排污权交易:实现控制SO2污染的有效途径＊

杨健儿 郑祥民 周立旻

(华东师范大学地理系,上海 200062)

排污权交易:实现控制SO2污染的有效途径＊

杨健儿 郑祥民 周立旻

(华东师范大学地理系,上海 200062)

随着人口的增长和经济的快速发展,人们所面临的环境问题也日趋严重。为了使环境问题得到有效的控制,人们提出排污权交易这一理论。该理论将排污的权利作为一种环境资源,资源的产权所有者可以出售或者买入这种资源。排污权交易政策在许多西方国家已取得不错的环境和社会效益,尤其是美国SO2排污权交易经过20年的发展,已逐渐形成了规范有序的体系,减排效果显著。而在中国,排污权交易的理论及实践尚存在许多问题。本文在研究美国SO2排污权交易经验的基础上,对我国的SO2排污权交易提出实施建议。

中国;排污权交易;SO2;美国;建议

随着人口的不断增长和经济的快速发展,人们面临着越来越严重的环境问题。而在中国面临的最大环境问题是大气污染问题,尤其是SO2污染问题[1]。SO2是形成酸雨的主要污染物质。酸雨造成土壤和水体的酸化,破坏作物和水中生物的生长。Burtraw估计1990年由酸雨造成的经济损失高达13美元每人[2]。

在此背景下,人们提出采用排污权交易实现控制污染的目标。目前,已有许多国家实施排污权交易,并取得了不错的环境和社会效益。中国自20世纪90年代起也已开始尝试实施这种交易。实践证明,排污交易制度是促进经济发展和控制二氧化硫污染物排放总量的经济有效的手段之一[3]。但由于新旧制度之间的脱节,全面建立完善的排污权交易制度仍存在着一定的困难。本文在研究了大量国外排污权交易的经验尤其是美国的SO2排放权交易模式的基础上,对我国SO2的排污权交易提出可行性建议。

1 理论分析

1.1 排污权交易的概念

排污权交易的思想最早由戴尔兹提出[4]。排污权交易体现一种环境管理思想,即在满足环境要求的条件下,建立合法的污染物排放权利,并允许这种权利像商品一样买卖,以此来控制污染物的排放,实现环境容量的优化配置[5]。其实质是一个环境容量产权明晰的制度变迁过程。促使这一制度变迁发生且持续推进的根本动力,是环境容量稀缺程度的提高。只要污染源间存在边际治理成本差异,排污权交易就可能使交易双方都受益:治理成本低(低于交易价格)的企业多削减(少排放),剩余的排污权可用于出售;治理成本高(高于交易价格)的企业通过购买排污权少削减(多排放)。交易的价格是两个企业治理成本值之间的任一值。当企业间治理最后一个单位的污染物的边际成本相等时,交易就会停止通过市场交易。

1.2 排污权交易的理论基础

科斯定理是排污权交易形成的理论基础。科斯定理可以概括为只要产权明确,那么在交易成本为零的条件下,无论最终的产权赋予谁,最终结果都是有效率的[6]。科斯定理对排污权交易的理论贡献在于首先他强调了产权的重要性。科斯指出“权利的界定是市场交易基本前提……通过权利的清晰界定可以获得资源配置的效率”。形成排污权交易市场的必要前提是建立清晰的产权制度,将排污的权利作为一种环境资源,资源的产权所有者可以出售或者买入这种资源。

其次,科斯定理揭示了“交易费用”对实现环境资源优化配置的重要意义。较低的交易费用促进资源在市场中的自由流通,依靠市场的手段提高资源配置的效率,节约全社会的成本。交易费用的存在可能影响排污权交易的政策效果。在排污权交易的过程中降低交易费用将是一个长期努力的方向[5]。

