承德市城市水务发展与改革探讨

张建伟

（河北省承德市水务局水资源管理办公室，河北 承德067000）

承德市城市水务发展与改革探讨

张建伟

（河北省承德市水务局水资源管理办公室，河北 承德067000）

为应对未来城市经济社会发展的水资源需求，承德城市水务改革的重点是水务行业投融资机制和运行管理机制，保障城市供排水良性循环，整合城市水资源布局，探讨成立水务集团，对城市水源工程、城市供水、污水处理、给排水管网实行一体化管理。

城市水务；投融资机制；供排水工程；污水处理

1 概况

承德是国家级历史文化名城，位于河北省东北部，毗邻京津，是驰名中外的旅游城市，旧称“热河”，历史上曾是清王朝鼎盛时期的京师陪都，素有“紫塞明珠”之美誉，历史文化底蕴丰厚，自然与人文景观交相辉映。避暑山庄及周围寺庙在1994年被联合国教科文组织列入世界文化遗产名录，使承德市步入了世界旅游名城的行列。

承德市辖区面积39519km2，下辖3区8县。全市总人口369.38万人，其中市区人口32.8万人。城市建成区81.3km2。随着“五区三带”组团式城市格局逐步形成，城市规划控制区域面积将达到1250km2，到2020年，中心城区人口规模达80万人，城市建设用地面积达到125km2。

2 水资源

承德位于温带向暖湿带过渡带，属于大陆季风型山地气候。降水量和年径流深受地形地貌等因素影响，时空分布不均，洪涝干旱灾害频繁。承德市多年平均河川径流量为34.91亿m3，年平均降雨量533.1mm。承德地处“四河之源”、“两库上游”，境内河流众多，主要属于滦河、北三河两大水系。滦河发源于北部，由西北向东南穿境而过汇入潘家口水库，潮白蓟运河流域由两部分组成：西部的潮白河水系向南汇入密云水库，南部的蓟运河水系汇入天津境内，是京津地区重要的水源地，北部老哈河为辽河发源地汇入辽宁境内。

承德市城区位于武烈河河谷两侧，大部分海拔在320～350 m之间，河谷南北狭长，东西两岸山岭对峙，中间相距最窄处不到1km，最宽处也不过1.5km。市区供水水源分布在滦河、武烈河河谷地带，地下水贮存于第四系冲击松散堆积含水层中，为孔隙水，属潜水类型。

承德属资源性、工程性缺水城市。近年来，随着本地经济发展加快，城市工业废水和生活污水污染加剧，又遇干旱年景，水资源缺口很大。承德市水资源年人均占有量898m3，不足1000m3，属于国家规定的重度缺水城市。地表水开发利用程度只有35.1%，境内缺少大型控制性拦蓄工程；水资源总量开发利用程度是70.7%，其中农业耗水严重。

市区水资源开发利用情况见表1。

近年来实施市区武烈河水环境整治工程，使水质状况有了明显改观。武烈河地表水水质状况见表2。

承德市2009年全市生产总值完成715亿元，增长11%；全部财政收入完成100.1亿元，其中地方一般预算收入45.2亿元，增长19.6%。在11个省辖市里增速第一，承德市人均GDP为1.69万元。由于城市经济总量小，经济欠发达的基本市情仍没有改变。

表1 承德市市区水资源开发利用概况（2008年）单位：万m3

表2 武烈河流域地表水水质状况（2008年）

目前，承德市生活用水水价2.20元/t，商业用水3.60元/t，特殊行业用水15.00元/t，城市综合水价2.99元/t。

3 城市水务基础设施建设

3.1 水源工程

为从根本上解决城市水资源短缺及突发性洪水威胁城市安全的问题，在市区武烈河上游，承德正在规划建设一座大型控制性工程——双峰寺水库，总库容1.308亿m3，项目估算总投资13.81亿元。计划2010年开工建设。水库建成后，通过多年调节拦蓄，缓解我市水资源紧张状况；另外，可使城市现状河道防洪标准提高到100a一遇，保证世界文化遗产和市区人民生命财产安全。

