关于我国卫生行政监督过错责任追究制的探讨

2010-03-20 23:05:10
卫生软科学 2010年1期
关键词:行政监督卫生行政

邹 涛

(南京中医药大学人文社科部,江苏 南京 210046)

在卫生部领导下,经过几十年的发展,全国卫生行政执法工作取得了巨大进步。特别是近年来,卫生行政监督体制改革步伐进一步加快,按照依法行政、政事分开和综合管理的原则,理顺和完善了卫生行政监督体制,基本建立起结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生行政监督新体制。但是对于卫生行政监督领域的监督和救济措施一直以来还存在诸多问题,尤其是对于卫生行政监督过错责任的追究问题。虽然卫生部颁布了相关规章进行了细致的规定,但是还是存在一定问题值得进行探讨。

1 卫生行政执法责任制与卫生行政执法过错责任追究制的界定

从字面上讲,“责任”一词有双重含义,一是指分内之事;二是指没有做好分内之事应当承担的后果。在法学理论中,有将法律义务与责任并提的情况,认为法律义务是法律关系主体依法应当为或不为一定行为的责任[1]。在这里,“责任”相当于“义务”。也有将法律责任与法律后果并提的情况,认为法律责任就是法律关系主体因其违法行为所应承担的以法律制裁为实现形式的法律后果。在这里,“责任”相当于“后果”。因此,可以这样认为,所谓卫生行政执法责任,即卫生行政执法主体在履行卫生行政执法职责的过程中对行政相对人应当承担的义务[2]。

卫生行政执法过错责任追究制度则是卫生行政执法责任制的惩罚制度的具体化和进一步落实,是当卫生行政执法主体没有正确履行其执法责任时强制其承担相应不利后果的一种执法监督制度,包括执法过错责任的认定、执法过错责任的追究、执行以及相关的程序制度等。只有对卫生行政执法过错责任进行彻底的、认真的追究,卫生行政执法责任制才能得到真正的贯彻和落实。

2 关于卫生行政执法过错责任的认定

卫生行政执法过错,主要是指卫生行政执法主体没有正确履行卫生行政执法责任,损害了行政相对人合法权益的情况。其表现形式是一定的过错执法行为,客观后果是使国家卫生监督法律法规没有得到正确的贯彻执行,使相对人的合法权益受到损害。因此,引起卫生行政执法过错的责任主体应当承担相应的责任,后果严重、触犯国家刑律的还应当承担刑事责任。

卫生行政执法过错责任的认定包含两个方面,一是对卫生行政执法过错行为的认定,二是对执法过错责任的划分及责任形式的认定。

2.1 卫生行政执法过错行为的构成要件

关于执法过错行为的构成要件[3],主要应注意如下几方面。

一是主体要件,即构成执法过错的主体应如何确定,这关系到过错责任的承担人问题。为此,首先要正确区分卫生行政执法主体和执法过错责任主体的关系。

二是主观要件,即执法过错行为人对其行为及其结果,具有故意或过失的心理状态。由于造成执法过错的原因是十分复杂的,要准确认定行为人是否具有主观过错是一件困难的事情。

三是客体要件,即执法过错行为侵害了国家正常的卫生征管秩序,破坏了国家卫生法律法规的贯彻执行,损害了卫生行政相对人的合法权益。

四是客观要件,即必须要有执法过错行为的存在。在具体判定上,有下列情形之一的,就可以认定为执法过错行为:主要事实不清、证据不足的;适用依据错误的;违反法定程序(包括执法文书不规范)的;超越或者滥用职权的;具体行政行为明显不当的。

2.2 卫生行政执法过错责任的划分

2.2.1 卫生行政执法过错责任划分的依据

关于执法过错责任的划分,一是要划分卫生机关的责任和卫生机关工作人员的责任,既不能只追究卫生机关工作人员的责任而不追究卫生机关的责任,也不能一追究卫生机关工作人员的责任就同时追究卫生机关的责任。对卫生机关而言,只有在发生重大执法过错行为,给卫生行政相对人造成重大损失时,才能追究其责任。至于重大执法过错行为和重大损失的认定标准,可以由各地结合实际自行确定;二是要划分领导责任和一般干部的责任。对领导干部在执法过错中是否应当承担责任及责任的大小,应当根据领导干部在执法过错中所处的地位和所起的作用来具体认定。不能认为凡是出现了执法过错,都必须由领导干部来承担责任,否则,既不利于工作的开展,也使执法过错责任追究制度难以真正发挥作用;三是在责任的具体形式上,要结合执法过错行为的性质、情节、后果及社会危害程度来确定。该从重的要从重,该从轻的要从轻,做到过罚相当。

2.2.2 具体卫生行政执法过错责任的划分

关于卫生执法过错责任形式的认定监督执法过错责任的认定卫生部颁布的《卫生监督执法过错责任追究办法》中规定卫生行政部门及其执法人员在卫生行政执法活动中,故意违反法律法规规定或存在重大过失,有(1)超越法定权限执法的;(2)认定事实不清、主要证据不足,导致行政行为有过错的;(3)适用法律、法规、规章错误的;(4)违反法定程序的;(5)不履行法定职责的;(6)滥用职权侵害公民、法人和其他组织的合法权益的等情形之一的,应当追究卫生监督执法过错责任。如果行政复议机关行政复议决定认定具体行政行为有过错的;人民法院生效判决认定具体行政行为有过错的;其他方面反映并经核实,认定具体行政行为有过错的,则应当认定卫生行政机关具体行政行为有过错,并予以追究责任[4]。

