谈政府信息公开背景下的“两个体系”建设

□胡鹏飞

随着民主化进程的加快，我国政府日益重视政府信息公开对于服务民生的重大作用。自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施以来，我国政府信息公开工作取得了很大的进展，其广度、深度、覆盖面较以往有了较大幅度的提高。各级各类国家档案馆切实履行《条例》赋予的职责，大力加强政府信息公开服务中心建设，在利民、便民上下功夫，取得了良好成效。

2008年12月9日，国家档案局局长杨冬权在全国档案局馆长会议上作了题为《以科学发展观为指导，推动档案事业更好地科学发展并为科学发展服务》的讲话，提出大力推动“两个体系”建设，即建设覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系。“两个体系”的提出，从根本上反映出了经济社会发展对我国档案工作提出的新要求，是对我国档案工作实践新趋势的新总结。

政府信息公开保障了公民对政府事务的知情权、参与权和监督权，是推进社会民主化建设的重要手段之一。“两个体系”建设充分体现了以人为本、关注民生的档案工作理念。政府信息公开与“两个体系”建设在信息资源整合与工作价值取向上是一致的。因此，可以尝试以政府信息公开为抓手，在充分保障信息安全的前提下，通过加强政府信息资源的科学整合，提高政府信息输出能力来推进“两个体系”建设。

一、政府信息公开管窥

政府信息公开在我国从无到有，从一个侧面反映了我国社会的民主化进程。政府信息公开作为提高政府公信力、服务民生的有效手段，日益受到公众的关注与重视。但从实践角度看，还存在着一系列不容回避的问题和挑战。

1、《条例》的发布实施有力地推进了各级政府信息公开工作。《条例》实施以来，各级各类国家档案馆明确自身角色定位，完善文件报送监督机制，丰富信息查阅手段，得到群众的好评。2009年4月7日,北京市政府办公厅发布了《2008年北京市政府信息公开年度报告》。这是自2008年5月1日《条例》实施以来，首次发布政府信息公开年报。该年报公布了2008年5月1日至12月31日期间，政府信息公开工作的主要情况，包括公开渠道、查阅场所、申请答复情况等，北京市档案馆政府信息公开查阅中心累计接待公众咨询查询191人次，复印和打印文件370页。年报公布了主动公开政府信息、依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况。详见下表①。

类别 政府信息公开明细主动公开280665条，其中机构职能类信息27812条、法律文件类信息60943条、行政职责类信息25218条、业务动态类信息158389条。共收到3631件，3162件按期答复，同意公开的有1477件。其中2179件涉及市政府工作部门，涉及区县政府1452件。不予公开 332件。信息不存在 880件。非本机关掌握 339件。依申请公开

另据统计，2008年5月1日至12月31日，北京市政府门户网站“首都之窗”政府信息公开专栏的点击量达到了52138011次②。这一数字反映出公众对政府信息的关注，以及自身知情意识的提高。年报同时透露，北京市将通过进一步拓展政府信息公开渠道，在基层政府增建政府信息公开查阅场所等为群众查阅政府信息提供便利。

上述政府信息公开实践，为政府信息公开质量水平的提升打开了门径。公众对政府信息公开关注度的提高，一方面反映了公众的知情诉求，另一方面说明政府信息公开已经逐步在和公众的知情诉求进行对接。

2、政府信息公开还需打破“玻璃门”，引进制度救济。在政府信息公开实践中，群众对于所需信息经申请而不可得被喻为政府信息公开的“玻璃门现象”。这反映出时下政府信息公开还处在由形式到内涵的转轨时期，还未能从根本上使人民群众的知情权得到满足。自政府信息公开以来，民众申请信息公开被拒的案例很多，究其原因，首先在于各级政府官本位意识浓厚，或是对群众知情诉求未给予足够重视，或是被申请公开信息涉及部门利益而托辞拒绝，这种政府意识的“玻璃门”亟待打破。其次，《条例》是一部行政机关制定的行政法规，而并未上升为反映民意的法律，政府信息公开未能得到有效监管。对于诸多政府信息公开“玻璃门事件”来说，政府信息公开还应在现行实践中引进人大监督机制，畅通政府信息公开的制度救济渠道。

