华东、西南地区电子公文公布与开放利用现状分析

□巨 珺

电子公文的公布与开放利用是指基于“电子政务”，把党政机关、社会团体、企事业单位不涉密的政策性、法规性、公益性和服务性的电子公文以网络方式向社会开放并提供利用。在政府信息公开的大背景下，电子公文公布与开放利用是一项十分必要的举措，它既可以充分利用我国电子政务建设的现有成果，发挥现代信息技术方便、快捷的优势，又使得电子公文一旦形成和办理完毕便能迅速地向社会提供利用，确保电子公文提供利用的时效性，尽快发挥其社会效益，因此受到社会各界的广泛关注与普遍欢迎①。本文以政府网站为窗口，以华东、西南地区为研究对象，对现阶段电子公文的公布与开放利用情况进行调查分析，旨在发现问题，为今后电子公文的公布与开放利用工作的纵深发展扫清障碍。

一、研究对象与方法的确定

在电子政务环境下，政府是电子公文最大的拥有者和管理者，这些电子公文涉及城市规划、交通管理、养老保险、劳动就业、医疗改革等诸多与人们生产、生活息息相关的信息。从社会公众来看，人们希望能够方便、广泛、公平、及时地利用这些电子公文；从电子公文的形成者即政府部门来看，他们应该为确保政府信息最大范围地被各种社会群体获得而提供广泛便利的途径。通过政府网站公布与开放电子公文既能实现电子公文的方便、广泛、及时利用，又能推动政府信息公开和社会监督在更大范围、更深层次上展开。因此，笔者以政府网站为窗口，调查分析现阶段电子公文公布与开放利用工作的开展情况。

根据中国行政区域网（http://www.xzqh.org.cn/）公布的最新中国行政区划资料，笔者考察了华东和西南地区地级以上城市政府网站的电子公文公布与开放情况，并以此作为研究对象。其一是在数量上比较合适，既能保证较大覆盖面又便于组织调查工作，更利于对比研究东、西部地区电子公文公布与开放利用的差异；其二，地级市政府网站各项基本功能初步完备，正在努力提高信息公开的有效性和规范性，因此能更好地反映出目前电子公文公布与开放利用工作存在的各种问题和现实需求。

2009年7月，笔者对江、浙、云、贵、川5省下辖的70个地级以上城市以及上海市政府网站进行了调查，在把握网站建设与信息公开总体情况的基础上，对电子公文公布与开放利用工作进行了详细地调查研究，重点调研内容包括：提供公文格式、公文开放情况、公文开放内容、公文检索情况、公文利用情况、公文开放的便民措施以及与档案馆的衔接等。调查以人工浏览各政府网站相关网页为主，采用描述性语言逐条记录各项指标的具体情况，最后以省为单位对调查结果进行综合分析。

二、调查结果与分析

调查中我们发现，华东、西南地区地级以上城市都在不同程度地开展电子公文公布与开放利用工作，并取得了一定成效。如表一所示。

通过表一我们可以看到，除贵州个别地级市外，其余地级市政府网站全都在整合各个政府机关电子公文资源的基础上建立了统一的电子公文数据库，并在“政府信息公开”专栏中公布与开放电子公文。从开放情况看，公布的电子公文以HTML格式为主，少数政府网站提供PDF格式或Word格式的全文下载，公文内容涉及近几年的法律法规类规范性文件和行政规范性文件。一些政府网站与档案馆网站互连，并通过档案馆网站公布与开放电子公文。南京、苏州、金华、舟山等政府网站开辟了网上现行文件中心，四川阿坝藏族羌族自治州政府网站设立了电子公文数据中心，并都在第一时间向公众开放电子公文。从利用情况看，越来越多的人愿意从政府网站获得电子公文信息，仅2008年一年，对公文类政务信息公开专栏的平均访问量就超过千万人次。为提升服务质量，大多数网站提供电子公文全文检索，有些网站提供在线申请公

