浅议环境影响评价的公众参与制度

福建省环境保护设计院 钟志鲲



浅议环境影响评价的公众参与制度

福建省环境保护设计院 钟志鲲

伴随着经济的快速发展，环境保护问题越来越得到人们的重视，环境影响评价制度也越来越完善。公众基于环境权和外部性理论有参与环境影响评价的权利，而且公众参与环境保护的程度，直接体现了一个国家环境意识的发展程度。我国环境影响评价制度有了一定的发展，相应的法律法规也已经出台，但公众参与环评的程度和影响还不大，有关制度还存在一些需要完善的地方。

环境影响评价 公众参与 环境意识

公众参与是环境影响评价中的一个重要内容，它是项目方、环境影响评价单位、环境保护机构与公众之间的一种双向交流。为使规划或项目被公众充分认可并提高环境效益，规划或建设项目所在地居民、企事业单位及社会团体参与规划、建设项目的论证与监督管理，对规划或建设项目的初期环境可行性论证、建设与生产过程中周围地区的环境状况进行直观评价和监督管理，这种过程和行为就称作“公众参与”。公众参与的发展程度，直接体现一个国家环境意识的发展程度，体现着一个国家民主进程和政治文明发育的程度。

1 公众参与对环评的意义

环境影响评价是通过对拟实行的规划、开发或建设的项目将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防范措施和最终不可避免的影响进行调查、预测和评价，从而提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环评作为一种“防患于未然”的方法，其效果要远远好于在损害发生之后再进行事后恢复的救济对策。因此，当美国于1969年在“国家环境政策法”(NEPA)中首创了环评制度之后，这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿，并为各国立法所确立。我国的环评制度始于20世纪70年代末，并于2002年通过了《环境影响评价法》（以下简称《环评法》），正式建立了环评制度。

1.1 公众参与有助于确保环评的民主性和公正性

它可使规划或项目影响区的公众能及时了解关于环境问题的信息，有机会通过正常渠道表达自己的意见，使各种利益冲突和主张都能够得到倾听、辨析，确保每个利益群体能够获得程序上公正的对待，从而使政府的环境决策更容易获得认同和支持，也有利于说服反对者减少冲突。公众参与的这种程序价值意义重大，正如有学者指出的，我们不能要求决策绝对“科学”、“正确”，却必须要求其绝对具有合乎法治原则的正当性。如引起争议的厦门PX项目和北京海淀区垃圾发电项目中，姑且不论PX项目是否真有巨毒，垃圾焚烧排放的二噁英会否致癌，但如果上述项目在上马之前能够真正在环评阶段让公众周知该项目的详细情况和可能的环境影响，倾听、辨析了各方意见之后再作出决定，至少不会招致部分公众激烈的反对。

1.2 公众参与有助于提高决策的科学性

从传统上看，政府虽然可以代表公众实现公共利益，但其容易受短期经济利益目标的诱惑，偏离环境利益的公共性基础。地区利益和任期内“政绩”的不良激励以及命令式的行政手段带来的高成本、低效率都使单纯的政府管理模式难尽人意。而公众由于是环境污染和破坏的直接受害者，他们对环境问题有切身的感受和认识，因此对环境保护最有发言权，做出的评价也比较公正。建立公众参与环评的正常机制，让公众帮助辨析项目可能引起的重大尤其是许多潜在环境问题，了解公众的看法、意见和建议，可以集思广益。提高决策的科学性和合理性，提升开发活动效率，也可避免因盲目上马而造成的环境损害和巨大浪费，减少因为项目的开发而导致的污染纠纷，避免矛盾的激化，起到稳定社会的作用。

1.3 公众参与环评机制有利于提高公众的环境意识

公众参与制度不仅为公众保护自己合法权益提供了法律武器，也起到了动员全社会的力量，充分发挥公众积极、主动和有创造性地参与环境保护工作的作用。在我国经济建设飞速发展，环境保护纷繁复杂的情况下，公众参与的迫切性和必要性就更加突出。

