构建和谐社会背景下中国走向善治的路径抉择——中新苏州工业园区网络治理的成功探索及启示

武红阵

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

构建和谐社会背景下中国走向善治的路径抉择
——中新苏州工业园区网络治理的成功探索及启示

武红阵

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

十五年来中新苏州工业园区建设成功不可或缺的一环就是在借鉴新加坡公共管理经验的基础上，以善治的网络治理理念为指引，实现政府、市场与公民社会三者之间的良性互动，这也是在当今全力构建和谐社会背景下，我国走向善治的必由之路。

和谐社会；善治；网络治理

中新苏州工业园区在借鉴新加坡公共管理经验的基础上，以善治的网络治理理念为指引，以其宏伟的战略目标、科学的布局规划、独特的运行方式和惊人的发展速度塑造了开发区崭新的形象，成为我们改革开放后经济发展中惊艳的奇葩。本文通过分析和阐释治理和善治的内涵，论证了善治的实质和出路在于实现政府、市场与公民社会之间的良性互动，并在借鉴中新苏州工业园区网络治理模式的基础上，提出了在构建和谐社会的今天，我国走向善治的路径抉择。

一、善治理念提出的现实背景及其本质内涵

1.善治理念的提出

现代社会是由三大系统共同支撑的，这三大系统分别是：政府、市场和社会。但是，由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某种限制，而使得单纯的市场机制不能或难以实现资源的有效配置，从而造成了市场缺陷。由于市场的失灵，政府不得不干预经济，布坎南认为，“政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生另外一种缺陷，即政府活动的非市场缺陷。”同时萨缪尔森也指出，“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或实现收入分配的公平性时，政府失效便产生了。”因为市场的失灵和政府的失效，西方国家便于二十世纪七八十年代开始了以新公共管理为主要内容的治道变革，在该运动中成长起来的治理理论，为走出政府失效与市场失灵的困境提供了更为有益的方向选择。治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。

治理概念的使用虽然源于社会资源配置中市场和政府的双重失效，但它既不否认政府的合法权威，也不排斥公民社会和市场的自发组织机制，而是把这两者概念重新组合起来。治理理论认为政府应回归到掌舵的位置上来，把属于市场调节的职能切实转移给市场，同时又要不断地向私人部门施加各种有利的影响。让其划桨来为市场运行提供制度保障和适宜的环境，还要对宏观经济进行调控以及调节物质财富的分配等，最终实现政府与市场的最优功能组合。但在现实的社会资源配置过程中，不仅存在政府的失效和市场的失灵，也同样存在着治理失灵的可能。既然存在着治理失效的可能性，那么如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等问题，便自然而然地摆到了学者面前。

2.善治的本质内涵

迈克尔·巴泽雷则把善治归结为“公民价值体现”，它与传统官僚制范式不同，它更多地体现了对公民集体价值这一问题作更多的调查、更明确的讨论和更有效的商榷，暗示了社会自治的要求和能力。查尔斯福克斯把善治归结为“以人为本”，善就是人民为促进幸福的实现而民主决定的东西，人民就是标准，是主人，在他们之上没有判定对错的更高标准。罗茨则从过程角度描绘了善治的愿景，他认为只有将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务从而建立以信任和互利为基础的社会网络，形成政府与民间公共部门与私人部门之间的互动，才能真正形成善治的模式。我国学者俞可平认为，善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程，就是一个还政于民的过程。它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认可。

二、实现善治的根本途径在于政府、市场与公民社会的良性互动

我们通过对善治提出的现实背景及其内涵分析得知，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础。没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷，二者并不是零和关系，我们可以在看不见的手和看得见的手这两只手之外，寻找第三只手，即公民社会，在政府与市场之间建立这样一种缓冲力量，构成对政府和市场有效的制约，对制约市场和政府的权力避免市场失灵和政府失效带有根本性意义。换言之，市场经济只有在民主制度框架中和发达的公民社会中才能有效运转，良好的社会能够在政府、市场和公民社会秩序之间创造一种平衡。由此观之，治理和善治的实质在于实现政府、市场与公民社会的良好合作。在当今世界，我们比过去需要更多的而不是更少的政府管理，这一点与新自由主义的观点正相反，但是这样的政府管理必须适应全球化带来的影响，并且必须在民族国家之上和之下两个层次同时推进。政府的任务并不仅仅是约束市场和技术变革，它还担负着帮助市场和技术变革，为了社会利益而运转的职能这一角色同等重要。要达此目的，政府必须经常地利用市民社会的资源，而这些资源对有效的治理也是必不可少的。实现善治的过程，实际上就是政府、市场与公民社会三者关系的动态变动过程，政府放权给市场就是市场经济要求对资源配置起基础性作用，政府放权给社会就是社会要求更多自主权，实现民主政治。市场经济与公民社会是现代化的两大重要内容，它们的存在首先来自于对政府公权的限制，它们的发展又推动着这种限制的加强，政府、市场与公民社会的良性互动是实现善治的必经途径这一点必将为我国的政治实践所证明。

