探索城市转型发展之路——以广州为例

◎ 王永平

广州是广东省的省会，是全省政治、经济、文化、交通中心。在中国，广州是一座特大城市，其经济总量居于大陆城市第三位，仅次于上海、北京。在世界上，广州也有一定的地位，尤其是广交会在国际贸易中具有较大的影响。2010年11月在广州举办的第十六届亚运会和亚残运会，将会进一步扩大广州在国际上的影响。在改革开放和社会主义现代化建设中，广州起步较早，发展较快，同时碰到的问题比较早，遇到的矛盾也比较多。因此，广州率先探索转型发展之路，在全省起了示范作用，在全国乃至世界上有一定的影响。正如著名作家罗伯特·劳伦斯·库恩博士所说，“像广州这样的特大城市，实现发展模式转型不仅对于广州自身非常重要，而且对中国其他城市的发展转型也有借鉴意义，甚至可以作为世界城市发展的一个成功范例 ”①。

一、广州转型发展战略的提出与部署

（一）转型发展的提出及其重要意义

广州转型发展，是在科学发展观的指引下，由中共广州市委于2005年1月初提出来的。之后，市委市政府反复强调转型发展的重要性和紧迫性，并且一以贯之，付诸于实践。广州转型发展不仅仅是经济转型，同时也包括社会转型，是经济社会发展整体性的转变。需要指出，广州探索转型发展之路从20世纪90年代中期就开始了，采取了不少政策措施，也取得一些进展，为后来的转型发展奠定了一定的基础。不过，由于条件的限制等原因，当时并没有提出转型发展的概念，也没有专门制定推动发展模式转型的政策措施。

2005年1月，中共广州市委举行了八届四次全会，这次全会提出了一个重大决策，就是要积极推动广州发展模式转型。这次市委全会深刻分析了国际国内形势，作出了广州经济社会发展步入新阶段的分析和判断。会议指出，广州步入新的发展阶段具有六个特征：经济发展更加注重速度与结构、质量和效益相统一；体制改革更加突出整体推进和制度创新；城市发展更加强调协同发展、生态优先和营造“两个适宜”；区域性交通枢纽设施更加突出在更大区域发挥影响；产业结构的调整更加遵循产业协调发展规律；对外开放更加重视全面提升开放水平。全会明确指出，在新阶段，广州的主要任务就是要树立和落实科学发展观，抓住新机遇、解决新问题、实现新发展。而要完成这一重大历史任务，就必须全面落实科学发展观，推动经济社会发展模式转型。为此，这次全会强调，要把积极推动发展模式转型列为当前和今后工作的总体要求②。

推动广州发展模式转型，对于广州建设现代化大都市具有重大的现实意义。积极推动经济社会发展模式转型，是贯彻落实科学发展观的内在要求，是实现经济又好又快发展的迫切需要，也是对我们执政能力的重大考验。发展模式转型事关广州经济社会发展的正确方向，事关广州全面协调可持续发展的大局。

（二）转型发展的涵义和要求

发展模式转型的内涵非常丰富、非常深刻。经济社会发展模式转型的内涵比经济增长方式转变的内涵更加丰富和全面，它不仅需要转变经济增长方式，还包括经济社会协调发展、工业与农业、城市与农村协调发展、人与自然的和谐发展。这其中既有经济的发展，也有社会与人的发展，涵盖了经济、社会与人的方方面面以及相互之间的辩证关系。深刻认识经济社会发展模式转型的内涵，进一步明确对发展的成果不仅要看发展的速度，更要用发展的协调性、公正性、可持续性来衡量；不仅要看发展的数量，更要看发展的质量以及所付出的各种成本；不仅要看物质财富的积累和发展的成果，更要看发展的广泛参与性以及社会主体是否公平地分享发展成果。