总之，公众参与是环评制度中的关键性环节，其是否落实直接制约着环评制度效果的发挥。因此，目前世界上绝大多数有环评立法的国家，几乎均将公众参与作为环评程序的重要组成部分。其基本目的在于通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求，使政府在对污染性设施的设厂或开发活动的审核等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止环境侵害。

2 我国公众参与环评制度中存在的不足

2.1 公众可参与环评的范围较窄

在《环评法》中规定：“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划” 和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才需要进行公众参与。《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》），限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与，对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定，一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与，这样的限制过于严格；另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关主观因素的影响。另外，对土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环评只是建议性的规定，可以参照《暂行办法》征求公众意见。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。

2.2 公众参与环评的可操作性存在欠缺

我国的环评机制起步较晚，发展还不成熟，在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全，还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数，采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定，难免忽略了一些公众的意见。

2.3 公众的环境知识储备不足

公众参与中各方面的群众，由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不同，在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距，较难以形成集中的意见。而且由于部分公众不能正确理解发展、污染与环保之间的关系，对可持续发展观的认识不科学，调查结果有时不能正确反映实际情况，这些都在很大程度上限制了环评目的的实现。

2.4 公众参与环评的保障机制不完善

我国的《环评法》和《暂行办法》等都从实体法的角度规定了公众参与环评的权利，但是如何来监督和保障这些权利义务的实现呢?从当今我国的现状来看，在我国现行的环评制度中，环保部门对环评机构的监督，主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制，这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定，但是并不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足，如果他们的积极性调动不起来，在环评工作中不主动履行自己应尽的义务，谁来对他们进行问责呢？还有，当公众的意见不一致，或者出现分歧的时候，谁来做最终的决断?这在《暂行办法》中无明确的规定。

3 对完善环境影响评价公众参与制度的建议

针对我国公众参与环评机制的上述不足，笔者认为，要使环评制度真正发挥作用，必须从以下几个方面对之加以完善。

3.1 广泛而深入的进行信息公开

有效的信息公开是公众参与环境影响评价的第一步骤和先决条件。只有让公众及时、清楚地了解拟建项目的概况以及潜在的有利和不利影响，公众参与才能有效的开展。信息公开可通过报纸、广播、电视、网络以及新闻发布会等形式进行。

3.2 使公众参与环境影响评价的形式程序化

公正而合理的程序设计是公众参与权利得以实现的保障，应从法律层面程序化公众参与环境影响评价的形式，对公众参与论证会、听证会的具体程序做出规定，以利于法律的具体实施，确保公众参与不流于形式。

3.3 全过程贯穿公众参与

目前在一些发达国家，公众参与项目是从立项到最后环境评价的全过程，取得了较好的效果。我国可与国际接轨，将公众参与贯穿到环境影响评价全过程，即从建设项目立项、环境影响评价、建设项目的施工建设、竣工验收到工程正式投入生产运营后全过程实施公众参与，使公众真正融合于环境影响评价过程中。

3.4 进一步重视对公众意见的处理

要使公众参与真正发挥作用，就要认真对待公众反馈意见。对公众意见应进行综合全面的整理和分析，有针对性地吸取或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见，研究和制定出相应的解决对策，并采取污染防治措施。对公众意见所作的处理的说明，不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开，以便公众监督。

3.5 强化公众参与环境影响评价的司法保障

为使公众参与的权利得到有效的司法保障，法律应当规定：对于公众参与权受到侵害以及没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院起诉，要求法院给予制约，以保证环境影响评价过程中公众参与的权利得到切实的保障。

3.6 加强宣传，强化公众参与意识

培养公众的参与意识是一个长期的过程，并与他们的法制观念、思想文化素质等有紧密联系。应通过多渠道的广泛宣传让公众掌握环境保护科学知识，了解环境问题的紧迫性、严重性，了解自身的环境权益，增强主人翁意识，主动地参与到环境影响评价中来。

4 结语

公众参与是环境影响评价中不可缺少的内容和程序。实践已经证明，在环境影响评价过程中实施公众参与，可以提高评价的有效性，并在公众参与的活动中提高全民族的环境保护意识，进一步促进环境影响评价工作的完善。尽管我国环评中的公众参与还存在一些问题，但应深入研究，不断总结，努力完善适合我国国情的公众参与制度。

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