三、中新苏州工业园区善治治理理念的成功实践及启示

1994年5月中国和新加坡两国政府签署了中新两国政府合作开发建设苏州工业园区的协议，从此拉开了两国政府之间合作开发苏州工业园区的帷幕。十五年来苏州工业园区以其宏伟的战略目标、科学的布局规划、独特的运行方式、惊人的发展速度塑造了崭新的开发形象。而园区建设成功的不可或缺的一环是在借鉴新加坡公共管理经验基础上的创新，而这种创新就是以善治的网络治理理念为指引，以公民社会成长为依托，以充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用为前提，以社会资本的发育为基础，使政府、市场和公民社会三者在各自的作用范围内发挥作用，实现政府、市场与公民社会三者之间的良性互动。而实现政府、市场与公民社会三者之间的良性互动亦是我国走向善治的必由之路。

（1）充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，实现政府与市场这两只手的最佳结合，这是实现政府职能转变走向善治的根本途径和思路。苏州工业园区在政府职能转变方面进行了有益的探索，根据中新两国政府合作开发苏州工业园区的有关协议，园区实现了行政管理主体与开发主体的分离，苏州工业园区管理委员会代表苏州市人民政府行使行政管理职能，中新苏州工业园区开发有限公司则是中外合资的企业法人（其中新方控股65%，中方股份占35%），具体负责园区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等开发事项，除了管理主体与开发主体相分离外，园区坚持政企分开的原则，他们认为政府与企业之间的关系不是管理者与被管理者的关系，而是服务者与服务对象的关系，政府所做的不是管什么，而是为谁服务和怎样服务。以市场为导向，以服务为本，坚持亲商亲民，自觉地站在投资者的立场上考虑问题，尽可能地帮助他们获得较高的投资回报率。园区还注意在全体工作人员中倡导“亲商”意识，各职能部门的职责主要体现在服务上。同时，园区坚持“亲商不轻民，亲商不唯商”的理念，把居民的利益放在同等重要的位置，在亲商的同时也更加亲民。苏州工业园区在政府职能方面所做的努力向我们昭示了我国政府成功转变职能，实现政府与市场这两只手结合的成功的实践。

启示1：我们应实现政府职能向公共型和服务型政府转变。社会主义市场经济与公民社会是善治的现实基础。政府职能的转变，需要政府与市场、社会之间职能的合理让度和科学分工。主要表现在：

第一，政府应该把资源配置权交还给市场，让市场保障资源配置的效率。尽管中国已经建立了社会主义市场经济的大框架，但目前市场能够发挥主导作用的仅仅是产品和服务市场，而土地和资本这两大要素的配置仍由政府主导，这些都是导致权力市场化、官员腐败和社会不公平的根源所在，只有把资源配置权交还给市场，才可能实现高效率，避免资源的浪费。

第二，政府的职能在于与社会合作，提供优质的公共服务。政府应当转换为公共产品和公共服务的主要提供者，着力提供教育、医疗、养老、失业救济、社会保障、环境保护等基本品和公共物品，从而切实解决民生问题。只有这样，才可以满足教育、社会保障等市场发展迫切需要的外部条件，同时，还能缓解市场发展带来的贫富差距、环境污染等社会矛盾，避免过度的社会分化。

（2）促进我国社会资本的形成和转化，这是善治形成的前提。善治与社会资本之间存在着内在的逻辑关联性，社会资本研究范式从公民社会的思想意识、精神状态以及由此形成的自下而上的公民参与网络的角度考察如何实现我国的善治，这无疑也为研究我国的善治问题开辟了一条路径。社会资本只有在公民乃至整个公民社会中普遍具有团结、互助、合作与信任的公共精神，而公务员则具有自觉遵循社会道德规范，自愿为公众服务并负责的意识和品格，以及由于这些精神意识和品格所形成的公务员与公民合作治理的网络的前提下，公民社会才能作为善治的普遍主体参与到政府治理中去，而公务员则会更加全心全意地为民服务。只有极大地提高我国社会资本的存量，才能推动善治真正的发展。