开服务，有些网站提供政策解读服务，还有些网站开设了民意互动专栏，及时听取公众对电子公文公布与开放工作的意见和建议。

表一：华东、西南地区地级以上城市政府网站电子公文公布与开放利用情况调查表

在肯定电子公文公布与开放利用工作落实情况的同时，我们发现现阶段这项工作也确实存在很多问题。

1、公布与开放利用存在地区差异

从调查情况看，无论是开放程度还是利用效果，华东地区都远远好于西南地区，这说明电子公文公布与开放利用工作的开展和运作情况与各地经济社会的发展基本对应。在经济发达的华东地区，电子公文公布时效性强，开放程度高，公布内容多，涉及范围广，查询利用效果好，社会反响大，政府与公众之间的信息互动活跃；而在经济欠发达的西南地区，电子公文公布不及时，开放数量少、内容散乱，少有查询平台，容易出现无件可查的情况，打击了利用者的积极性，降低了对公众的吸引力，因而电子公文的利用情况也不甚理想。

2、公布的电子公文缺乏规范性

尽管几乎所有被调查的政府网站都提供了HTML格式的公文开放，但确切地说，网站上公布与开放的并非是严格意义上的电子公文，它不具备公文所要求的规范格式，只是对电子公文进行了全文复制或内容概述，既没有“红头”，也没有签章。即使一部分政府网站提供全文下载，那也只是对纸质公文进行数字化处理后形成的电子数据，或是将电子政务环境下生成的电子公文进行格式转换后形成的电子文件，因此只能算作是公文类政务信息。

3、电子公文的开放程度不高，内容不全

不少政府似乎以“不公开为原则，公开为例外”为标准来开展电子公文公布与开放工作，导致很多非保密的、周知性的电子公文无处可查。由于对非涉密电子公文是否公开没有科学的认识和统一的规定，导致一些涉及公众利益的电子公文常以保密为由不向利益关系人和公众公开，只被政府部门作为执法的内部规定。政府的这种行为使得大量信息一直处于封闭、半封闭状态，直接影响了电子公文公布与开放利用工作的开展，造成电子公文开放程度低的现状。

从开放内容上看，主要涉及社会保障、城市规划、人事任免、教育培训、行政收费等政策性、法规性、规范性文件，而政务活动的程序规则文件、行政机关职能与设定依据的文件、涉及公共利益的重大决策性文件却少有公布，使得开放的电子公文信息实用性不强。而且，有些部门对公布与开放电子公文存在较大的随意性，往往与公众切身利益相关的电子公文得不到公开，作为一般公众只能被动接受有关部门愿意公开的电子公文，从而导致开放活动内涵缺失。

4、公布的程序不够规范，依申请公开未得到重视

电子公文公布程序是指在电子公文公布法律行为中，政府机构采用何种方式和步骤来公布电子公文的过程。我国电子公文公布程序大多采用“决定—公布”和“决定—公布—反馈”模式，虽然公众通过“反馈”程序参与政务公开，但却十分被动，参与面也很有限。同时，在被调查的政府网站中，有55%的网站既没有提供“依申请公开”的网络在线服务，也没有明确规定受理申请的处室、收费标准、申请程序等，说明多数政府部门没有建立和实行依公民申请公开电子公文的机制，从而形成了“有电子无政务”的尴尬局面。与主动公开相比，依申请公开是对公众公开需求的一种补充，但政府部门对此重视度明显不足。

5、查询利用不尽如人意

一方面，信息整理分类粗放。在被调查的政府网站中，仅有不到15%的网站对电子公文结合责任者、成文时间及文号等多重标准进行分类，而大约85%的网站要么直接按电子公文上传时间自然排列，要么采用单一的电子公文分类标准，致使利用者耗费大量时间逐个浏览网页,却无法快速定位需求信息。另一方面,检索工具设计过于简单。75%的政府网站对电子公文或无查询工具,或只提供站内任意字段简单查询,仅有不到25%的网站提供专门针对电子公文公布栏目的查询。由于缺乏复合式的查询检索途径，电子公文的查全率和查准率较低。

