论城市房屋拆迁中的行政裁决行为

李赵奎

(陕西警官职业学院 警察二系，西安 710043)

论城市房屋拆迁中的行政裁决行为

李赵奎

(陕西警官职业学院 警察二系，西安 710043)

房屋拆迁行政裁决制度已实施了将近十年时间，随着市场经济的进一步发展，城市化的速度愈来愈快，到目前为止，该项制度在理论上及实践中都受到了很大的冲击．房屋拆迁行政裁决制度适合中国国情，能够有效解决拆迁人与被拆迁人就被拆迁房屋的补偿、安置事项所产生的矛盾．经分析认为房屋拆迁行政裁决制度目前主要存在两方面的问题：一是拆迁安置裁决的主体不明确，二是拆迁安置裁决机构的独立性不强．

房屋拆迁；行政裁决；补偿；行政复议；行政诉讼

行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷(争议)进行审查，并做出裁决的具体行政行为[1]．依据国务院 2001年制定的《城市房屋拆迁管理条例》第 16条的规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决．房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决．裁决应当自收到申请之日起 30天内作出．”据此，由房屋拆迁管理部门所做出的行政裁决行为，成为城市房屋拆迁中的一项重要行政行为．在这类行政裁决行为中，房屋拆迁管理部门或者同级人民政府是行政主体，依法行使裁决的职权，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人是行政相对人，行政裁决的标的是被拆迁房屋的补偿及安置方面的问题．在实际应用中，该行为陆续暴露出了一些问题，造成被拆迁人拒绝搬迁，对抗拆迁，不断上访，或者艰难地寻求法律救济，并引发了一系列社会矛盾．现对这些问题加以论述，并探讨对其完善之策．

1 城市房屋拆迁行政裁决制度是否应该存在

1.1 理论界存在的主要争议及相关分析

城市房屋拆迁中的行政裁决行为，其内容是由房屋拆迁管理部门对房屋拆迁的补偿、安置问题做出裁判，而这种补偿、安置方面的问题属于民事范畴，是民事纠纷．有观点认为：行政裁决并不适用于解决房屋拆迁补偿、安置纠纷[2]．首先，这类纠纷不存在适用行政裁决的前提条件．在房屋拆迁过程中，房屋拆迁管理部门主要职能是进行相应的行政管理，而拆迁当事人之间发生的房屋拆迁补偿、安置纠纷，是可以与相关行政管理行为分开的；其次，由于房屋拆迁行政裁决并非终局裁决，当事人对裁决不服时，仍得通过司法救济程序解决，使得解决纠纷的程序复杂化．建议取消城市房屋拆迁中的行政裁决制度，由当事人直接向人民法院提起民事诉讼．

还有观点认为：由行政机关间接解决此类民事纠纷，是剥夺了当事人提起民事诉讼的权利，不利于民事纠纷的解决，不能充分保护当事人的民事权利．他们认为，行政机关对这类民事纠纷做出了行政裁决行为，但当事人对行政裁决行为不服的，依据《行政裁决规程》第 16条的规定：“当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉．”行政复议、行政诉讼都是针对行政裁决的行政行为，并不直接审查、处理当事人之间的民事纠纷．因此，当事人之间的民事权益，在此种制度下得不到充分的法律保护，建议设立行政附带民事诉讼制度[3]．