3.2 供水工程

主城区共计7个自来水厂（2个备用水厂）、72眼水源井（其中滦河流域44眼，为市区供水的主力水源）、7座加压站；日供水能力20万m3，现日供水7.33万m3，供水管网总长236.99 km。供水普及率为92.9%。承德市主城区自来水厂统计表见表4。

表4 承德市主城区自来水厂统计表

由于我市特殊的地理位置和水源地分布情况，地势落差较大，水源地到市区最高用水户相差160m，加压层级多，供水成本亦高于平原城市。近年来，随着外来人口涌入城市及城市建成区日渐扩大，城市供水压力呈逐年扩大趋势。

2.3 污水处理工程

承德市污水处理厂位于承德市双桥区太平庄，距市区半壁山污水排放口15km，占地总面积7.67 hm2，服务范围为市区。污水处理厂分两期建设，一期工程总投资2.45亿，日处理能力8万m3，处理成本1.30元/t。 2008年，一期工程建成运行，日污水处理能力8万m3；二期工程拟于2020年前完成，计划投资0.79亿，日处理能力4万m3。日处理能力4万m3的城市中水回用工程也即将投入建设，经处理的中水供河北钢铁公司承钢公司使用。

2.4 城市水环境工程

为保护世界文化遗产，承德依照“以山为骨、以水为魂、以绿为脉、以文为韵”的城建构想，先后实施了引水入园恢复工程和梯级武烈河橡胶坝工程，再现了山庄“湖光粼粼，飞瀑溅珠，涌泉流石”的优美水景观；使城市呈现出“城在水中、水在城中”的山水园林特色。

2006年，避暑山庄引水入园恢复工程竣工，断流多年的山庄引水古道得以恢复。工程共修建截潜流防渗墙和工程坝各191.5m，铺设引水管道1041m，建设枢纽井、集水井各一座。工程引水流量为0.22m3/s,每年可向避暑山庄供水600万m3。供水故道的通水，不仅恢复了避暑山庄半月湖、长湖、内湖水面1.3万m3，而且使引水沿线的涌翠岩、望源亭、龙王庙、石矶观鱼等15个历史景观得以重现，还原了康乾时期山庄湖区的历史风貌，丰富了避暑山庄的文化内涵。

2007年，市区武烈河防洪暨12道橡胶坝工程竣工，市区形成12km长带状水景观。工程在武烈河市区段15km范围内规划12道梯级橡胶坝，形成水面120万m2，总库容100万m3；同时为满足山庄生态用水，在临近避暑山庄的第二道橡胶坝建设了倒虹吸工程，将库区水直接引入避暑山庄东湖，每年为湖区补水200万t。从此，母亲河呈现出绿树掩映、碧波荡漾、鱼翔浅底、山水相映的优美景象，成为城市的“翡翠项链”。

2008年，在开发区滦河干流建设2道橡胶坝，在老城区二仙居旱河上建设17道橡胶坝，使市区橡胶坝达到31座，形成全国最大的橡胶坝群；连续16km的主河道水景观和支流3.3km的梯级水景观，呈现出湖光山色的城市景观长廊，形成水面390万m2，加上山庄湖区63万m2的水面，市区将拥有450万m2的水面。

3 承德市城市水务管理现状

2001年，承德市成立水务局对城市水资源进行统一管理；2007年，市自来水公司、排水所、污水处理厂行政管理权正式移交市水务局实行城市涉水事务一体化管理，市区初步实现了对区域防洪、除涝、蓄水、供水、排水、节水、水资源保护、污水处理及中水回用、地下水回灌等实行统一规划、统一取水许可、统一配置、统一调度和统一管理，为城市水务事业加速发展创造了必要条件。水务局集建设、管理和服务三大职能于一体，在体制上保障了城市供水、武烈河水景观和避暑山庄湖区生态用水的需要。

