重构中国区域经济版图

郭 正

未来将更加注重培养中西部地区的新增长极,以及区域协调互动

在刚刚过去的2009年,从5月到12月,短短7个月,一共9个区域发展规划上升为国家战略,数量几乎是过去4年的总和,出台速度之快前所未有。

这9个区域发展规划,在长三角、珠三角、京津冀三大核心之外,遍布东、中、西、东北四大版块。

有关专家指出,9大区域规划与11大产业规划一样,在很大程度上都是应对国际金融危机、扩大内需之举。通过构建新的经济布局,实现区域经济的“点”、“面”结合,夯实扩大内需的基础,壮大推动中国经济发展的能量,尤其是希望通过发展中西部地区和欠发达地区来拉动国内消费市场。

另有专家表示,中国经济高速发展的30年,同时也造成区域不均衡现状。非均衡的发展模式已经走到尽头,新的发展方式正在跃跃欲试,国家希望通过政府引导手段矫正这一格局。

各界普遍认为,经济发展的区域化以及区域之间的合作是大势所趋。但有分析人士指出,区域经济的发展中一些问题迫切需要解决,如产能过剩、生态保护、各自为战。

7个月通过9个国家战略

受国际金融危机影响,2008年11月,中国出台4万亿扩大内需的救市之举,2009年初,一举通过10大产业发展规划。到年中及下半年,则集中推出区域发展战略:

5月4日,国务院常务会议原则通过《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》,将海西定位为“两岸人民交流合作先行先试区域,服务中西部发展新的对外开放综合通道,东部沿海地区先进制造业的重要基地,我国重要的自然和文化旅游中心”。

6月10日,国务院常务会议原则通过《江苏沿海地区发展规划》,要求这一地区把加快建设新亚欧大陆桥东方桥头堡和促进海域滩涂资源合理开发利用作为发展重点,建设成为“我国东部地区重要的经济增长极”。

6月24日,国务院常务会议原则通过《横琴总体发展规划》,会议指出,推进横琴开发有利于推动粤港澳紧密合作、促进澳门经济适度多元化发展和维护港澳地区长期繁荣稳定。

6月25日,国务院新闻办举行发布会,正式发布《关中——天水经济区发展规划》。《规划》提出,将把关中—天水经济区打造成为“全国内陆型经济开发开放的战略高地”。

7月1日,国务院常务会议原则通过《辽宁沿海经济带发展规划》,其最终战略定位为“面向东北亚、辐射东北及内蒙古东部四盟的新的开放战略高地”。

9月23日,国务院常务会议原则通过《促进中部地区崛起规划》,会议指出,在应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快增长过程中,要进一步发挥中部地区比较优势,增强对全国发展的支撑能力。

11月18日,《图们江区域合作开发规划纲要》正式发布,该区域为迄今唯一一个国家批准实施的沿边开发开放区域。

12月2日,国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》,这标志着中国最后一个待开发的大河三角洲正式进入国家战略层面予以推进。

12月12日国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》,要求该区域为世界生态环境保护做出应有贡献,有助于为我国开展国际生态经济合作交流提供重要平台。

值得注意的是,但与此前的西部大开发、东北振兴等国家战略自上而下方式不同的是,今年获批的区域发展规划大多是先由地方政府主导,然后上报国务院,经国务院批复后实施。清华大学区域与城市发展研究中心主任施祖麟认为,这其实都是名义上的国家战略,主要是提振地方信心,让地方觉得被重视。

另据报道,近来有关部门还在研究海南国际旅游岛规划纲要、新疆区域发展计划等区域规划,有望纳入到“十二五规划”当中。

新格局逐渐成型

密集推出区域政策,有观察人士认为,“中国经济已经走到了大变局的关口”。

中国人民大学区域与城市经济研究所所长陈秀山说,如此短时间内集中推出区域经济方案,一方面说明我国区域发展不平衡问题对国民经济可持续性发展造成的压力已很严重,紧迫性越来越强;另一方面更暗示中央决策思想统一、决心已下。

2009年年底的中央经济工作会议对2010年的要求是,“推进基本公共服务均等化和引导产业有序转移,促进区域协调发展。”

“自1999年提出‘西部大开发以来,中国形成了东部率先、西部开发、中部崛起和东北振兴‘四大板块,以及长三角、珠三角、环渤海等‘八大经济圈。”国家发改委地区经济司范恒山司长在接受采访时表示,国家的区域经济规划已做到全国布局,区域改革进入到一个深化阶段,中原、西北也有望成为区域经济规划的重点。