笔者认为，对部分私权争议实施裁决在世界各地普遍存在，如我国对土地界址争议实施的就是行政裁决(决定)．一个国家在某种私权争议上要选择什么模式，特别是在什么阶段选择什么模式，要根据该国的具体国情来确定．目前一些学者有意或无意地存在着某种绝对化、单一化的偏好，即往往试图以一种模式或学说观点来诠释所有国家的房屋拆迁的模式．其实，绝对化的观点忽视了我国公用征收裁决的具体社会条件、历史背景、文化传统乃至民族心理，更没有实证分析现实政权体制、政党体制和法院审判力量等因素对裁决体制选择的影响，其结果必然导致研究结论的笼统和绝对化．诚如朱苏力教授所言：“(中国学者)真正的贡献，只能产生于一种对中国的昔日和现实的真切的和真诚的关怀和信任；相信并假定：过去的和今天的任何人(包括西方学者)都大致和我们一样具有理性，他们的选择也同样具有语境化的合理性．”[4]同样地，在研究中国(房屋拆迁)裁决体制时，应当立足于中国城市的发展和改造、法院的现实力量和改革等实际国情，在借鉴国外行政法诸种模式的基础上，努力寻求适合我国本土特色的裁决体制[5]．

1.2 城市房屋拆迁行政裁决中的民事纠纷具有其特殊性

城市房屋拆迁行政裁决的民事纠纷，不同于普通的民事纠纷，它是一种特殊的民事纠纷，其特殊性主要表现为以下几点．

(1)被拆迁房屋的补偿、安置问题，实质上是房屋拆迁许可行为中的一项内容，是实现拆迁许可行为的一个阶段．只有房屋的补偿、安置问题达成了协议，妥善解决了，拆迁行为才能顺利地、完全地实现．因此，此类民事纠纷，实际上是行政行为实施过程中的一个后续行为，是实现拆迁许可行政行为的一个步骤．

(2)城市房屋拆迁的补偿、安置民事纠纷，是和房屋拆迁行为紧密联系的．由于我国目前没有区分公益拆迁和商业拆迁，所以对城市房屋拆迁的补偿、安置问题不能完全交由市场，依照市场标准、市场规则来进行，而是由政府出面制定一个补偿、安置标准．这个标准不是完全按照市场标准、市场因素，并在平等、自愿、等价有偿的原则下制定，而是要参照市场因素、政策因素、社会因素等方面，涉及到市场的公平、政府的财力、城市的发展改造、企业利益的维护、私人权益的保护等诸方面的因素．在此标准之下，由当事人双方进行协商，解决房屋的补偿、安置问题．

(3)房屋拆迁补偿、安置问题，是一个普遍性的、影响面比较广的社会问题．它针对的是住房，而房子是老百姓生活和居住的重要场所，是他们的家，任何人都离不开住房．对住房的任何拆除或搬迁都会在人们的生活中产生很大的影响，对它的处理结果常常会影响到社会的稳定和安定团结，影响到私人的合法权益，影响到国家利益和社会利益，完全不像一般的民事纠纷，只涉及当事人双方之间的利益，影响面较小．

因此，房屋拆迁中的补偿、安置纠纷属于与行政行为密切相关的民事纠纷，适合用行政裁决的方式解决，而行政裁决行为程序简单，期限较短，能够快速地做出裁决决定，有利于保护当事人的合法权益，也有利于房屋拆迁工作按期顺利地进行．

1.3 行政裁决制度能有效维护当事人之间的合法权益

当然，在此类行政裁决中暴露出来的问题值得重视．有观点认为，城市房屋拆迁中的行政裁决行为剥夺了当事人的民事诉讼权利，不利于民事纠纷的解决，不能完全维护当事人的民事权益．他们认为，目前的房屋拆迁行政裁决，基本上属于“一裁定终身”，对于裁决行为不服的，只能申请行政复议或提起行政诉讼，而不能进行民事诉讼．行政复议和行政诉讼的标的都是具体的拆迁裁决行政行为，而不是当事人双方之间的民事事实争议，不利于民事争议的查明和证据认定．尤其是在行政诉讼制度中，人民法院对行政行为只进行合法性审查，而不审查其合理性，这不利于当事人之间补偿安置纠纷的解决．行政诉讼中所遵循的司法变更有限原则，它规定人民法院对于行政处罚行为显失公正时，可以依法变更．除此之外，对于其他任何具体行政行为，人民法院都无权进行变更，做出变更判决．同样，对于城市房屋拆迁补偿安置行政裁决行为，人民法院也不能进行内容的变更．

