非政府组织在突发事件应急机制中的作用研究＊——以汶川大地震为例

曾润喜,陈 强

(华中科技大学公共管理学院,湖北武汉430074)

非政府组织在突发事件应急机制中的作用研究＊
——以汶川大地震为例

曾润喜,陈 强

(华中科技大学公共管理学院,湖北武汉430074)

转型时期频繁发生的各种突发事件考量着我国突发事件应急机制的弹性能力。非政府组织在突发事件的预防和准备,管理和反应,恢复和重建过程中发挥了重要作用,但也存在应急经验缺乏,内外部监督缺失,组织间的协作缺失,与政府公众互信缺失等不足之处。解决这些问题需要不断提高专业素质,积累危机处理经验,建立和完善内部监督机制,非政府组织间沟通协调机制,非政府组织和政府及公民间的良性互动机制。

非政府组织;突发事件;应急机制

一、问题的提出

21世纪以来,世界范围内出现了一系列突发事件,如“9·11”事件、非典爆发、禽流感流行以及印度洋地震海啸等。这些突发性事件和灾害,在给人们带来巨大震撼的同时,也带来了物质和精神上不可估量的损失。我国目前正处于经济社会发展的关键阶段,各种突发事件如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件等有增多的趋势,不断考验着我国政府处理突发事件的能力,也对我国突发公共事件应急机制的完善提出了新的要求。自非典事件发生后,我国提出了加快建立和完善突发公共事件应急机制的要求,党的十六届三中、四中全会明确提出,要建立健全社会预警体系,提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

非政府组织是20世纪80年代“全球性结社革命”的产物。市场失灵、政府失灵、契约失灵以及新公共管理运动的兴起都促进了非政府组织的发展和壮大。非政府组织又称为第三体系或者第三部门,是一个介于政府体系和市场体系之间的庞大的社会组织体系[1]。非政府组织的功能在于处理政府不愿意做或者不熟悉的领域的事情[2],具有自治性、民间性和非营利性的特征,既不是政府的一部分,也不被公共机构所控制[3]。改革开放以来,非政府组织在我国迅速发展,据民政部的统计,截止到2009年第一季度末,全国共有非政府组织41.461 4万个[4]。除了数量和种类的增加外,自主性也大大增强。因此对非政府组织在突发性公共事件应急机制中的作用的研究,有利于开辟非政府组织理论研究的新途径,也能够为突发公共事件应急机制理论研究的发展和完善提供借鉴。本文以非政府组织在汶川地震中的出色行动为切入点,探讨了非政府组织在突发公共事件应急机制中的作用,并提出了改进的策略。

二、非政府组织在突发事件应急机制中的作用

(一)在预防和准备机制中的作用

在预防和准备阶段,非政府组织的第一个功能是发挥其专业优势,针对不同群体对大众进行危机意识的培养,提高大众在危机中自救的能力;第二个功能在于非政府组织能够充分运用自己的专业人员和技术,对突发事件进行事前预测,预测事态发展的方向。它们所提供的信息和专业知识,以及它们基于组织使命的社会行动,对于及时发现社会隐患并做出秩序内的调适,增加应对自然危机的能力,均具有重要意义[5];第三个功能是资源动员能力。非政府组织植根于社会基层,贴近社会大众,熟悉和了解社会实际情况,而且它们的非官方身份在大多数情况下更容易开展工作,能广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源向危机受害者提供援助,有效弥补政府的资源短缺[6]。如汶川地震时,南京爱德基金会在地震发生当晚就紧急拨款100万元,南都公益基金会紧急安排了1 000万元专款,友成企业家扶贫基金会很快组织了近千万元的物资发往灾区[7]。

(二)在管理和反应机制中的作用

非政府组织的民间性使其成为最为接近大众的组织,能够较早获取有关突发事件的信息,了解事件发生的真实情况。获取的信息将至少从两个方面发生作用:一方面非政府组织将信息传递给政府,为政府的相关决策提供参考,成为咨询子系统和信息子系统中的一员;另一方面非政府组织结构灵活,地域分布广泛,决策灵活快捷,从而能够对突发事件迅速做出反应。如在汶川地震中,一支由120人和60台挖掘机等大型工程机械组成的民间抢险突击队,从江苏、安徽日夜兼程,在48小时内几乎与军队同时抵达了灾区,在抵达绵阳、北川一带后展开大规模救灾行动[8]。自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等组织在地震次日联合发起“小行动+许多人=大不同”的非政府组织抗震救灾行动,号召公众为救灾“有钱出钱,有力出力”,一天内便有来自北京、四川、云南、贵州、广西、湖南、陕西等地的近30家非政府组织加入[8]。再者,突发事件的处理涉及大量公共资金的运作,为保证资金的运作效率和效果,必须对这一过程进行监督,非政府组织能充分扮演这一角色,使资金运用过程透明化。