3.1 水务行业经营管理

本市采用政府主导，成立国有专营公司进行企业化运作的财政政策经营水务企业，由政府相关部门征收水资源费和污水处理费。

承德市自来水公司负责全市主城区21万人的城市供水，公司属国家中型企业，始建于1935年，在职人员565人，公司资产总额18127万元，负债11604万元。目前企业欠亚洲开发银行贷款6000万元，2008年经营亏损949万元。

承德市污水处理有限责任公司负责全市主城区的城市污水处理，现在职人员50人，所辖1个污水处理厂，厂区于2005年开始建设，2008年5月建成运行。一期投资情况：亚洲开发银行贷款1533万美元，国筹资金6700万元，自筹资金8000万元，总计2.45亿元。

承德市市政总公司排水所负责全市主城区的城市污水管网建设维护，现在职人员62人，改制后人员随市政总公司改为股份制民营企业。

3.2 水务部门行政管理

3.2.1 水务局的成立，有利于公众参与水管理

水务局统一负责承德的水资源规划和城市水服务设施（包括供水、排水、再生水），统筹调度地表水与地下水，优化配置城区、郊区及区外水资源，有效缓解了供需矛盾，提高了城市防洪和供水保证率，改善了城市生态质量。自2001年承德市水务局成立以来，水务局已显示出水务统一管理的体制优势，春季武烈河流域降雨量偏少、径流锐减，市区橡胶坝群蓄水量严重不足。水务局从滦河向武烈河橡胶坝群补调水，使市区橡胶坝群蓄水充盈，为迎接旅游季节中外游客的到来，提供了靓丽的水环境。

3.2.2 有利于城市水生态系统建设和水环境改善

水务局统筹城区考虑生产、生活和生态用水，城区水环境普遍得到改善，水生态系统建设还提高了城市品位，拉动了地产升值，有利于城市产业结构调整和城市现代化。同时，城市防洪工程与市政工程、生态环境建设相结合，发挥了综合效益。水务局成立后，对全市自备水源井进行登记并换发取水许可证，并封停无证取水井49眼，减少地下水开采量100万m3。

4 承德市城市水务改革探讨

4.1 招商引资、打破垄断

投资主体多元化的出现将改变了原来单一的政府投资结构，为进一步引入竞争打下基础；为配合开放水务市场，逐步建立供水价格体系，价格体系的改革将为水务市场化改革提供前期条件。

4.2 引入竞争

以企业产权改革、水价改革和市场准入为特征，对传统国有水务企业进行改制，为进一步政企分开打下基础；水价改革提出“全成本价格”概念，改变水行业的福利性质。

4.3 政府转角色转变

政府角色由行业管理转变为市场监管，注重监管、运营与服务水平、关注公众利益与安全，从而形成规范的水务市场。

前两个阶段是以产权为中心的改革，注重以新建基础设施为代表的增量部分；第三阶段将转变为以监管为核心的改革阶段，注重过程和实际服务，成效显著。

随着水务改革的不断深入，水务管理必将进入改革“深水区”，应结合承德市自身条件，建立适合本地区域发展的水务管理体系，推动建立水务多元化投融资机制，按照市场经济原则建立从供水、排水到污水处理回用的合理价格体系和经济调节机制，推动承德水资源的开发力度。

4.1 开展水务系统机构改革

水务管理体制改革的核心是管理方式的转变和管理体制的创新。按照水务统一管理的要求和政事、政企、政资分开的原则，改革水务管理模式，改革水务企事业单位，制定水务系统内部运行机制改革方案。将城市供水、排水资产进行重组：对水源工程、供水、排水、水资源的收费、经营和管网维护整合组建水务资产经营公司，推进水务工程投资、建设、管理、运营四权分离，培育和规范水务工程建设和水务设施运营两个市场；将供水、排水、水利的工程公司组建成水务建设总公司；组建并加强具有行政职能延伸的供排水管理处；结合正在进行的行政机关机构改革逐步付诸实施。将城市供排水职能由行业主管变为行业监管，逐步建立水务行业市场监管体系。改革后的水务局主要负责供排水企业的特许经营管理、企业成本和水价监管和水质质量与服务质量监管。