除此之外当涉及卫生行政执法过程中,从事检验、鉴定以及其他相关专业技术人员因工作失误造成行政行为过错的也应被追究责任。检验、鉴定人提供虚假、错误检验或鉴定报告,造成行政行为过错的,依据有关规定追究检验、鉴定机构及其有关人员的责任。

当然在一些规定的情况下,如法律规定及标准、规范不明确或者有关解释不一致的或因不可抗拒因素导致行政行为错误的,一般都认为不属于监督执法过错责任追究范围:

这些规定详细的界定了对于哪种卫生行政执法行为可以追究制法过错责任,哪些不属于执法过错责任制追究的范围,这样更加规范卫生行政执法者的行为,使得卫生行政执法活动有法可依。也在一定程度上保障了卫生行政执法相对人的合法权益。

3 关于卫生行政执法过错责任的追究问题

对卫生行政执法过错责任的追究,主要涉及以下几方面问题。一是追究执法过错责任的部门;二是追究执法过错责任的程序;三是执法过错责任的划分。

3.1 追究卫生行政过错责任的部门

卫生部在《卫生监督执法过错责任追究办法》中规定,上级卫生行政部门应当按照规定追究下级卫生行政部门发生的行政行为过错责任;发生行政行为过错的单位负责追究相关人员的责任。在卫生行政执法过程中如果相关部门有过错,对于发生监督执法过错的责任单位,卫生行政部门应当作出责令改正、通报批评的处理。这样的处理方式在一定程度上可以约束相关卫生执法部门,使其在卫生执法过程中比较注意自己的行为。

3.2 卫生行政执法过错责任的程序

关于执法过错责任的追究程序,办法中并没有涉及,笔者认为应该从以下几点考虑:首先要注意程序的公平和公正,以保护过错责任人的合法权益。不能因为其有过错执法行为,就忽视其合法权益的保护;其次要注意程序的公开和透明。要将执法过错责任的追究过程和结果置于全体干部职工的监督之下,避免监督别人而自己却不受监督的情况;再次要注意程序的完善、严密和合理性。在这方面,可以参考借鉴现行行政诉讼法的有关规定[5]。基于以上考虑,笔者认为,卫生行政执法过错责任的追究程序应当包括以下几个环节:(1)立案;(2)调查取证;(3)提出处理建议;(4)审查委员会集体讨论,作出处理决定;(5)执行。这样系统完整的监督体系就能够体现国家对于卫生行政相对人的权利的保护,也体现出卫生行政执法监督的程序合法性。

3.3 卫生行政执法过错责任的划分

对于相关当事人和责任人来说,由于在行政执法当中的地位不同,所以相关的法律责任也不同。具体来说卫生部出台的办法中也有明确规定进行处理,当出现以下情况时:(1)未正确履行法定职责的;(2)在执法活动中直接作出的行政行为出现过错的;(3)未能提供准确、真实信息,致使卫生行政部门做出错误决定的。根据《卫生监督执法过错责任追究办法》规定,卫生行政机关可以追究承办人员责任。而出现卫生行政机关及其工作人员在执法工作中未正确履行职责,发现问题后未能及时纠正的;改变或者不采纳正确意见造成行政行为过错的,根据《卫生监督执法过错责任追究办法》规定,卫生行政机关可以追究负责人的责任。在卫生监督执法过程中,因执法人员共同行为导致行政行为过错的执法人员应共同承担过错责任,对所做出的错误决定明确表示不同意的人员并有相应证明的,不承担责任。对于发生行政行为过错的责任人员,其所在单位应当依照有关规定,作出通报批评、离岗培训、调离岗位等处理;情节严重,造成严重后果的,依法给予行政处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理[6]。为了防止冤假错案的发生,以及保障卫生行政执法的活动的正常进行,办法中也规定了从轻、免责条款以及申诉条款。

4 结语

中国通过对卫生行政执法过错责任追究机制的完善,推进了依法行政,提高了卫生监督能力;理顺了工作关系,明确了机构职能,完善了运行机制,为促进卫生监督事业健康发展奠定了基础。同时这样也有利于中国卫生监督向着法制化、制度化、科学化的方向迈进。

[1]张文显.法理学[M].北京:北京大学出版社,2004:165-166.

[2]赵同刚.卫生法(第三版)[M].北京:人民卫生出版社,2004:154-157.

[3]吴崇其.中国卫生法[M].北京:中国协和医科大学出版,2005:75-78.

[4]吴晓明,李士雪,曹江涛,等.浅谈卫生行政执法案卷评查的管理[J].中国卫生事业管理,2009, 248(2):108-109.

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法(第二版)[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2005:552-556.

[6]于庆华.浅谈推行卫生行政执法责任制[J].中国卫生法制,2007, 15(5):12-13.

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