2 美国SO2排污权交易体系

2.1 美国SO2排污权交易实施情况

目前,美国、加拿大、澳大利亚、日本以及欧盟多国已实施了排污权交易[7]。其中,二氧化硫排污权交易政策是美国迄今为止实施规模最大、影响最广、最成功的排污交易项目。l990年美国清洁空气法第四章,也称为酸雨计划,要求电力行业在1980年的水平上削减1000万t造成酸雨的先导物质的排放量[8]。排放大量SO2的电力企业被赋予一定份额的排污许可量,每份排污许可量规定企业排放一吨SO2,企业每年必须按照规定的份额排放SO2。

酸雨计划的实施共分为两个阶段:在第一阶段(1995-1999),共有261家直接的电力生产单位参加该计划的实施。第二阶段的实施从2000年开始,大多数发电量超过25MW的火力发电厂要求实施该计划。计划在第二阶段结束的时候,SO2的排放量减少到每年890万t[9]。

《清洁空气法》1990年修正案为二氧化硫排污交易政策的实施奠定法律基础[5]。而后的《空气清洁法案修正案》重点规定了排污权的交易政策。交易政策体系有四类,分别是①泡泡政策;②补偿政策;③容量节余政策;④污染量存储政策。泡泡政策是将一个工厂的多个排放源及一个公司的下属多个工厂或某个特定区域的工厂群视为一个整体。在此内部若某些污染源增加排放就必须让内部其他源削减等量或更多的污染物以抵消其排放量的增加。补偿政策是在未达标地各主要污染源的新建和改建均须满足施工前的环境影响评价要求,它们所增加的排放量必须小于其他污染源排放量的减少,而且必须满足环境污染质量标准。该政策鼓励未达标区已有的污染源将排放水平削减到法律要求的水平之下,这种超量削减经环保局认可后成为“排放削减信用”。这些信用可以出售给想进入改地区的新排放源,从而完成排污权的交易过程。容量结余政策是在一定的区域内实行污染物排放总量控制,确定内部排放总量、污染区指标和污染物削减总量分配指标。区域可使用全工厂定义,即允许改扩建污染源通过减少同一工厂内的其他污染排放,来避免通常要求达到的更高标准,工厂必须在总体上产生净效益。排污量存储政策是将产生的削减量以信用证的形式进行确认并存储起来留作将来使用或者交易、削减新排放源的排放量的增加[10]。

以上早期的污染物排放交易政策旨在通过协调不同污染源之间的排放关系,达成控制污染改善环境的目的。虽然存在着许多缺陷和不足,但是为以后的二氧化硫大规模交易奠定了基础。目前,美国已经形成较为完善的SO2排污权交易市场。1994年的交易次数仅为215起,1997年迅速增长到1 430起,到2001年底,许可证跟踪系统(ATS)统计的交易次数已经超过17 800起,涉及1.33亿份许可证交易量。并且SO2排污权交易的环境和经济效应显著。计划实施后四年减排二氧化硫900万t,占当年发放二氧化硫排放配额的1/3。从计划开始实施起,二氧化硫排放量平均每年减少400万t,排放量的显著减少降低二氧化硫和硫酸盐的污染,减少二氧化硫污染造成的经济损失[3]。同时,SO2排污权交易的实施确实能节省达到污染控制目标的费用。排污权的市场价格是SO2的社会平均治理成本,它的高低在一定程度上反映达标费用的高低。最近几年的SO2排污权交易价格远远低于先前的预测值,说明排污权交易市场的形成有助于SO2治理成本的降低,从而减少环境管理的费用。

2.2 美国SO2排污权交易启示

首先,美国SO2排污权交易的实施有明确的政策保障。酸雨计划对发电厂SO2排放实施总量控制政策,规定了年排放量的总量限额,并允许实施排污交易。相关政策的明确可以让企业在污染控制管理方面具有灵活性和主动性。