3、政府信息公开水平还可以在实践中进一步完善和提高。政府信息公开在我国是一种新兴的社会实践。这种由民主意识催生、政府部门主导的社会实践，从进程上看还有很大的提升空间。首先，社会生活民主化进程给政府信息公开提供了必要的社会环境。其次，政府的“公众意识”与民众的“自我意识”逐步觉醒，这两种意识给政府信息公开提供了政府信息公开存在与发展的主体与客体。第三，各种相关法律法规的制定与出台，给政府信息公开提供了规范化的保障机制，有利于政府信息公开的科学化、制度化。

二、政府信息公开背景下的“两个体系”

在2008年全国档案工作会议上，国家档案局正式提出做到“两个转变”，建立“两个体系”。即“转变重事轻人、重典型人物轻普通人物的传统观念和认识，重视所有涉及人的档案的价值，建立覆盖人民群众的档案资源体系；转变档案工作中重机关团体利用、轻个人利用，重为机关团体服务、轻为群众服务的传统观念和认识，像重视机关团体利用那样重视人民群众利用，建立方便人民群众的档案利用体系。”档案资源体系与利用体系分别是档案工作的出发点与归宿地，“两个体系”建设是在贯彻以人为本的科学发展观的前提下，对过去档案资源与利用体系的丰富与拓展。

政府信息是档案资源体系中不可或缺的一部分，政府信息公开则是档案利用体系中的一个重要平台。人民群众是政府信息公开的权利主体，是可以取得政府信息的知情权人。因此，我们应紧紧围绕服务民生的实践主题，科学地整合政府信息资源，大力提高政府信息公开水平，以此为契机加快推进“两个体系”建设。

三、政府信息公开助推“两个体系”建设

政府信息公开作为“两个体系”建设的重要推手，可以在观念培育、制度建设、资源整合、服务途径等方面发挥重要作用。

1、以政府信息公开为先导，为“两个体系”建设培育相应思想观念。

进行“两个体系”建设，要以“两个转变”为前提，即“转变重事轻人、重典型人物轻普通人物的传统观念和认识，重视所有涉及人的档案的价值”，“转变档案工作中重机关团体利用、轻个人利用，重为机关团体服务、轻为群众服务的传统观念和认识，像重视机关团体利用那样重视人民群众利用”。这“两个转变”是在观念和认识上对传统档案资源建设与提供利用工作的思考与再认识，“两个转变”既包括档案事业发展宗旨或者基本目标的调整和创新，也包括管理内容、重点、模式、方法的调整和创新③。在政府信息公开实践中，由“要我公开”到“我要公开”的转变，体现了思想观念创新对客观实践的强大推动力。因此，可以借助政府信息公开的东风，加快实现“两个转变”，培育适应“两个体系”建设的思想观念，夯实“两个体系”建设思想基础。

2、以政府信息公开为样本，对“两个体系”建设进行制度设计。

政府信息公开制度是现代社会民主实践的重要组成部分。从层次上讲，政府信息公开主要有两层含义，即政府信息公开原则和政府信息公开制度④。政府信息公开是主权在民、行政阳光化和公民知情权保障的必要手段和根本原则。为使政府信息公开原则得以实现，就需要有相应的制度保障，即政府信息公开的第二个层次——政府信息公开制度。政府信息公开制度主要涉及政府信息公开的理论基础、主客体、权利义务以及救济制度等。上述各项条件完整地构成了政府信息公开的制度框架。

“两个体系”建设是对我国档案事业服务党和国家工作大局的必然要求。“两个体系”建设是一项事关档案事业发展全局的系统工程，绝非一朝一夕、一人一力之功。因此，“两个体系”建设必须进行充分的综合考量与制度设计，对于“两个体系”建设的理论基础、实现路径以及保障机制等制度框架给以科学规划。按照既定的制度设计进行，“两个体系”建设才会有章可循，有的放矢。政府信息公开自实行以来，正在逐步完善自身的制度框架与功能设计，对于资源配置、运行路径、反馈渠道、保障机制等环节进行了有效的调节与修订，给“两个体系”建设提供了必要的有益的参照。“两个体系”建设可以参考政府信息公开的运行模式，进行科学的制度建构，辅以必要的政策干预，以保证“两个体系”建设的有效开展。