实际上，这种观点是片面的，没有完全理解现行的行政复议制度和行政诉讼制度．对城市房屋拆迁裁决行为不服时，可以申请行政复议．在行政复议阶段，行政复议机关对争议的具体行政裁决行为进行全面审查，既审查其合法性，又审查其合理性．合法性审查包括审查该行政行为的主体是否合法、内容是否合法、程序是否合法、适用的法律依据是否合法．内容的合法，具体指对事实的认定是否清楚，证据是否确凿，行政机关行使行政职权是否合法，有无越权、滥用职权的情况，以及其他违反法律、法规的规定等．因此，对内容的审查，就包含了对当事人之间民事争议的事实认定和证据的审查；合理性审查时，主要围绕行政机关行使行政自由裁量权方面，对当事人之间的补偿、安置纠纷有无做出偏重或偏轻的裁决．因此，在行政复议行为中，基本上能做到对当事人之间民事纠纷的审查和处理．

在行政诉讼制度中，人民法院对争议的行政行为只进行合法性审查，而不审查其合理性．但这并不阻碍人民法院对行政裁决中民事纠纷的审查，《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第 61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作出的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议，人民法院可以一并审理．”这条规定将拆迁人与被拆迁人之间就房屋拆迁补偿、安置方面的民事纠纷，直接纳入到行政诉讼的审查范围之内，由人民法院一并进行审查．所以，行政诉讼程序也可以解决城市房屋拆迁中的补偿、安置问题．

2 拆迁安置裁决主体不明确

依据《拆迁条例》第 16条的规定：“拆迁由房屋拆迁管理部门裁决，房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决．”我国现行拆迁裁决由房屋拆迁管理部门负责，但是目前又没有其他法律或政策将拆迁管理部门固定化，这与其他行政法律的规定明显不同．目前，我国法律有关拆迁安置裁决主体的弹性规定，造成了各地裁决主体各不相同．有的是由房地产管理局裁决，有的是由拆迁办裁决，有的则由城建局裁决．

实践中，真正由建设单位充当拆迁人的并不多，由行政部门充当拆迁人占主流，主要有四种模式：一是由人民政府下属的拆迁办充当拆迁人；二是由政府或土管局成立的临时组织“拆迁指挥部”充当拆迁人；三是由城建委下属的拆迁事务所充当拆迁人；四是由政府成立的土地储备中心充当拆迁人．现在是绝大多数地方政府所属的物价局统一制定拆迁补偿安置标准．应当看到，拆迁指挥部、土管局、城建局、拆迁办、拆迁事务所和物价局等均是政府下属机构或职能部门，由于行政机关的介入，不少拆迁行为中，存在拆迁人、拆迁许可证颁发人、拆迁受益人、拆迁补偿安置标准制定人与拆迁安置裁决人同为一个主体的情况．不少学者指出，这种政府既当运动员，又当裁判员的做法，严重扭曲了拆迁人与被拆迁人在补偿安置中的平等民事法律关系，损害了被拆迁人的利益，人民群众缺乏信任感[6]．

要妥善解决上述方面的问题，最主要是固定裁决机构，而这一机构设置在政府专门的法制部门(如政府法制办)内比较合适．因为法制部门不参与许可证的发放，那么与拆迁行为就不具有直接的利益关系，同时组成人员也具有一定的专业水平[5]．

3 拆迁安置裁决机构的中立性不强

裁决是一种法律救济手段．保证法律救济机构的独立地位是现代法律救济的基本原则和要求．对近代各国立法有很大影响的自然公正原则，其最基本的要求是裁判者不能为自己裁判，裁判者在裁判过程中必须保持中立[5]．这一原则在古罗马法中都可以找到某些渊源．英国著名的丹宁法官的一句名言也正好说明了这一点：“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到谁在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的．”[7]法律上保证救济机构独立地位的关键是机构设置的独立性，从而使救济机制运作时不偏袒任何一方．