推动发展模式转型主要有如下几个方面的要求：从思想观念来说，就是要转变不符合科学发展观的思想观念，树立以人为本、全面协调可持续的发展观。从经济建设来说，就是要转变经济增长方式，调整优化产业结构，提高经济发展的质量和效益。从社会建设来说，就是要大力发展社会事业，不断提高人民群众的生活水平，促进社会更加和谐。从文化建设来说，就是要全面繁荣文化事业，加快发展文化产业，提高城市文化品味。从政治建设来说，就是加强和改善党的领导，加强民主法制建设，调动人民群众的积极性和创造性。从生态建设来说，就是要加强环境保护与治理，强化生态保护与建设，创建人与自然和谐相处的城市。总之，推动发展模式转型就是要按照科学发展观的要求，转变落后的发展观念，改变传统的发展模式，把广州经济社会转到全面协调可持续发展的轨道上来。

实现经济社会发展模式的转型是一项光荣而艰巨的任务，也是一个长期而复杂的过程。要顺利实现转型，必须具备一定的基础和条件，必须以经济增长方式的转变为基础。但发展模式转型的许多问题属于经济的外部性范畴，不可能仅仅依靠经济发展本身和市场机制去解决，它同大力发展社会主义民主政治和社会主义先进文化是相辅相成的。因此，必须加强党的领导，动员社会主体的广泛参与来解决。

（三）转型发展的工作部署

推动广州经济社会发展模式转型不能仅仅停留在口号上，必须落实到各项工作中去。为此，广州市委作出了如下战略部署：在发展过程中更加注重经济增长方式的转变，发展循环经济，建设节约型社会；完善中心城区的基础设施，大力发展现代服务业，增强中心城区的综合辐射和带动能力；进一步加快中心镇建设，积极探索和实践从根本上解决广州“三农”问题的新路子；以结构调整为主线，推动工业化进程，大力发展高新技术产业；不断深化经济体制改革，提高对外开放水平；坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会；全面加强党的建设，不断提高党的执政能力，为现代化大都市建设提供坚强的政治保证③。

广州市委作出发展模式转型的战略抉择之后，又在有关会议和文件中多次强调发展模式转型问题，采取了一系列政策措施。2005年11月召开的市委八届五次全会，提出了制定广州市“十一五”规划的建议，建议市人代会把发展模式转型作为广州“十一五”规划的主线。2006年3月举行的广州市第十二届人民代表大会采纳了市委的建议。

2006年12月举行的广州市第九次党代会强调要把加快发展模式转型作为今后5年的重要目标之一。这次党代会提出：“今后5年我市经济社会发展的主要目标是：发展模式加快转型，经济结构优化升级，自主创新能力明显增强，城乡一体化发展格局基本形成，综合实力位居全国同类城市前列。”④转型发展的核心，是要转变经济发展方式，同时还要大力发展社会事业，切实改善民生。2010年5月，中共广东省委常委、广州市委书记张广宁同志强调指出：广州要“加快经济发展方式转变，推进国家中心城市建设”，“要完善思路、统筹推进，全力打好转变经济发展方式这场硬仗”，“坚持保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的重要途径”⑤。

二、推动转型发展的措施、成效与面临的问题

（一）推动转型发展的主要措施

广州推动转型发展，实际上是探索广州科学发展的过程。2005年以来，广州市委、市政府深入开展学习实践科学发展观，全面实施“十一五”规划，紧紧抓住《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》出台的有机时机，以解放思想为先导，牢固树立科学发展理念，以加快转变经济发展方式为重点加强经济建设，以着力改善民生问题为重点加强社会建设，以增强城市竞争力为重点加强生态建设，实现经济、社会、生态建设的统筹协调，使广州转型发展进入到理念、政策和制度并轨运行的健康轨道⑥。