3、以政府信息公开为依托，为“两个体系”建设打造资源平台与利用窗口。

政府信息包括政府在进行行政管理活动过程中产生、收集、整理、传送、发布和使用的所有信息。其中，关系国计民生的信息是政府信息公开的主要内容。建设档案资源体系必须充分重视政府掌握的信息资源，将其纳入档案资源体系的建设视野，并进行有效的整合开发。档案资源体系建设与档案利用体系建设互为依托，搞好档案资源体系建设是做好了入口的工作，而档案利用体系则是出口的工作，只有同时做好入口和出口的工作才能切实搞好“两个体系”建设。在《条例》的推动下，不论是依法公开还是依申请公开，政府信息公开已经成为政府信息的主要集散平台，政府信息公开正日益成为档案资源利用的重要窗口。

实现“两个转变”，建设“两个体系”的根本是资源建设。要从根本上改变档案馆在以往的档案接收过程中形成的馆藏档案内容单一、文件的生命力较低的局面，要围绕中央构建和谐社会、服务民生的大政方略，及时调整国家综合档案馆接收进馆范围和时间，以促进档案馆档案信息资源的全面、科学、合理、有效建设。而在现阶段，我们要用科学发展观来指导我们工作思路的调整，在抓长效管理的同时，把着眼点放在存量资源的开发上，充分挖掘馆藏涉及民生、关乎民生的信息资源。

4、以政府信息公开为契机，探索服务民生新途径。

“两个体系”建设的落脚点在于服务民生，我们应借助政府信息公开探索服务民生的新途径。浙江省档案局在开化县开展档案资源服务民生试点工作，指导推行民情档案制度，赠送并启动了新一代民情档案信息系统。一个领导干部喜欢看、职能部门喜欢用、乡镇同志喜欢做、档案局馆喜欢管，并且能够直观、准确、系统、便捷地了解一线民生情况的民情档案信息系统已在开化全县运行使用⑤。截至2008年7月18日，开化县10多个职能部门40多类民情信息已纳入县档案局管理的民情档案信息系统，建成了比较权威、综合的民情档案数据库，相关部门将利用这个数据库综合发布“民生指数”。实践证明，以运行新一代民情档案信息系统为标志的“开化模式”是一条整合利用民生档案资源的新途径⑥。浙江开化新一代民情档案信息系统的运行给了我们重要启示，随着档案信息化建设的进一步推进，政府信息公开可能并应该成为服务民生的新途径。对于利用者而言，现行政府信息公开具有成本低、时效快等特点。笔者曾通过网络向某省政府信息公开领导小组提出信息公开申请，该省政府信息公开办公室在5日内根据我的要求，以电子邮件方式向笔者提供了经过保密审查的所需文件。在申请过程中笔者只是上网下载填写并电邮了一份政府信息公开申请表，整个申请过程简便快捷。

政府信息公开与“两个体系”建设相辅相成，因此，借力政府信息公开，把“两个体系”建设与政府信息公开同步规划与推进，是实现“两个转变”的重要举措，更是一项一举两得、事半功倍的利民工程。

注释：

①“首都之窗”门户网站“政府信息公开专栏”http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/1302/guideMenu.ht ml表格根据《2008年北京市政府信息公开工作年度报告》提供数据制作。

②“首都之窗”门户网站“政府信息公开专栏”http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/1302/guideMenu.ht ml

③潘积仁：《“两个体系”建设思考》，《中国档案》2008年第4期

④齐爱民、张万洪：《电子化政府与政府信息公开法研究》，武汉：武汉大学出版社，2008年版：11页

⑤⑥国家档案局办公室、中央档案馆办公室：《档案工作信息》2008年第26期

①李永贞：《信息民主与信息控制刍议》，《档案学通讯》2009年第1期：22页