在房屋拆迁中，由于存在政府的参与，拆迁裁决行为不能完全视同对普通民事纠纷的裁决，如果救济机构不具有独立性，一方面行政主体可以运用手中的权力干涉救济机构对案件的正常处理，或者救济机构本身就没有站在公正的立场上，使案件处理偏袒拆迁方；另一方面即使案件得到正常处理，被拆迁人一方也心存疑虑．在我国当前，房屋拆迁裁决机构和人员的独立性远不够充分．《拆迁条例》对裁决机构和人员的独立性的规定几近于无，其他法律、法规也未做任何规定．一些地方裁决机构从形式上独立于做出拆迁决定的行政机关，但实质上裁决机构的人员还是缺乏独立性，而一些地方甚至表面的独立都没有．由于现行裁决机构和人员缺乏独立地位，裁决机构与做出行政行为的行政机关之间的利害关系又十分紧密，这实际上就等于自己当自己案件的裁判法官[5]．

商业性的城市房屋拆迁，政府对于两个平等民事主体之间的补偿安置争议，基本上能做到公平裁断；而在公益性拆迁中，行政机关统一领导，行政科层式的管理，裁决机构的设置没有严格公开的程序，行政机关难免会“场下踢球”，很难保证中立裁判．保证拆迁裁决的中立性、公正性，“更具可操作性的选择是，将拆迁裁决社会化、中立化”[8]．建立完整的裁决人员选择机制，让社会上更多具有丰富经验的专家、学者、有良好公信力的人士参与进行行政裁决，以保证裁决人员的中立，保证裁决的质量；同时，为保证裁决机构的中立，对于与拆迁行为有密切关系的行政机关，不得将其作为行政裁决机关．

［1］罗豪才．行政法学[M]. 3版．北京：北京大学出版社，2000：215.

［2］莫家齐，张尚清. 当前民事经济审判疑难问题研究[M]. 北京：人民法院出版社，1998：279.

［3］孟繁超，陈昊阳. 节制与效率——论城市房屋拆迁中的行政权[J]. 南京工业大学学报：社会科学版，2007，6(3)：38-42.

［4］扬海坤，关保英. 行政法服务论的逻辑结构[M]. 北京：中国政法大学出版社，2002：3.

［5］王克稳． 城市房屋拆迁法律问题研究[M]. 北京：中国法制出版社，2007：244-245，251，224.

［6］叶兆伟，王 翔. 房屋拆迁案例精析与审理事务[M].北京：中国社会科学出版社，2004：320.

［7］丹宁勋[英]. 法律的训诫[M]. 杨百揆，译. 北京：法律出版社，1999：98.

［8］李延铸. 城市房屋拆迁行政裁决的主要争议与立法建议——以成都市区为典型的实证分析[J]. 四川行政学院学报，2006(5)：100-103.

On Administrative Adjudications in Urban House Demolition

LI Zhao-kui
(No. 2 Department of Police，Shaanxi Police Vocational College，Xi’an 710043，China)

The House Demolition Administrative Adjudication System has been implemented for nearly a decade,however，up until now，with the further development of the market economy and the increasing pace of urbanization，it has

great impact both in theory and practice. The author of this paper personally thinks that this system is suitable to China’s national conditions，and able to effectively solve the contradictions arisen in the compensation of the demolished houses and relocation arrangements between the dismantlers and dismantlees. At the same time，he points out through analysis that the system proves flawed in two main respects：one is the unclarity of the main body for the adjudication of demolishing and relocation；the other is the weak independence of demolition and relocation adjudication institutions.

house demolition；administrative adjudication；compensation；administrative reconsideration；administrative litigation

F293.3；D922.181

A

1006-6853(2010)02-0132-04

2009-12-28；

2010-03-26

李赵奎（1971—），男，陕西蒲城人，陕西警官职业学院副教授，硕士．

book=135,ebook=196