第二,法律制度是确保环境政策实施效果的基础。1990年《清洁空气法》修正案第四条对排污权交易作出了明确的规定。修正案充分体现了美国法律条款详细、具体的特点,其中明确地规定了通过排污权交易政策来实施SO2的总量控制目标,并授权环保局具体实施、管理,为排污权交易的顺利实施提供了有力的法律保证。

第三,准确的排放连续监测系统是排污交易成功实施。在美国,排放源一般要求安装连续监测系统(CEMS),多个机组使用一个烟囱时不要求每个机组都安装CEMS,但每个机组必须有充分的信息证明自身的排放量。准确的排放连续检测可以保证污染物排放的达标,从而实现排污权交易的顺利进行。

第四,完善的交易市场是排污权交易顺利进行的必要条件。美国SO2排污权交易市场的买卖差价非常小,每吨SO2不足2美元,相当于交易价格的1%左右[5]。买卖双方出价的价差小,说明市场上的信息比较充分,交易市场比较完善。

第五,企业和公众参与积极。实施排污权交易能减少控制污染的费用,企业参与积极性高,交易面广。另外,公众参与是SO2排污权交易计划相比于其他交易计划的又一重要特色。公众对排污权交易表现出了极大的关注。公众和社会组织购买排污权而不使用,可以促进排污权退出市场,有利于环境质量的改善。

3 中国排污权交易的研究

3.1 排污权交易实践

1990-1994年国家环保总局在中国16个重点城市(天津、上海、沈阳、广州、太原、贵阳、重庆、柳州 、宜昌、吉林 、常州 、徐州、包头、牡丹江、开远、平顶山)进行了“大气污染物排放许可证制度”的试点及在6个重点城市(包头、太原、贵阳、柳州、平顶山、开远)进行了SO2和烟尘的排污权交易试点。这些试点项目可以看做是中国起步阶段的排污权交易试点[5]。1994年,国家环保局宣布排污许可证的试点工作结束,同时开始在所有的城市推行排污许可证制度。截至1994年,发放排放大气污染物许可证的试点的城市共有16个,持证企事业单位987家,控制排放源6 646个。到1994年底,试行水污染排放许可证制度的城市达240个,共向12个企业发放了247个水污染排放许可证。到1996年,中国地级以上城市普遍实行了排污水污染许可证制度,共向42 412个企业发放了41 720个排污许可证[11]。1997年开始,北京环境与发展研究会和美国环境保护协会合作开展了排污权交易研究项目,第一阶段整个项目以本溪和南通为案例城市,开展城市一级的排污权交易研究,着重对排污检测计量、排污权交易立法和交易管理等进行研究[5]。江苏省2002年推出了《江苏省二氧化硫排污权交易管理暂行办法 》,在江苏省全面推行SO2排污权交易。2002年,国家环保总局在全国7省市(包括山东、山西、上海、江苏、河南、天津、柳州)开展了排污权交易的综合实验,积累了更丰富的实践经验[12]。

3.2 中国SO2排污权交易实施

我国是SO2排放大国,同时是世界三大酸雨区之一,SO2排放和酸雨一直是中国主要的环境问题之一。在2004年,共有298座城市发生酸雨,占当年监测城市数量的56.5%,而2004年全国SO2的排放量达到22 549t。并且在将来很长一段时间内,中国的能源主要还是以燃煤为主,如何有效的控制SO2的排放量成为当务之急。排污权交易利用市场手段降低了环境管理和污染治理的成本,减少污染物的排放,可以成为控制SO2排放的手段。基于对美国SO2排污权交易的研究,中国在SO2排污权交易实施的过程中,应该注意以下几点:

(1)为排污权交易实施提供有效的法律保障。排污权作为一种环境产权,国家应该通过建立相关法律法规,在法律上确认排污权。明确排污权交易市场规则及程序,并规定相关管理部门的职责。