2009年12月15日召开的全国发展改革系统地区经济工作会议暨区域合作座谈会上,国家发改委副主任杜鹰介绍,这些区域性规划除了优化沿海战略布局外,还更加注重培养中西部地区的新增长极,以及区域协调互动。

清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明认为,这意味着目前经济较落后的中、西部地区将在2010年得到更多政策支持,资源深加工等产业向西部转移的进程将提速。

观察人士指出,非均衡的发展模式已经走到尽头,新的发展方式正在跃跃欲试。有别于前30年东部地区以点状或线状开发为特色的非均衡发展模式,未来30年,将会以一种新的、动态均衡的网格状方式走出一条各地争雄、百花齐放的发展道路。这是一条新型发展道路,将从地域空间入手,从根本上解放各地的生产要素,缓解各种结构性矛盾,缓和城乡差距、地区差距及收入差距。

从已公布的规划看,中国经济现已形成东、中、西部,及东北老工业基地等四大板块。同时,根据不同禀赋特点,又划分出若干个经济圈、经济带,比如长三角、珠三角等。更进一步,还细分出若干个经济区。也就是说,从1980年设立深圳特区开始到今天,经过由点到线、由线到面的摸索,中国经济已经具备了网格化均衡发展的条件,现在又通过各地的发展规划,将这种诉求表达了出来,紧接着要做的,就是全面实施这些规划。

山东省社科院经济研究所副所长李广杰分析前述获批的区域规划战略意图认为,目前我国新的区域经济格局已经逐渐成型,这将包括长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、中部和西部等横贯全国的庞大经济区域。

中国区域经济学会常务理事、副秘书长肖金成也表示,中国区域经济发展的蓝图初步规划完毕,四大经济板块分工明确,可以说各有各的任务。其中,东部地区承担着推进产业结构升级,提高国际市场竞争能力同时加强自主创新的任务。而西部地区则重在发展特色经济,进一步完善基础设施建设,用5到10年时间为西部开发打好基础。东北老工业基地的战略不变,装备制造业着力就在东北。而中部地区的发展,提高城镇化水平和农业、工业发展是一大块。

中西部能否如愿

改革开放之初,中国采取沿海地区优先发展的战略,获得年均10%的GDP高速增长。但也形成过度依赖外需及内陆发展相对滞后的问题。近一两年的国际金融危机,将这一问题充分暴露出来,亟待解决。

当年的设想是“先富带动后富”,通过沿海地区发展带动中西部地区梯次发展,即所谓“雁行发展模式”或“梯度发展模式”。

在密集的区域政策出台的推动下,未来是否有望实现当初的远景呢?不难看出,前述众多官员和专家认为,普惠制的区域政策将矫正不均衡的区域格局,在新的区域经济版图中,中西部将迎来发展的春天。

有分析人士指出,广大中西部地区有丰富的自然资源,如森林、水、油气和矿产等,有丰富的社会人文资源,还有独特的区位优势,甚至包括人口优势和市场优势等,由此对东部地区就有了议价的条件。对于资源的经济属性,需要用经济的方式来处理。如“西气东输”、“南水北调”等,就需要照顾输出地的利益。

自2008年第四季度以来,中国经济明显呈“西高东低”走向。据统计,2009年前三季度,规模以上工业增加值,东部增长7.5%,中部增长8.7%,西部增长13.8%。另外,固定资产投资,东部增长28.1%,中部增长38.3%,西部增长38.9%。在这种情况下,一些台资企业正在往东北、往内陆地区布局。在东部有些地区经济还没完全转暖的时候,就出现了“民工荒”问题。这些都是变局的征兆。

国泰君安总经济师兼首席经济学家李迅雷却持不同看法。他称,受全球经济萧条影响,东部沿海变为经济增长速度最慢的区域。产业升级和产业转移是合乎逻辑的必然之举,但产业如何升级,又如何转移出去,却是经济学逻辑难以逾越的现实障碍。

香港工业总会的一项调查表明,90%的受访企业不愿离开珠三角,他们认为,产业转移后的最大问题是运输成本上升,其次是技术工人短缺,第三是内地缺乏珠三角那样完整的产业配套。

从全球制造业的转移特征看,基本上都是沿着海岸线转移,因为海运成本最低。李迅雷指出,当我国在筹划沿海地区的制造业沿长江向内地转移时,是否也应该注意到越南、印尼等国家更具有成本优势呢?