6、反馈和评估机制有所欠缺

调查发现，目前各级政府展开的政府网站测评偏重于网站整体功能实现情况的考察，而对公文类政务信息公布效果的深入评价缺少相应的反馈和评估机制。公众需求的分析与反馈，或者说是公众利用倾向性的调查与评估十分重要，它可以帮助各级地方政府从本地区公众需求角度出发,制定更科学合理的电子公文公布方案。如果微观上一份电子公文的查询利用情况缺乏反馈，那么在宏观上，公众对政府网站公布与开放电子公文是否满意，公众的利用需求是否得到满足，政府还要在哪些方面继续努力等也必然处于无从知晓的混沌状态。

三、存在问题的成因分析

1、法律的缺失和体系的不完善

由于相关法律体系的缺失，使得电子公文公布与开放行为因没有得到法律的规制而缺乏规范化。在电子公文公布与开放的实施主体、开放范围和服务对象上等，我国现有的法律法规和相关政策均未给予明确回答。尽管《政府信息公开条例》对信息公开做出规定，在明确公开责任、程序等方面有了一定突破，但对电子公文的公布与开放缺乏针对性。同时，一些过时的法律法规因为没有得到及时的清理和修订也阻碍着电子公文公布与开放利用的规范化。《保密法》、《档案法》等因为制定时间较早，这些过时的规定成为一些地方政府电子公文不公开的“法律依据”。而且，现行的与电子公文公开有关的法律法规之间缺乏统一性和协调性，对电子公文的公布与开放利用缺少全盘规划和部署，容易使政府钻法律的空子，导致电子公文公布与开放演化为政府部门的一种自愿性行为。

2、公布与开放工作缺少统一的协调原则与管理规范

从宏观上看，电子公文公布与开放工作本应由相关职能部门进行统筹协调与规范管理，但由于目前我国电子政务的建立和运行存在严格的条块分割界限，模式不统一、格式不兼容的电子政务系统让各部门彼此之间的互联互通处于尴尬之地，既影响了政府对于复杂政务进行综合分析、集中决策的能力，也使得跨部门、跨地区的电子公文信息资源难以共享，从而导致各地方、各部门的电子公文开放形式各异、尺度不一、管理混杂。而且，对电子公文形成单位与开放实施主体之间的关系、责任与义务等本应通过契约或其他形式进行明确,但因主管部门对其中所涉及的复杂社会关系认识不够，导致对开放活动中各类主体的责任与义务等的界定都较模糊。

从微观上看，由于在政府机关内或某一地区范围内普遍缺少相应的电子公文公布与开放利用的组织岗位和咨询制度，在电子公文开放审查与安全鉴定、电子公文的集中与交接、电子公文开放重点与方法选择等具体管理环节缺乏统一的规范，各地在电子公文的公布与开放中不可避免地出现了自行其是和放任自流的现象，这也使得电子公文的开放利用工作难以得到有效组织落实。

3、电子公文本身缺乏统一的技术标准

电子公文至今没有全国统一的技术标准。在各地的电子政务实践中，有的地方采用邮件技术平台，有的采用WEB技术平台，平台的技术架构缺乏科学规划。手写签名技术和手写批文技术还不够成熟，电子印章技术需要进一步改善，数字版权技术在电子公文中的应用还处于初级阶段。“随时随地应变”的设备环境要求和领导“随需应变”的办公要求，决定了技术跟着应用跑的电子公文发展常态，也是技术标准难以成形、成熟、稳定的这重要原因。正是由于电子公文缺乏统一的技术标准，使得各地、各级政府在管理电子公文、设计电子公文处理系统时，往往各行其是，自成系统，造成流转的电子公文格式存在差异，从而导致公布与开放的电子公文缺乏规范性。

4、政府开放电子公文观念错位，民众利用电子公文意识不足

不少地方政府“重保密、轻开放”的观念严重，认为电子公文是政府的“内部工作文件”，不应该也没有必要向公众开放。同时，政府部门没有意识到电子公文信息是一种公共信息资源，其内容与公众生产生活息息相关，及时、准确、详实地公布与开放电子公文对于增加民众或组织的收益进而增加整个社会福利具有积极的促进作用。