(三)在恢复和重建机制中的作用

恢复和重建是个长期的系统工程,光靠政府的作用是无法高效完成的,必须充分吸纳社会力量参与进来,形成突发公共事件治理的多边合作网络。多边合作网络主要包括以下方面:与媒体的危机管理信息合作网络,与非政府组织和公众的社会合作网络,以及与国外政府和国际组织的危机管理合作网络[9]。由此我们可以发现非政府组织是突发公共事件治理的多边合作网络中必不可少的一员,非政府组织的资源、技术及其专业性和针对性都有利于恢复和重建工作的顺利进行。恢复和重建机制主要涉及秩序恢复、设施重建、人员安置、心理平复、独立调查等方面。非政府组织在恢复和重建机制中的作用和优势在于:首先,非政府组织所关注的领域比较细致,它可以发现被忽视的地方;其次,非政府组织关注的领域多样化,这对于突发事件善后工作非常重要[10]。另外,在汶川地震中心理关怀也进入了大众的视野,非政府组织将注意力集中到了灾区人民的心理重建,为灾后文化重建贡献了力量。

三、非政府组织在突发事件应急机制中的缺陷

(一)缺乏处理突发事件的应急经验

在汶川地震时非政府组织志愿者们赶赴灾区一线以后,发现事态比他们想象的要严峻和复杂得多,甚至有人无法适应灾区的恶劣情况,不得不返回。受经验所限,除一些专业队伍在进行搜救外,大部分非政府组织志愿者只能参与灾区物资的供应[11]。从“选哪条路”,“配什么车”,到“协调政府”,“成本核算”,大部分非政府组织都暴露出了经验的不足。这可以从两方面进行解释,一方面,不少非政府组织只凭着自己建立之初最原始的使命——志愿主义投入到现场,而根本顾不上考虑现实的情况,理想与现实的差距导致了问题的出现;另一方面,由于非政府组织在以前对突发事件的处理中缺少参与,因而既缺乏应急的经验,也缺乏与其他应急主体之间协作的经验。

(二)紧急状态下暴露出监督不善

内部监督机制不完善是我国非政府组织的积弊。一方面源自于制度的缺陷,在进行组织结构设计时忽视了监督环节;另一方面源自于“慈善组织家长式作风”和“慈善业余主义”。“慈善组织家长式作风”,就是指那些控制非政府组织经济命脉的人对如何使用资源有很大的发言权,造成内部决策过程的非民主化和非透明化;“慈善业余主义”,即非政府组织的工作往往由有爱心的业余人员来做,这不可避免地会影响到服务的质量[12]。在汶川地震中红十字会善款利用事件曾一度给非政府组织蒙上阴影,使得本来就珍贵的公众信任再打折扣。从那段时间媒体对红十字会等非盈利组织评论的观点分布可以看出,有24%的人认为公众对半官方的非赢利组织缺乏信任;有9%的人认为非赢利组织需要改善管理;有28%的人认为红十字会赈灾行为应接受质询和监督[13]。

(三)在突发事件应急中行动分散

汶川地震中非政府组织的快速反应得到了学者和大众的广泛赞同,但各个非政府组织在抗震救灾时分散作业,各自为阵,以至一度降低了他们的效用,甚至彼此之间发生冲突,而未形成协同效应。协同效应是指系统各部分有机整合使得整体的功能远远大于单个个体。中国非政府组织惯有的生存状态,使散落在各个领域的民间非官方组织互不关联,各有关注领域,个性鲜明,在行动上很难统一。正如自然之友发起人之一梁晓燕所说:“目前,各非政府组织的工作方向几乎是雷同的,多为组织捐钱捐物和发放物资等,应和各组织的专业结合起来,有不同的分工。”[14]而且由于非政府组织的规模、资源的差异性以及与政府关系的良好程度不同,各非政府组织所掌握的关于灾区的信息量也有较大差异,再加上非政府组织之间几乎不存在沟通,从而造成了大量的重复性工作,导致不同程度上的资源浪费。

