我国保险保障基金公司监管权的配置与行使

2010-04-03 04:52马海峰谢志刚
财经论丛 2010年3期
关键词:保单保险公司基金

马海峰,谢志刚

(1.上海师范大学马克思主义学院,上海 200234;2.上海财经大学金融学院,上海 200433)

一、前 言

保险保障基金制度是保险业防范风险的最后一道防线。保险保障基金是保险业的行业风险救助基金,其设计初衷是通过对保险公司行使 “救死”和 “扶伤”两种职能,以达到救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险的目的。根据 《保险保障基金管理办法》(中国保险监督管理委员会令2008年第2号,下文简称新 《办法》)第六条,保险保障基金公司 (下文简称基金公司)是制度安排中的行为主体,负责保险保障基金的筹集、管理和使用①中国保险监督管理委员会:《保险保障基金管理办法》,2008年9月。。新 《办法》第二十六条规定:中国保监会依法对保险保障基金公司的业务和保险保障基金的筹集、管理、运作进行监管。因此,我国保险保障基金制度的运作格局可以简单地表述为:保监会管基金公司,基金公司管基金的运作。

关于保险保障基金公司的核心职能,新 《办法》第八条具体规定了六项主要职能。其根本目标是维护基金安全和保障保单持有人的利益,主要包括事前救助职能和事后补偿职能。除了负责筹集、管理、运作保险保障基金外,另外两项职能主要可以概括为:(1)监测保险业重大风险,并向中国保监会提出监管处置建议。(2)参与对保险业的风险处置工作,包括救助或清算工作等。总之,按照新 《办法》,保险保障基金公司虽然以法人公司的方式独立运作,但在职能上更像是中国保监会下设的一个专门监测和处置保险业 “重大风险”的参谋和技术咨询机构。至于什么是 “重大风险”,文献 (马海峰、谢志刚,2009)已有过论述[1]。本文要研究的问题是,我国保险保障基金的现行制度安排是否与其设计目的相吻合,关键之处在于是否有必要对保险保障基金的执行主体——保险保障基金公司配置明确的监管权?

为了提供上述问题的答案线索,首先应明确什么是保险监管的内涵,保险保障基金公司作为监管主体之一,需要哪些监管权限,如何行使这些可能的权限?此外,由于保险保障基金制度完全平行于商业银行业的银行存款保险制度,而后者具有比前者更丰富的实践经验和理论研究积累,因此可以借鉴发达国家金融市场银行存款保险公司的经验,为本文的研究问题提供参考答案。

二、理论分析与实践依据

监管的含义是指由监管主体制定一组规则,并督促监管客体按照这些规则运作,保证其经营活动在这些规范的界线之内。经济合作与发展组织 (OECD)关于监管的界定,包括了由政府授予监管权力的所有非政府部门、自律组织所颁布的所有法律、法规、正式与非正式条款、行政规章等,是政府为保证市场有效运行所做的一切[2]。监管主体,又称监管者,既可以是政府机构,也可以是企业及其他一切非政府组织,还可以是个人。本文认为,将中文词汇 “监管”直接解读为 “监督和管理”容易引起误解,“监督”和 “管理”的各自含义有不一致的成分,事实上,“监督” (对应supervise或monitor)往往强调主体要相对独立和客观,而 “管理”(对应administrate或manage)往往强调主体是客体的上级,是指挥和服从关系。中文词汇 “监管”所对应的最恰当的英文词汇应该是 “regulation and supervision”。其中,regulation是一个静态的概念,指主体在法律授权下通过制定规章制度和经营规则,强调法规的规制作用;而supervision是个动态概念,指对于监管对象进行的监管活动和过程等,强调监管的动态活动。事实上,我国银行、证券和保险业的三个 “监督管理委员会”的英文名称都是 “regulatory commission”,没有将 “管理”的意思翻译为 administration或management。