在社会资本的建构方面，苏州工业园区的经验是首先借鉴新加坡坚持发展经济与廉洁政治并重的经验，特别是建立廉政法规体系、高效率的反贪机构、严格的治吏体制、高薪养廉和公务透明制度等方面的做法，初步形成了园区特色的防腐倡廉机制。其次，园区借鉴新加坡加强公务员建设的经验，建立高效的公务员管理体制。在加强公务员队伍建设方面，新加坡积累了丰富的经验，他们的做法主要有公开竞争、择优录用的征聘制，任人唯贤、能上能下的任用制，立足需求分步实施的培训制，客观公正科学规范的考核制，按绩提升注重激励的薪酬制。

启示2：积极推动和促进我国社会资本的形成和转化。通过分析以上园区建构社会资本的实践，又鉴于中国社会的复杂性，中国社会资本的建构应从以下几个方面入手：首先，把公民的权利落到实处，保护公民权利，同时要培养公民意识、公民精神，倡导公民对公共事务的参与意识。其次，注重对公务员的行政伦理的教育，提高公务人员的责任意识和服务意识。再者，企业在宏观的社会环境中活动，这就要求企业必须遵循必要的社会和道德规范，强化企业的社会责任，政府要对企业的社会责任予以倡导。

（3）促进公民社会的发展，加强政府与其合作，实现政府、市场与公民社会三者之间的良性互动。在苏州工业园区，政府、市场与公民社会的合作治理已初露端倪。如前所述在转变政府职能方面园区管委会主要行使行政管理职能，中新苏州工业园区开发有限公司行使企业管理和开发管理职能，这种体制有效地发挥了管委会和公司在规划管理方面的相互监督作用，防止任何一方随意变更规划。另一方面公司在园区管委会的部署和支持下，园区成立了独具特色的第三部门组织——邻里中心。邻里中心集商业、文教、娱乐、便民和服务为一体，具有统一规划、规范经营、配套齐全的特点，为居民提供多功能、全方位、高质量的生活服务，按园区管委会的规划，园区内将建成17个邻里中心，形成优质完善的社区服务网络。园区在实现政府、市场与公民社会之间的良性互动中所做的成功探索，向我们昭示了要充分发挥以第三部门为载体的公民社会在实现善治中的作用，离不开政府作用的发挥。

启示3：培育社会组织，健全公众参与机制。社会经济发展需要在政府和社会之间构筑良性互动关系。一方面，政府给予社会更大的发展空间和自主性，并为社会组织的发展提供良好的法治环境；另一方面，社会也要分担政府原有的部分职能。政府不仅要积极培育和壮大第三部门组织，而且还要动员和协调社会各社团发挥参政议政的主动性，鼓励社会公众和社会团体监督政府行为。政府通过培育社会组织创新社会管理、健全社会服务，使社会领域组织化，从而形成相对于政府和市场来说的“第三方行为主体”，这不仅是推进社会建设和社会发展，构建社会主义和谐社会的需要，也是统筹经济社会协调发展，贯彻落实科学发展观的客观需要。

启示4：改变对第三部门的定位。我国政府首先应改变对第三部门的定位，第三部门不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织。第三部门不应是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门。第三部门的发展不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会。除此之外，政府应该听取意见鼓励第三部门的参与。第三部门的优势在于能贴近基层，有相当的专业技能和创新能力，处理问题客观、公正，方式多样，手段灵活。因此，政府在处理有关公共事务时应当充分听取它们的意见，尊重它们的建议，鼓励它们积极参与政府的开发计划，这对于增强第三部门提供社会服务的责任，扩大它们制定地方发展计划，乃至重大行政决策的贡献将大有裨益。而第三部门应促进政府与民众的合作，缓解政府与公民的关系，以促进善治的实现。

四、结语

在构建社会主义和谐社会的伟大实践中，我们需要建立起相应的社会机制和体系空间，政府、市场和社会相互协调相互配合，构建起一种良性的互动空间，形成三者共同行动的多层次的社会机制，优化配置，不仅使各自的职能效用的发挥得到最大化，同时促进三者效用之和达到“1+1+1＞3”的良好效果，从而更好的促进我国社会经济的健康、稳定和持续发展，从而推动我国善治的早日实现，这也是我们中国公共行政走向善治的必由之路。

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The Choiceof Good Governance Which Under the Harmonious Social Background China——The successe xploration and enlighten ment of net work governance of Suzhou industrialpark

WUHong-zhen
（Suzhou University，Suzhou 215123，China）

For 15 years the successful indispensable link of Suzhou industrial park is in profits from the Singapore public administration experience’s foundation.Take the network governance idea as the direction，benign interactions between government，marketand the civilsociety，that’s theway to good governance under all strength constructionsof thehar moniousso cialback ground.

harmonious social；good governance； network governance；way

D616

A

1009-6566（2010）06-0055-04

2010-09-11

武红阵（1982—），男，河南安阳人，苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策与公共事业管理、危机管理。