4.2 探索建立多元化的水务投融资机制

（1）目前承德市的城市污水处理率还比较低，郊区附近配套管网差距更大；同时大量的城市供水管网老化，水质和安全性需要提高。如果从建设管网、建设水厂和污水处理厂到维护整个水系统，实行全面的投资收益核定，全部通过水价体系来支撑，会带来过大的社会压力。因此，真正要支撑城市水业的良性发展，政府必将是投资体系中的重要角色。但是，供水、污水处理单纯由政府办，财力不足、水利融资渠道不畅的矛盾十分尖锐，从而决定了必须走市场化改革之路。政府要积极创造条件促使民间资本和海外资本流入承德水务行业，重点鼓励和吸引社会资本和外资投向城市水源工程和净水厂、城市污水处理和回用设施的建设与运营。

（2）借鉴推广先进地区的成功经验，组建城市水务集团，多渠道、多元化解决水务投资问题。以水务集团作为本市水务工程的投融资平台和工程建设、经营管理的主体。集团成立后，将通过政府注入资金，盘活现有供水工程经营性资产，进行项目融资，解决建设资金不足问题，减轻政府投资压力。通过社会投资项目招商，可大胆采用中外合资企业、BOT等模式建设城镇供水项目等方法，解决水务投资渠道问题。承德水务集团将把双峰寺水库、自来水公司、污水处理厂和管网配套工程、河流水环境与污染治理工程整合为一个城市水工程系统，探索建立市区配套完善、运行高效、调度灵活的水资源综合配置体系。水务集团的组建，有利于加快本市水务各项工程建设，有利于深化全市水务一体化改革，有利于提升水利投融资能力，有利于实现供排水工程的良性运营。

4.3 建立合理的水价形成机制

成立水务集团后，可以使城市水务市场化，初步形成较为合理的水价形成机制。针对山区城市特点，实行季节性水价；合理确定中水价格与自来水价格的比价关系，建立鼓励使用中水替代自然水源和自来水的价格机制。制定本市《城市供水价格管理办法》实施细则，在科学测算和价格听证的基础上，提出了满足供水企业良性运行和新建供水工程还贷的价格调整方案，同时，要加大污水处理费征收力度，逐步提高水资源费征收标准，将污水处理费的征收标准提高到保本微利的水平。进一步开展供水水价改革工作，出台供水水价改革实施方案和水价调整方案。通过调整水价，探讨城乡供水和污水处理的市场化道路，可以考虑厂站集资建、管网政府建等多种投融资形式。

5 结语

城市水网是现代化城市的重要基础和主要标志。城市水务涉及水资源开发、利用、配置、节约、保护的各个方面，贯穿水源地保护、供水、输水、用水、节水、排水、污水处理和回用等整个过程，是一项涉及面广、政策性强的系统工程。只有将城市水源工程、给水系统与排水系统统一管理，才能发挥其功能的最大优势。水务集团的成立，将进一步完善城市功能，促进现代城市水网络的形成，加速实现城市水资源循的环利用。

［1］傅涛，陈吉宁.城市水业改革的十二个问题［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006.

［2］傅涛，常杪，钟丽锦.中国城市水业改革事件与案例［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006.

Development and reform of Urban water sector in Chengde

ZHANG Jian-wei
（Water Resource Management Office of Chengde Water Authority,Chengde 067000,China）

Demands for larger capacity and better service to urban water sector in Chengde.The key points of Chengde water authority reform is building financing and investment system,operation and management system.Keeping water supply and drainage engineering in positive cycle.Reform in urban water sector is setting up Water Group.The operation of Water Group will merging the four things together:Urban water environment,City water supply,Wastewater treatment and disposal,for drainage network project.

urban water sector；financing and investment system；water supply and drainage engineering；wastewater treatment

TV213.4；TU99

A

1672-9900（2010）S0-0128-03

2010-09-27

张建伟（1982-），男（蒙古族），河北平泉人，助理工程师，主要从事给水排水工程设计、水工程经济管理、水资源管理与节水技术推广等工作，（Tel）13463345596。