国内其他学者对此也有过类似的解读,如潘修平 (2005)认为,金融监管概念中的 “监”是指监督,“管”是指管理,金融监管作为一个复合概念,内含金融监督和金融管理的双重属性[3]。又如程信和 (2009)指出,金融监管权本质上是一种公权,是金融监管机构为了有效防范金融风险、维护金融安全、提高金融效率、维持金融秩序、提升本国金融竞争力,依照法定职权和法定程序,通过经济、法律、行政等多种手段对金融领域进行监管的一种国家权力[4]。

保险监管的核心就是防范风险,中国保监会将防范风险的方式描述为 “五道防线”,而保险保障基金制度是 “最后一道防线”,而且已经为这道防线明确指定了行为主体,即保险保障基金公司,其核心管理目标就是维护基金的安全和保障保单持有人的合法利益。而需要研究的问题是,目前赋予保险保障基金公司的对重大风险的技术监测和处置建议权,以及对风险处置活动的参与权,是否足以有效保证实现其管理目标?

基于对保险监管内涵和保险保障基金制度目标的分析,本文认为有必要依照法定程序,明确赋予和界定保险保障基金公司的监管权和监管职能,具体理由如下:

(1)保险保障基金制度针对的是保险业的重大风险,引爆这类重大风险的外部因素往往是一些突发事件。作为负责监测重大风险的保险保障基金公司,应该具备紧急处置一些萌芽事件的功能。这对于实现保险保障基金的目的来说,应该是十分重要的,而且权力被滥用的可能性极小。

(2)实现保险监管的目标,尤其是监管重大风险,至关重要的是建立有效的监管协调机制。事实上,《保险保障基金管理办法》是由中国保监会与财政部和中国人民银行共同制定、经三个部门负责人签署后于2008年9月11日正式发布的。由此可见,实现保险保障基金制度的目标,必定需要至少这三个部委之间的某种协调,而基金公司既已作为一个独立法人来管理基金,理论上已经超越了作为保监会的 “参谋和参与”职能,至少有必要具体落实与三个部委的监管协调关系,比如,具体与保监会的哪些部门、如何分享监管信息,具体向哪个部门、以何种方式提出监管处置建议,如果处置方案被耽搁或方案错误,责任如何承担,在处置问题保险公司的破产清算、转让或重组等事务中,究竟如何 “参与”,必须参与还是应邀参与,具体承担什么职责,等等。

(3)从国际保险和金融监管的实践看,保险保障基金公司从基本的救助与补偿职能开始,必定会延伸出监管职能,既便只是辅助监管职能。因为保险保障基金公司并不是被动地实施救助或者提供补偿,而是基于成本最小化原则对救助方式进行选择评估,救助或者不救助都以保障基金安全和保护保单持有人利益为选择依据。对危机保险公司进行监管也是对保单持有人和其他保险公司的负责任行为,在情况危机必要时采取接管和终止等监管措施可以避免破产风险的进一步扩大,保险保障基金公司拥有对保险公司的监管权和监管职能的目的还是为了其更好地行使救助职能与补偿职能,以达到其根本目标。

当然,究竟应该如何赋予保险保障基金公司一定的监管处置权,如何有效发挥保险保障基金制度的监管作用,实现设立基金的根本目的,还有待于实践的进一步检验。由于保险业在该领域的进展相对还比较落后,远不如银行业所建立的、与保险保障基金制度完全平行的银行存款保险制度成熟,因此,一项很重要的研究工作就是借鉴银行存款保险制度的经验来完善保险保障基金制度。为此,以下进一步比较分析和借鉴银行存款保险制度的相关经验。