(四)在应急时与政府和公众缺乏互信和沟通

从政府角度来看,政府对于这种非营利组织形态的信任程度较低,并设置有繁杂的限制规则,如年检制度和经常的不定期检查制度等[15]。为数不少的政府官员对第三部门抱有疑虑,对第三部门的需求、意见、呼声很少回应[16]。从非政府组织自身来看,不少非政府组织在建立之初就未能明确自己的角色定位,有些夸大自身的独立性,与政府处于对立面,有些组织则沦为利益集团的代理人,试图影响或者干扰政府的决策,这就更激发了政府部门对其的反感。另外公众也存在这样的一种思维,认为公共服务应该由政府来提供,反对非政府组织的介入,这也对非政府组织和政府的沟通产生了不少的困扰。汶川地震再次暴露了非政府组织和政府、公众间互信不足的问题。在抗震救灾时,许多非政府组织明确表示,愿意接受政府部门的救灾指导,但由于以往与政府之间一贯缺乏沟通,导致关键时刻许多具体行动难以顺利展开。在灾区前线,就有许多非政府组织志愿者因得不到红十字会等官方机构发放的通行证,变得寸步难行[17]。

四、非政府组织在突发事件应急机制中的发展

上述问题如果不加以解决,不仅会影响到非政府组织在处理突发事件中作用的发挥,更不利于非政府组织的生存与发展,若不加以改善,将会使非政府组织的生存环境逐渐恶化,最终将束缚非政府组织的发展。

(一)不断提高专业素质和积累危机处理经验

非政府组织在抗震救灾中暴露出了在应对突发公共事件时能力的不足。组织的能力来自于学习,正如学习型组织的鼻祖阿吉里斯所言:所有的组织均须开发一种能力,学习的较好的组织更能侦测和纠正错误,并能发现它们在何时不能侦测和纠正错误[18]。有了强大的组织学习能力,组织就能不断积累组织的知识财富,成员就能不断进步,组织的凝聚力就能增强,整个组织就能不断适应环境变化的需要。非政府组织可以从以下几个方面来提高自己:一是营造团队学习的气氛,成员之间相互探讨和交流,提高知识的更新速度。可以从组织外部聘请专家对成员进行培训,包括突发事件的处理和心理辅导等等,以提高其理论素养;二是加强与其他非政府组织的交流和合作,如进行联合演习等。这样既能培养成员的实战技能,使理论知识得到实践的检验,在实践中更新学习,又能增强组织的协调能力,增强和其他组织的合作以及沟通能力;三是注重日常的资源储备,尤其是基金的筹集。资金在很大程度上决定了组织的活动能力,尤其在处理突发事件的时候,能帮助组织第一时间做出反应,调动所需要的资源。另外,基金的充裕也能够提高组织成员对组织的归属感和认同感,吸引更多的人才加入组织。

(二)完善内部监督机制并自觉接受外部监督

非政府组织内部监督机制不仅关系到非政府组织的公众形象,更为重要的是在危机状态下能快速得到大众对非政府组织的认同。非政府组织的非营利性和自主性决定了他们的大部分资金来自民间的捐款,要获得公众的捐款,除了使他们的理念获得捐款主体的认同外,还必须让捐款者了解到他们的资金是否得到了有效的运用。虽然捐款者群体分布的分散性以及捐款的随机性,使得他们不能很好地对非政府组织进行监督,但随着信息获取渠道的多元化,尤其是网络的发达,降低了捐款者的监督成本,使分散的捐款者也开始能够行动起来行使委托人的权力。因此非政府组织为了长远的发展,必须完善内部监督机制,使资金的运作透明化和高效化。当然,需要指出的是内部监督机制的完善是一个比较漫长的过程,因为他可能威胁到某些既得利益者的利益,但这并不是停滞不前的借口。内部监督机制的完善需要多方的努力:一是组织决策的民主化。民主化的过程其实就是一个对权力进行制约的过程,如对于组织资金使用的问题,应该让组织成员充分参与进来,避免个人拍板决定一切的现象。二是聘请外部专业机构对资金的使用进行定期的审计。外部机构由于和组织没有什么利益关系,在审计时能够保持中立,从而使审计结果更加客观。三是借鉴电子政务的模式,把资金的申请、使用、效果以公开信息的方式发布在网络上,接受大众和媒体的监督。这种让公众参与监督的明显优势,在于能够让捐款者明白自己捐款的去向,增加其对非政府组织的认同感,从而成为非政府组织的忠实捐款人。