对民众而言，长期统治行政造就了民众的“被动性服从”心理，使得民众的民主意识不强、权利意识淡漠、信息意识薄弱。他们意识不到利用电子公文既可以满足自己掌握政府信息、了解政府动向的需求，也可以行使自身的民主权利、监督政府的施政行为，因而在参与各类社会活动时很少利用电子公文，更谈不上主动申请公开电子公文，从而导致电子公文的利用率低下。

四、对电子公文公布与开放利用若干问题的思考

通过前期调查我们发现，尽管政府在电子公文公布与开放利用工作方面取得了一定的成效，为社会、企业和公众带来很多便利与实惠，但在实际工作中仍然存在很多问题，既不利于电子公文公布与开放利用工作的健康发展，也不利于公众维护自身的各项权益。为此，我们需要对其中存在的若干关键问题进行深层次的探讨，以求为电子公文公布与开放利用工作的发展扫清障碍。

1、开放与保密的关系问题

开放与保密的关系问题是最受关注的问题，这一问题处理不好，很容易限制甚至阻碍电子公文公布与开放利用工作的发展。实践表明，目前对电子公文的开放存在两种倾向：一种是过于保守，对电子公文公布与开放持消极态度；另一种是过于随意，无原则地公布与开放电子公文。这两种倾向的存在都是由于不能正确认识和处理好开放与保密的关系导致的。在笔者看来，开放和保密应该是相对应的，开放是首要原则，保密是开放的补充，凡是涉及国家安全和公共利益的信息应当保护。因此，电子公文的公布与开放并不是盲目地公开政府所拥有的一切电子公文，而必须在保障国家秘密绝对安全的前提下实现。

《保密法》规定国家秘密为：“（1）国家事务的重大决策中的秘密事项；（2）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（3）外交和外交活动中的秘密事项；（4）国民经济和社会发展中的秘密事项；（5）科学技术中的秘密事项；（6）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（7）其他经国家保密工作部门确定应当保守的秘密事项。”这一规定明显反映出我国对国家秘密的规定不够明确具体。在上述规定中，什么是国家事务？从中央到地方究竟哪一级是国家事务，中央、省、市、县、乡是否都是国家事务？什么是“重大决策”？任意解释的余地很大。对“国民经济和社会发展中的秘密事项”的规定就更为模糊②。这些过于抽象、过于笼统地对国家秘密的规定，极大地限制了电子公文的开放程度。

再者，根据《保密法》的规定：“密级和保密期限的变更，由原确定密级和保密期限的机关单位决定。”这一规定侧重于从政府部门的角度来规范电子公文的管理和利用，而不是从公众的需求出发来考虑如何实现电子公文的开放和利用③。它不可避免地与广大群众对电子公文的需求形成强烈的反差。目前的状况是政府部门可以以保密为由，将大量可以公开的电子公文深藏官府，密不示人。

因此，为确保电子公文的公布与开放利用落到实处，需要制定专门的法律法规，并遵循以下原则：适度原则，即以适度安全为出发点，防止出现“安全防护过度”和“安全防护不足”的偏向；全面原则，即电子公文的保密范围不仅涉及国家秘密，还应包括商业秘密和个人隐私；动态原则，即电子公文的开放范围和程度不应该是固定不变的，而应呈现出不断扩大的趋势，而且开放的主体不同，其公开的范围和程度也不同④。

2、电子公文的公布权问题

电子公文的公布权也是一个值得深入探讨的问题。在调查中我们发现，档案馆、文件中心或政府部门都在不同程度地开展电子公文公布与开放利用工作，但这些机构是否真正具有电子公文的公布权，却值得我们深思。把可以公开的电子公文向社会公布，既是一项权利，也是一项义务。但究竟是谁的权利、谁的义务？如何有效行使公布的权利和义务？对于这些问题，我们应该有个清晰的认识。