以解放思想为先导牢固树立科学发展理念。广州市委坚持在解放思想中统一思想，通过开展以新一轮思想大解放推动新一轮大发展和深入开展学习实践科学发展观等主题活动，不断更新发展观念、调整发展战略、改革发展体制、优化发展环境。广州市委始终坚持改革创新，坚持以改革和发展的思路解决发展中遇到的问题，本着少说多做、办法总比困难多的积极态度，制定实施一系列深化改革、促进科学发展的政策，优化了转型发展的环境。

以转变经济发展方式为重点加强经济建设。广州积极实施科教兴市战略，加快转变经济发展方式，推动产业结构升级、区域经济结构调整，现代产业体系基本成型，经济发展的效益较高和速度很快。2009年以来，充分利用金融危机形成的倒逼机制，着力提升自主创新能力，制定实施《广州市建设现代产业体系规划纲要（2009-2015年）》，实行“三重”（重要试验区、先行区、示范区、开发新区，重大产业基地，重点项目）目标管理责任制，建设以现代服务业为主导，现代服务业、高新技术产业、先进制造业有机融合、互动发展的现代产业体系，结构调整和发展方式转变取得新成效⑦。

以着力改善民生问题为重点加强社会建设。广州积极实施富民强市战略，以促进社会和谐为目标，更加注重维护群众利益、促进社会公平，形成“富民优先、民生为重”政策导向，努力扩大基本公共服务均等化。最具代表性的是，2007年5月，市委市政府出台了《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》。该《决定》11个部分共66条，被简称为“惠民66条”，66条要着力解决的都是人们普遍关心的民生问题，主要包括改善农民生产生活条件、就业、教育、社会保障、医疗卫生、公共安全、住房保障、城市交通、人居环境、文化体育等方面。在制定和实施惠民66条的基础上，2008年又出台了17条新的政策措施，其重点是完善社会保障体系的内容。补充17条的出台，使受惠的人更多，受惠的面更广，受惠的待遇提高了，深得群众欢迎。

以增强城市竞争实力为重点加强生态建设。广州积极实施可持续发展战略，较早提出建设“两个适宜”的城市发展战略，在全国大城市率先以“概念规划”的理念制定城市总体发展战略规划，把影响城市可持续发展的用地、交通和生态三大关键内容确定下来，同时为后人留足发展空间。2009年以来，以迎亚运为契机大力改善城市环境面貌。认真落实中央及省委、省政府的总体部署，全力以赴推进广州亚运会和亚残运会各项筹备工作。以“迎接亚运会、创造新生活”为主题，以“天更蓝、水更清、路更畅、房更靓、城更美”为目标，全力实施亚运城市行动计划、“花园城市”建设行动纲要和2010年城市环境面貌“大变”工程计划。

（二）推动转型发展取得的成效

综合经济实力跃上了新台阶。广州国内生产总值（GDP）从2004年开始，每年以1000亿元的速度增长。2004年至2009年全市GDP分别为4450.55亿元、5154.23亿元、6073.83亿元、7109.18亿元、8215.82亿元、9113.2亿元（见图1）。2009年全市人均GDP突破了1万美元。在经济总量快速增长的同时，财政收入大幅提高。2009年，源于广州地区的财政一般收入达2565亿元，地方财政一般预算收入703亿元。广州经济总量继续保持全国大城市第三位，人均生产总值居于全国前列，源于广州地区的财政一般收入绝大部分上缴给了国家和广东省，对国家和广东省的贡献越来越大（见图2）。

经济结构调整迈出了新步伐。2003年广州第一、二、三次产业比重是3.00∶43.40∶53.60。2008年调整为2.04∶38.94∶59.02（见图3）。2009年广州第三产业的比重首次突破60%，达到60.9%，第三产业增长贡献率达70.1%。在广州的三次产业中，第三产业的比重最大，结构也逐步优化。近几年，现代服务业发展较快，尤其是科技服务会展业、房地产业、软件产业、文化产业、教育产业发展迅速。第二产业也发生了阶段性变化，由过去的以轻工业为主导转变为以重化工业为主导。汽车、石油化工、电子产品制造三大支柱产业已经形成，在全市经济快速发展中发挥了引擎作用。虽然农业在广州三次产业中的比重很小，但是都市型农业发展迅速，农业现代化、产业化经营水平不断提高。高端产业和高端业态发展提速，结构调整取得积极进展。