保险保障基金制度与商业银行业的存款保险制度的属性相同,都是一种行业风险基金,是对客户的显性 (explicit)保护基金,其筹集、管理和运作方式也十分类似。国际上,银行存款保险制度相对比较发达,美国、加拿大、韩国和日本,包括我国台湾和香港地区都建立了银行存款保险制度。考察这些国家的基金制度,发现其共同的主要特点之一,就是赋予了运作基金的执行主体——银行存款保险公司一定的监管权力,比如美国的FDIC和韩国的KDIC,是既作为基金的管理者、同时又作为一家金融监管机构而存在的。其中,存款保险公司的监管权主要包括两个方面:一是对于行业的监督检查权,除我国香港地区以外,其他五个国家和地区的存款保险公司都具有监督检查权,这也说明赋予存款保险公司监督检查权已是发达国家和地区的成功经验之一;二是对问题公司的处置权,具体涉及到接管权、终止权、清算权、整顿、参与重组等。对于问题金融机构的处置权也属于存款保险公司的监管权的范围,发达国家和地区的做法包括清算、接管、重组、财务援助、终止等。虽然,处置权的表现形式各个国家有所不同,但是其实施的依据还是救助成本最小化原则和保单持有人利益至上原则[5]。

关于银行存款保险制度的研究,内容十分庞大,我国金融业也跟踪了多年,这里不再进一步展开。但以上所汇总的证据,足以说明,赋予银行存款保险公司适度的监管权,对于处理行业重大风险发挥了积极作用,典型例子包括韩国KDIC在1997亚洲金融危机和美国FDIC在2008年金融海啸中所发挥的积极监管作用。作为刚刚起步的我国保险保障基金公司,完全可以根据自身的实际情况,借鉴和吸收发达国家的这些成功经验,并可能为我国尚未正式建立的银行存款保险制度提供宝贵经验。

三、我国保险保障基金公司监管权的范围

综上所述,在中国保监会监管之下的保险保障基金公司,为了有效实现其设立目标,仍然可能被赋予一定的监管权限。基于我国保险和金融监管的基本格局,赋予保险保障基金公司监管权限的原则,应该是其监管范围和核心职能必须与保监会形成互补合作关系。保监会负责对整个保险行业的全面监管,构建和完善以偿付能力为核心的监管体系,而保险保障基金公司的监管目标应是突发性强、危害性大的重大风险,保监会和保险保障基金公司之间应形成监管信息共享,发现监督对象有异常行为时的警示提醒机制。具体地,本文认为,赋予保险保障基金公司的监管权力是针对行业重大风险的 “监督检查权”和 “处置权”。

(一)监督检查权

我国保险保障基金公司的工作目标之一,是监测保险业的重大风险。既如此,在中国保监会内部,就不必再设置承担同样职能的机构和人员,否则就是人力和资源的重复建设和浪费。但保险保障基金公司如何才能监测到保险业可能出现的重大风险呢?前提之一是具备充分的监督检查权,而不仅仅是与保监会相关部门分享监管信息,比如各公司所呈报的财务报表和偿付能力报表备份。监督检查权包括向被其它金融监管机构、行业协会、职业组织、咨询机构索取或购买特点资料和技术咨询的权力;以及有权向被监管保险机构行使非例行的调查手段,比如行使类似于保险监管的现场检查等方式的权力。总之,监督检查权的设置以能有效监测重大风险为目标,并以不滥用权力为底线。

(二)处置权

面对重大风险及处于危机中的保险公司,保险保障基金公司是否具有一定的处置权,是体现其监管职能的关键所在。现行新 《办法》中只要求保险保障基金公司参与对保险业的风险处置工作,尚未赋予任何直接处置的权力,比如,在发现危机公司高管有出逃或转移资金的嫌疑时,是否有权直接要求银行冻结该公司或高管的个人账户或护照。同样以有效实现设置基金的初衷为目的,以权力不会被滥用为底线,应该考虑给保险保障基金公司一定的重大风险处置权,或者将保监会拥有的这部分风险处置权逐步、明确转移给基金公司。

根据新 《保险法》(2009)等法规,并结合国际经验对处置权进行分类,按照处置方式的不同,可以将重大风险的处置权分为直接参与型与间接参与型的处置权。

1.直接参与型

(1)接管:基金公司直接接管危机保险公司,直接介入该公司的日常运营管理工作。如果危机保险公司之后能够自行解决问题,起死回生且重归于正常运营状态,否则将进入重整或破产清算程序。新 《保险法》第一百四十五条规定,保险公司有下列情形之一的,国务院保险监督管理机构可以对其实行接管:1)公司的偿付能力严重不足的;2)违反本法规定,损害社会公共利益,可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的。被接管的保险公司的债权债务关系不因接管而变化。新 《保险法》并未提及接管的主体是谁,默认的就是保监会自身。从成本最小化和效率最大化的角度,保险保障基金公司无疑是更好的接管主体。