首先，电子公文的公布权需要有明确的归属。电子公文形成于电子政务活动中，记载了大量与政务活动有关的政务信息，作为政府信息公开的一部分，其重要性不言而喻。电子公文的形成机关不仅控制着这些电子公文的所有权，而且对对象性文件的形成背景、文件性质、密级程度以及文件产生的目的和作用有较为详尽的理解和把握，由这些部门决定电子公文的公布内容和范围最具合理性和可行性。因此，公布权应当属于电子公文的所有者，即公文的形成机关。只有经过电子公文形成机关的授权，档案馆、文件中心等电子公文服务机构才有权将可公开的电子公文向社会公布。

其次，既然电子公文的形成机关具有公布电子公文的权利和义务，那么它也应该承担相应的责任。但目前的实际情况是，权利和责任二者之间并没有划上等号，往往是享有公布电子公文权利的机关部门因为没有严格的、完善的法律法规来约束它的行为而逃避相应的责任，从而导致滥用公布权。在缺乏责任追究机制的情况下，一些政府部门要么不作为，对可以公开的电子公文该公布的不公布；要么为减轻自身公布电子公文的压力，只有利用者提出开放要求，才予以批准，向社会公布，造成公布权的虚置。因此，在认定公文的形成机关享有电子公文公布权的同时，还要明确它应承担的责任，做到权责分明。

3、电子公文公布与开放的实施主体问题

在调查中我们发现，有的地级市直接通过政府网站公布与开放电子公文，有的政府网站与当地档案馆网站互连，并通过档案馆网站公布与开放电子公文，还有的通过专门设立的文件中心公布与开放电子公文。这一现象反映出现阶段电子公文公布与开放的实施主体存在一定程度的混乱，这不利于电子公文公布与开放利用工作的可持续发展。

电子公文公布与开放实施主体的选择应考虑以下几个基本要素：为提高公众对电子公文的可信度，实施主体应该具有权威性和合法性；为保证电子公文公布与开放利用的可持续性，实施主体应该很稳定，不能频繁调整；为满足公众获取电子公文信息服务的便捷性，实施主体应该对电子公文公布与开放流程熟练、电子公文内容熟悉、服务意识强⑤。基于这几个基本要素，对比现阶段实际存在的三类实施主体，我们发现，无论是档案馆，还是一般文件中心，异或是政府本身，它们在公布与开放电子公文时都有各自的优势和弊端。

多位一体的开放格局能够发挥各主体的强势特色，形成优势互补，为公众提供多点查询，扩大服务面和社会影响，这也是目前尚未成熟的电子公文开放工作的折中选择。但是，政府信息公开已成大势之趋，电子公文的公布与开放最终将要制度化和规范化，多重实施主体并存、体制混杂的状态对开放制度的建立十分不利。鉴于此，笔者认为，多重实施主体并存并非长久之计，需要通过立法来确定某一机构的实施主体地位，并明确其权利、义务和责任，只有这样，才能保证电子公文公布与开放利用向纵深发展。

综上，电子公文的公布与开放利用是政府信息公开的重要组成部分，这一工作的顺利开展依赖于上下级沟通、协调有序的开放体系、严格的工作制度与管理规范以及完善的监督机制。因此，有必要构建一套完整的电子公文公布与开放利用的保障体系，以确保电子公文公布与开放利用工作的长久与稳定。

注释：

①姚乐野：《论基于电子政务的现行公开文件利用服务》，《档案学通讯》2004年第4期:第76-79页

②董小红、唐伟：《我国信息情报公开制度初探》，《社会主义研究》2003年第2期:第85-87页

③褚松燕：《我国政府信息公开的现状分析与思考》，《新视野》2003年第3期:第31-33页

④谭争培：《现行文件开放的安全策略研究》，《档案学通讯》2005年第4期:第20-23页

⑤贺军：《政府信息公开引发现行文件服务的重新定位》，《浙江档案》2008年第2期:第12-14页