图1 2000-2008年广州地区生产总值增长趋势图⑧

图2 2000-2008年广州地方财政一般预算收支增长图

图3 2000-2008年广州三大产业产值占地区生产总值比例变化图

民生福利明显改善。在经济实力不断增强的基础上，广州不断加大了民生福利的投入。近几年来，广州公共财政用于教育、社会保障和就业、公共安全、医疗卫生的支出平均每年以10%以上的速度递增。2009年上述支出分别为109.91亿元、102.05亿元、92.02亿元和47.85亿元，同比分别增长14.8%、14.3%、13.5%和14.6%。城市居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭纯收入2004年分别为16884元和6625元，2008年提高到25317元和9828元，2009年又有新的提高。与此同时，社会保障体系逐步完善，社会保障标准和社会救助水平逐步提高，保障性住房建设不断加快。新型农村合作医疗普遍推行，参合率达99.7%。

（三）广州转型发展面临的突出问题

城市辐射功能和自主创新能力等与国家中心城市要求相比存在较大差距。长期以来，广州是一个区域中心城市。迄今为止，广州的资源配置、经济辐射功能、社会事业辐射功能还达不到国家中心城市的要求。同时，广州自主创新的许多指标，不仅远远落后于北京、上海，而且还落后于深圳，有些重要指标甚至落后于国内有些大城市，与国际上的先进城市相比差距更大。

经济发展面临的人口、资源和环境压力越来越大。目前广州常住人口与流动人口之和已达到1400万，接近人口容量的“临界点”，且人口主要集中在老城区。广州的能源消耗很大，全部依赖国内和国际市场，而且能源的需求还在继续增加。土地资源越来越少，受到的制约进一步凸显。近年来环境治理取得较大进展，但水污染、大气污染治理方面仍然面临严峻挑战。

经济社会发展不协调。虽然近年来社会建设取得较大进展，但是经济建设与社会建设“一条腿长、一条腿短”的问题依然突出，社会发展明显滞后于经济发展。区域差距非常明显，城乡差距拉大的问题没有根本解决。随着经济发展和社会的进步，人们对改善民生的要求也越来越高，因而持续改善民生的任务艰巨而繁重。

三、加快推动广州转型发展的对策思考

转型发展既是一场攻坚战，又是一场持久战。广州在转型发展方面已经作了积极的探索，取得了一定的成效。当前和今后一个时期，广州应立足于建设国家中心城市，加快推动转型发展，不断提升中心城市高端要素集聚和综合服务功能，增强集聚辐射和资源配置能力，在实现科学发展中更好发挥龙头带动作用。

（一）加快建设现代产业体系，是推动广州转型发展的基本途径

加快建设现代产业体系，就是建设以高新技术产业为龙头，先进制造业为基础，现代服务业为支撑，都市型农业相协调的现代产业体系。一是在选准现代产业体系建设重点、完善现代产业体系布局、优化现代产业体系发展环境等三个方面狠下工夫。要高度重视和大力发展高端服务业，提高服务业在三次产业中的比重，尽快使现代服务业特别是高端服务业成为全市经济的主导产业。二要依托自身的制度特色、区位优势和产业基础，选择适合的战略性新兴产业作为近期发展重点，破除阻碍战略性新兴产业发展的制度性藩篱，破解困扰战略性新兴产业发展的关键难题，铺筑出战略性新兴产业发展的路径。把高端新型电子信息、新能源汽车和半导体照明等三大产业作为近期战略性新兴产业发展的重点领域，要充分利用《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》赋予广东广州“先行先试”的权责，把发展战略性新兴产业与新时期的改革任务结合起来，与转变经济发展方式、“双转移”等经济中心工作结合起来，以改革促发展，在转型中实现发展⑨。三要更加主动地承接世界先进国家新一轮的产业转移，有选择地利用先进国家和企业的高新技术改造传统工业，努力提升广州工业的科技含量和现代化水平，从而为建设现代产业体系和推动转型发展奠定更加坚实的基础。