(2)终止:法律规定或章程约定的终止情形主要有解散、被撤销、被宣告破产等。保险保障基金的本质属性和目的就是为保险客户提供保障而不是为公司的所有者提供保护。之所以要救助一家处于破产危机中的保险公司,是因为通过 “救活”这家公司可以使保单持有人所受的损失更小,即只有当 “救死”的成本可能远远高于 “扶伤”成本的条件下,基金公司才应出手相救。否则,为了最终保护保单持有人的利益,避免损失范围的进一步扩大,在一些紧急情况下,基金公司可以有权先终止有问题保险公司的经营,然后再采取其他的监管措施。

2.间接参与型

(1)重组:重组是保险公司退出市场的渠道之一。企业退出市场不外两个渠道,一是企业重组,二是企业破产;企业破产又分为破产重组与破产清算。在发达的市场经济国家中,80%退出市场的企业是由于被接管、收购而死亡。但是,仍然有20%的企业是破产后退出市场的[5]。基金公司参与危机保险公司的重组,以维护保单持有人的利益为主要目的,维持保单的生命力就是保单持有人的最大利益。因此,基金公司可以动用基金来弥补保单价值与保单赔付责任之间的差额,用以救助保单受让公司,从而促成破产保险公司实现重组。

(2)整顿:基金公司参与危机保险公司的整顿工作,其目标是以保护保单持有人的利益为主。通过整顿使危机保险公司重新恢复正常经营,保单得以延续;否则,危机保险公司将进入重组或破产清算程序。新 《破产法》中引入了许多目前国际通行的破产制度,其中引人注目的一点就是企业重整制度。当然,为防止债务人通过滥用重整程序逃避债务,破产法同时对重整计划的制定、通过、批准、实施等规定了严格的监督措施[6]。

(3)清算:进入保险公司的清算过程,基金公司就是在履行上文所提及的 “救死”职能。基金公司参与的清算工作包括:破产清算、解散清算、撤销清算。基金公司的主要职责是救助保单持有人,所以在清算过程中需要明确问题保险公司的剩余价值和保单的未付赔付责任之间的缺口,对于保单持有人未来的赔付责任进行转让或者直接支付。新 《保险法》第一百四十九条规定,被整顿、被接管的保险公司有 《中华人民共和国企业破产法》第二条规定情形的,国务院保险监督管理机构可以依法向人民法院申请对该保险公司进行重整或者破产清算。第一百五十条规定,保险公司因违法经营被依法吊销经营保险业务许可证的,或者偿付能力低于国务院保险监督管理机构规定标准,不予撤销将严重危害保险市场秩序、损害公共利益的,由国务院保险监督管理机构予以撤销并公告,依法及时组织清算组进行清算。

四、我国保险保障基金公司监管权的行使

基金公司监管权配置完成之后的重要问题便是如何行使监管权和履行监管职能,这也关系到监管效率的高低,为了使保险保障基金公司的监管更具有效率,应做好以下几个方面的工作。

(一)实时监测风险

实时监测可从三个层面展开:个别风险、行业风险与系统风险。基金公司既要监测整个经济系统的风险,也要关注保险行业内部风险,同时还需监测公司层面的个体风险,但其监测的目标仍是“重大风险”。监测的方法分为现场监测和非现场监测,现场监测是对保险公司的日常运营、业务范围、投资状况等进行实地监管;非现场监测主要是通过财务报表、统计数据、新闻信息等对保险公司的偿付能力、资产负债状况、准备金充足率等方面进行分析和监测。