(三)建立与完善非政府组织间沟通协调机制

非政府组织间信息传递和交换及时是提高突发事件应急效率的重要途径之一。不少非政府组织只是盲目追逐媒体的焦点,积极地到媒体曝光最多的地方进行救援,结果造成资源的高度集中,甚至出现局部地区“援助过剩”。另外信息不对称使得各组织分工不明确,资源重叠度较高。不过非政府组织四川地区救灾联合办公室成立后,非政府组织的救灾效率就明显有了改善,因为各非政府组织的协调初步发生了作用,起到了规模效应。要建立非政府组织间的协调机制,一是非政府组织可以组建联盟机构,各非政府组织向联盟派遣常驻联络员,进行信息交流。在信息化的时代,网络能够加速信息的传递,联盟应该拥有自己的网站,对各非政府组织所擅长的领域进行归纳汇总,以便在灾害发生时迅速协调分工。联盟的决策应该民主化,让各非政府组织参与进来。非政府组织仍是独立的组织,不受联盟控制。二是所从事领域相似的非政府组织应该摒弃传统的零和博弈观念,定期进行针对突发事件的联合演习,加强组织间的磨合,增强整体的专业性。目前国内非政府组织尤其是领域相近的组织间之所以缺少沟通,很大程度上是因为他们把对方视为争夺有限资源的竞争对手。三是设立统一的新闻发言人制度,积极同政府和公众交流信息,尤其是要加强与政府的交流。

(四)建立非政府组织和政府、公民间的良性互动机制

良性互动机制的形成需要相关方的支持和努力,主要包括政府、公众和非政府组织。其中政府的角色至关重要。政府应该改变传统的统治思维,由统治向治理转变。治理最显著的特点就是治理主体的多元化以及治理网络的形成,在治理网络中各治理主体之间的关系是平等的,他们之间因相互依赖而聚合在一起。非政府组织具有专业性和灵活性的特点,能够帮助政府处理那些细而复杂的问题,分担政府的一部分责任。这样既能减轻政府的负担使其有足够的时间进行决策,又能为政府树立良好的形象。公众是非政府组织生存的基石,为非政府组织的运作提供大量的资源,如人才、物资、资金等等。非政府组织的民间性、自主性和志愿性决定了其必须获得公众的认同,从而获取自身发展所需要的资源。然而目前公众对非政府组织至少存在两方面的误解,一是认为提供公共服务是政府的事情,非政府组织的介入只会模糊政府的责任,降低服务的供给效率;二是只看到非政府组织的大量问题和负面的影响,而对非政府组织在我国发展的种种限制未曾了解,造成了对非政府组织的过高期望,由此对其产生失望情绪。因此公众必须正确地看待非政府组织的能力与问题,要促进其认真改进,监督其运行,但是我们也不应该求全责备,要打破非政府组织万能主义的神话。非政府组织则应该明确自己的发展理念,清晰自己的角色定位,而不是与政府争夺权力,更不应该沦为利益集团争取利益的工具。非政府组织与政府应定期进行沟通,自觉接受政府的监督,拥护政府的路线、方针和政策。

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Roles of Non-Governmental Organizations in the Response Mechanism for Public Emergency——The Example of Wenchuan Earthquake

ZENG Run-xi,CHEN Qiang
(School of Public Management,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 430074,Hubei,China)

The frequent occurrences of all kinds of unexpected events test the public emergency response mechanism in our country and non-governmental organizations(NGO)p lay a significant role in public emergency’s prevention and p reparation,management and response,rehabilitation and reconstruction process.This article points out that the shortcomings such as lack of professional quality,lack of internal and external oversight,lack of inter-organizational collaboration,lack of trust between organizations and the government,etc.And provides related measures to open a new way for NGO’s the oretical research.W hat’s mo re,this also can do some help in the development and improvement of public emergency response mechanism.

NGO;public emergency;response mechanism

D035

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2010.01.001

2009-08-17

曾润喜(1984-),男,湖南省邵阳市人,华中科技大学公共管理学院博士生,主要从事政府管理与创新研究;陈 强(1987-),男,江西省抚州市人,华中科技大学公共管理学院硕士生,主要从事政府治理研究。

国家社会科学基金项目“网络舆情突发事件预警机制研究”(08B22030)

(责任编辑 易 明)