（二）着力提高自主创新能力，是推动广州转型发展的核心战略

以技术创新引领现代产业体系跨越发展，着力打造“广州服务”、“广州创造”、“广州制造”三大品牌。完善自主创新体制机制，以重大专项带动关键技术重大突破，以载体建设促进创新资源高端集聚，以人才战略支撑国家创新型城市建设。要采取有所为、有所不为的方针，组织力量努力攻克一些事关全市经济社会发展的关键技术，尤其是在信息技术、生物技术等高新技术领域有所创新。通过少量关键技术的突破和创新，带动相关技术领域水平的整体提升。同时，要依托重点工程推进重大技术装备国产化，努力实现核心技术和系统集成能力的突破。根据广州的新目标和新定位，要围绕重点领域和产业发展方向，加快发展高新技术产业，重点发展电子产品制造业、生物产业、信息服务业和数控装备制造业，大力发展新材料、新能源、软件和创意产业。要加快推进电子信息、软件、网游动漫及生物四大产业基地建设，高标准规划建设广州科学城、天河软件园、国际生物岛等高新技术产业园区。通过不懈努力，培育一批自主创新能力强、发展前景好的高新技术企业和产业集群，充分发挥高新技术产业在提升城市综合竞争力中的作用。

（三）大力发展绿色低碳经济，是推动广州转型发展的战略举措

推进绿色增长、发展低碳经济，是广州转型发展的重要主题及广州发展战略性新兴产业的主要内容。一要全面推进节能降耗。优先发展高技术、高效益、低消耗、低污染的先进产业，加快产能过剩行业的结构调整。综合运用经济手段促进节能降耗，实行有利于资源节约的价格和财税政策，积极探索有利于促进生态恢复和环境保护的补偿机制。开展全民性的节能降耗宣传教育活动，提高全市人民的资源节约和环境保护意识，使节能降耗成为广大市民的自觉行动。二要加强保护环境工作。强化环境与发展综合决策机制，加强环境监管力度，推进污染控制从“末端治理”向“源头控制”转变。大力发展循环经济，提高资源高效利用和循环利用，努力提高废渣、废水、废气的综合利用率。促进土地的节约和集约使用，认真实行最严格的土地管理制度。倡导绿色消费，鼓励优先采购和使用可再生利用产品、环境标志产品和绿色产品，在全社会形成健康文明、节约资源的消费模式。三要通过转变经济发展方式、调整经济结构、落实节能减排目标，在发展低碳经济中找到新的平衡点，精心做好发展绿色经济、促进绿色增长的制度设计和制度安排，力争做绿色发展的排头兵。广州要抓紧制定出台详细的绿色增长评价体系，通过从生态、生产、生活等角度来全面规划绿色经济发展的详细考核指标。