为实现均衡发展,在此番密集出台区域政策之前,国家就已作了不懈努力。1999年提出并实施了“西部大开发”战略,采取十大优惠政策,积极推动了西部经济的发展;在2003年开始实施振兴东北老工业基地的发展战略;2006年又提出了“中部崛起”的计划。

过去10多年,中央财政的转移支付和提供各项优惠政策一直向中西部倾斜。从1995年到2009年前三季度,西部地区的固定资产投资规模占全国的比例已经从16.2%提高到了24.1%,中部从16.5%提高到22.2%,东北从8.9%提高到11.7%,唯有东部沿海,从58.3%降至42%。

但数据显示,固定资产投资的逐年上升,并没有为这些地区带来相应的经济繁荣,其GDP总体占比竟然不升反降。从1993年至今,除东部地区的GDP占比从50.2%升至55.3%,西部和东北都有所下降,尤其是东北下降近4个百分点,只有中部提升了0.4个百分点,但也未表明有进一步上升的趋势。

规模经济的特性就是集聚,只有这样,生产要素才能获得最佳配置。根据世界银行的研究结论,经济密度增加一倍,生产率提高6%;而与中心城市的距离增加一倍,利润就降低6%。“从历史上看,世界经济的增长就是靠局部来推动的,不均衡发展才是经济发展的常态。”李迅雷说。

基于前述分析,李迅雷认为,未来,中国经济发展在地区间的不均衡性将会维持下去,但不同地区居民的收入差距将会缩小,这主要通过人口的自由流动、人力资源与其他生产要素的匹配度提高和政府的转移支付来实现。

换帅的作用

与区域经济政策推出同样密集的是省市“换帅”。如2009年11月底,河南、福建、辽宁、吉林和内蒙古5个省区的党委书记同时进行调整。

清华大学区域与城市发展研究中心主任施祖麟称:“省级人事变动与区域经济布局之间的关系从未像今天这般明显。”

在那次调整的5个省区中,除内蒙古之外,其余4个省均有国家级的区域发展战略规划在2009年被批准。有分析人士看出,五位履新的新省委书记的履历此前的政绩亦与履新地区的经济发展有着密切的关系。

调任河南省委书记的卢展工曾在浙江、福建等沿海发达地区任职多年,此前为福建省省委书记;新任福建省省委书记孙春兰在2001年至2005年任辽宁省委副书记、大连市委书记,2005年任全国总工会副主席;调任辽宁省委书记的王珉曾任苏州市市委书记、江苏省副省长以及吉林省省委书记;接任王珉主政吉林的孙政才为农学博士,2006年12月开始任农业部部长、党组书记;胡春华曾在西藏多年,“三鹿事件”后受命担任河北省省长,此次履新内蒙古。

“这两年地方的各种社会矛盾频发,这些也都是经济发展和分配不平衡所造成的,这让中央觉得需要对区域经济做出重新布局。”施祖麟说,省级干部调整与区域经济发展联系在一起,表示中央在经济发展方面给予地方更多的自主权。

而中国人民大学区域与城市经济研究所教授陈秀山认为,区域一体化的主导者和障碍的制造者都是同一个主体——地方政府,这本身就是一个矛盾的命题,利益的博弈短期内总是存在的。因此,一个更强有力、知识结构更年轻化、更开明的领导在区域经济的发展中也是重要的。此外,有专家指出,未来区域经济s发展中有三大问题迫切需要解决,分别是产能过剩、生态保护、各自为战。

中国社科院研究员、区域经济研究专家徐逢贤说。各地区发展中的协作应是经济发展的最大阻力。通过调查,徐逢贤发现,在淮海经济区成立22年后,这个由苏鲁豫皖四省的一部分地区、22个地级市,98个县组成的经济区发展仍很滞后。这是因为,地区经济的发展与区域合作中未实现基础设施和市场的一体化,并且没有成立区域合作协调委员会,形成区域合作间共同认可的制度机制。各地区纷纷打自己的小算盘,使得整个经济区都未展现出活力。

辽宁产业经济研究所所长方天 教授则以东北三省举例称,产业结构同构现象在区域内比较明显,带来了产业集群的配套服务问题。

为破解区域合作障碍,有关机构近期对推动区域协调发展的管理体制及机制进行了研究。有专家主张,在国家层面促进分散管理向统一管理转变,在跨行政区层面促进行政管理向区域治理机制转变,其手段是建立一个集中管理区域发展的部门,跨行政区管理,由该部门提出区域发展与区域关系协调的政策建议,执行区域政策,并统一管理专门的区域发展资金,实现区域管理职能的相对统一与集中,实现区域政策与其他政策的协调和配套。