(二)逐步建立保险公司危机预警指标体系,实行危机预警监测

构建一组能够反映重大风险的指标体系,以便事前进行分析并作出处理,是保险保障基金公司对保险公司进行监管的关键。保险公司在发生重大风险之前,都会出现一些指标的异常变动。每一种重大风险都可以找出一组变量来反映风险到来前后的变化,当发生显著变动或出现与以前危机相似的状态时,就表明该保险公司可能存在较大风险。基金公司选择的指标体系不仅仅是一个指标,而是通过一系列指标的聚焦监测,对于保险公司重大风险的监测将更为全面和准确。定性的监测指标并不能使监管落到实处,定量的指标体系能够使监管更具操作性和准确性。纳入预警指标体系的可以包括:偿付能力充足率、保费增长率等指标。例如,FDIC通过建立科学的预警系统,将金融机构区分为正常机构以及可能发生问题的机构,然后对问题机构实行特别监管,即增加检查频率并适当限制其业务经营等[7]。

(三)建立监管的信息系统

保险保障基金公司需要建立自己的监管数据库,建立监管的软件信息系统。通过对保险公司的资本充足率、资产质量、经营管理水平、盈利能力和资产流动性等数据的收集处理、比较,把保险公司按照数据信息化分为五类不同质量的公司,包括优良、良好、有问题、有重大问题和财务状况恶化等,分类采取相应的监管办法,使监测的效率更高。

(四)建立监管协调机制与资源共享机制

保险保障基金公司的监管目标与其他监管机构 (如保监会)之间有所不同,因此建立监管协调机制就很有必要。基金公司的监管目标要与其他监管机构之间形成互补合作的关系,同时要突出对重大风险监管的特点。基金公司除了建立自己的信息系统之外,还要充分利用外部资源的信息。建立起与其他监管机构之间的信息共享机制、与其他高校、行业协会、咨询机构、保险公司等单位的信息共享机制。基金公司利用到的信息资源越丰富,监管的准确性和操作性自然就会越高。

五、结 论

保险保障基金公司是保险保障基金制度的执行主体,作为保监会监管下的一个法人公司,除负责基金的筹集、管理和运作外,还承担着监测和参与处置保险业重大风险的监管职责。为了实现这一目标,有必要通过法规程序,赋予保险保障基金公司必要的监管权力,将其逐步定位为一个 “半企业、半监管机构”的机构,既在中国保监会的领导之下,又形成一种职能互补关系,并成为我国金融监管协调机制中的一条纽带。具体地,可考虑以下研究建议:

1.准备调整现行由中国保监会、财政部和中国人民银行共同制定的 《保险保障基金管理办法》,明确赋予保险保障基金公司一定的监管权,包括监督检查权和最大风险处置权。

2.监督检查权包括向被其它金融监管机构、行业协会、职业组织、咨询机构索取或购买特点资料和技术咨询的权力;以及有权向被监管保险机构行使非例行的调查手段,比如行使类似于保险监管的现场检查等方式的权力。

3.对最大风险的处置权包括直接参与型和间接参与型两种,直接参与型的有:接管和终止保险公司的业务;间接参与型的有:重组、整顿和清算危机公司。

4.权力和责任是相互对应的。保险保障基金公司为了有效行使监管权,防止权力被滥用,还有大量基础工作要做,包括界定常规风险和重大风险对应的监管职能,真正落实与保监会的监管信息共享和建立对重大风险的监控和协调机制,逐步形成一套危机应对策略。

[1]谢志刚,赵桂芹.中国保险业:风险、精算、监管 [M].上海:上海科技教育出版社,2009,191-201.

[2]The Organization for Economic Co-operation and Development(OECD,2003),Regulatory issues and Doha development agenda:an explanatory issues paper,www.oecd.org.

[3]潘修平.存款保险法律制度的理论与实务 [M].北京:法律出版社,2005.60.

[4]程信和,张双梅.金融监管权法理探究[J].江西社会科学,2009,(3).

[5]苏宁.存款保险法律制度[M].北京:中国金融出版社,2008.

[6]李洪国.中国企业破产问题研究[D].吉林大学博士学位论文,2005.

[7]王自力.FDIC经验与我国存款保险制度建设[J].金融研究,2006,(3).

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