（四）推进基本公共服务均等化，是推动广州转型发展的重要目标

推进基本公共服务均等化，是注重民生、建设和谐社会的努力方向。当前必须坚持“富民优先、民生为重”政策导向，深入贯彻“惠民66条”和17条补充意见，适时制定出台市委、市政府《关于推进基本公共服务均等化的实施意见》，形成持续改善民生、促进社会和谐长效机制。一要坚持积极就业政策，努力扩大就业再就业。引导和促进中小企业、民营经济、各种服务业加快发展。鼓励和支持开展科技创业、智力创业、技能创业，以创业带动就业。二要完善社会保障体系，继续扩大社会保险覆盖面，完善我市新型农村社会养老保险制度和城乡统筹的社会保险制度。加快构建城乡一体化医疗保险制度体系，进一步提高城乡居民医疗保障和服务管理水平。加大对低收入群众的帮扶救助力度。加强以廉租住房为主体的保障性住房建设，引导房地产业健康发展。三要强化广州区域文化教育中心功能定位，建设国家教育改革综合实验区。大力实施“文化惠民工程”，健全城乡基层公共文化服务体系，充分发挥各级各类群众文化设施功能作用，掀起群众文化建设热潮。四要全力维护社会和谐稳定。创新动态打防机制，突出源头治理，构建治安防范长效机制，着力建设“平安广州”。强化维稳第一责任，完善矛盾纠纷排查调处机制。

（五）深化综合管理体制改革，是推动广州转型发展的根本动力

加快推进广州转型发展，要以构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制为目标，以完善体制机制和政策导向为重点，总体部署、重点突破、统筹兼顾、综合配套，不失时机地推进重点领域和关键环节改革攻坚，协调推进广州综合管理体制改革。一要深化行政管理体制改革，加快探索决策、执行、监督相互制约又相互协调的行政运行机制。继续规范和精减行政审批事项，建立健全行政审批项目动态评估机制。深化行政执法体制改革，加大对镇、街综合执法工作的保障力度。二要深化经济体制改革，推进国有经济战略性重组，以公司制股份制改革为重点深化国有企业改革，健全现代企业制度和法人治理结构，积极推动国有资本运营，完善各类国有资产管理体制和制度，增强国有经济活力、竞争力和影响力。把民营经济发展纳入“十二五”规划，破除体制障碍，推进公平准入，加大扶持力度，改善融资条件，完善促进民营经济和各类中小企业发展的体制机制。深化财政体制改革，调整和优化财政支出结构，建立健全保障和改善民生财政支持体制。三要深入开展民主法制建设试点工作，积极探索具有地方特色的民主法制建设新途径、新形式、新机制，稳步推进社会主义民主法制建设。深化文化体制改革，着力解决影响和制约文化科学发展的深层次矛盾和问题，促进文化事业和文化产业协调发展。四要深化社会管理体制改革，积极开展社会管理综合改革试点，认真实施市委、市政府《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

注释：

①罗伯特·劳伦斯·库恩博士是《他改变了中国——江泽民传》和《中国30年的人类社会的一次伟大变迁》的作者，他曾经多次到中国考察采访，2009年2月18日他采访了时任中共广东省委常委、广州市委书记朱小丹。参见《广州日报》2009年2月19日。

②在中共广州市委八届四次全会上，时任省委常委、市委书记林树森同志作了两次讲话，时任市委副书记、市长张广宁同志也讲了话。他们讲话的主题，就是全面贯彻落实科学发展观，推动广州经济社会发展模式转型。经过认真的讨论，全会一致赞成这个主题。会议认为，推动广州经济社会发展模式转型，是广州实现科学发展的重大战略抉择。

③参见王永平：《创新发展模式：广州经济社会发展转型研究》，广东人民出版社2008年版，第4页。

④ 朱小丹：《坚持科学发展，构建和谐广州，把现代化大都市建设推向新阶段——在中国共产党广州市第九次代表大会上的报告》，《广州日报》，2007年1月10日。

⑤ 《广州日报》2010年5月20日。

⑥参见王永平：《走向科学发展的广州模式》，《广州日报》2009年1月12日。

⑦ 广东省经济和信息化委员会综合处：《广州加快结构调整转变发展方式》，大洋网2010年5月18日。

⑧图1-3、表1的数据由作者根据广州市统计局、国家统计局广州调查队：《大变革大跨越大发展——建国60年广州经济社会发展综述》中提供的数据整理而得。

⑨邓江年：《广东产业战略的重心：战略性新兴产业》，《南方日报》2010年5月31日。