(2)在交易中严格控制排污总量。总量控制是将管理的地域或空间(例如行政区、流域、环境功能区等)作为一个整体,根据要实现的环境质量目标,确定该地域或空间一定时间内可容纳的污染物总量,采取措施使得所有污染源排入这一地域或空间内的污染物总量不超过可容纳的污染物总量,保证实现环境质量目标。排污权交易的最终目的是达到对污染物排放的有效控制,它的一个重要前提就是总量控制。排放总量的确定应综合反映区域的环境容量状况、政府的污染控制目标和经济发展目标的需要。

(3)排污权的初始分配要公正、有效。配额的分配应遵从分配的公平性、科学性、可操作性和配额的经济有效性等原则[13]。配额的分配分为无偿分配和有偿分配两种方式。尽管无偿分配可以为企业节省资本,较易被接受,但对社会公众和其他企业不公平,同时也不利于市场交易的发生。有偿分配是一种较为合理的分配方式。有偿分配又包括政府定价出售和拍卖。从市场角度考虑,拍卖方式有利于让排污权在市场中流通起来,更为公平、合理。企业按边际治理成本出价进行投标,排污权往往被那些边际治理成本高的企业获得。企业为了降低成本,努力改进技术,减少排污量。且有偿分配的收入可以增加环境管理的资金,使相关部门的职能发挥的更为有效。但有偿分配加大了企业负担,企业合理的排污权受到一定的限制,难以避免恶意囤积排污权等行为,还有待于进一步研究,建议在初始阶段小规模的进行摸索。现阶段也可试图开展将两种方式结合的方法。

(4)加强对SO2排放的监测。SO2具体排放量的监测系统在整个交易的实施过程中起到十分关键的作用。国家环保总局在火电厂排放标准中已经规定安装连续监测系统(CEMS)的相应条款。针对连续监测设备的正常运行和维护,应该出台相关的具体执行规则条款及监管措施。同时,需要对设备运行人员进行培训,以保证监测数据的可靠性。每个排污者应该监测自身的排放,把排放数据向政府部门汇报。

(5)完善排污权交易监督机制。排污权交易的实施减少了政府相关部门的直接管理,但市场行为具有盲目性和滞后性,容易造成外部不经济,市场的健康有序发展离不开政府的监督。例如针对如何避免排污者在经济利益的驱动下将排污权向高污染区或者环境保护区转移,政府应该掌握企业排污权交易的真实情况,加强监督,遏制此类不经济行为。又如政府应该对企业报告的排放数据的真实性进行核实。环境主管部门的控制性管理仍然应该起基础作用。

(6)建立完善有序的市场体系。应保证排放源数量众多,且具备形成交易的条件,即足够的需求方和供给方,保证交易的价格能够随着市场的变化而变化,限制市场势力。此外,上文已经论述较低的交易成本是交易实现的重要条件。减少交易成本需要建立完善的信息系统,增加市场的信息透明度。

(编辑:刘文政)

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AbstractW ith the growing of population and development of economy,we are facing more and more serious environmental issues.Thus people began to propose the idea of emission trading.The emission trading takes the right of emission as a kind of environment resources,which can be sold or bought through the trade.And now a large number of countries have implemented the policy of emission trading,which has acquired pleasant effects of environment and society.Especially inAmerica,after 20 years’developmentof emission trading of SO2on a large scale,it has formed a regulated system,bringing in obvious effects of emission reduction.China also began to try to implement this policy since 1990,while many problems existed in the process of operation.This paper bases on the research of SO2emission trading in America and puts forward the suggestions on SO2emission trading in China.

Key wordsChina;emission trading;SO2;America;suggestion

Em ission Trading:EfficientWay to Control the SO2Pollution

YANG Jian-er ZHENG X iang-m in ZHOU L i-m in
(Department of Geography,East China Nor malUniversity,Shanghai 200062,China)

X321

A

1002-2104(2010)03专-0219-04

2010-01-27

杨健儿,硕士生,主要研究方向为环境管理。

郑祥民,教授,博导,主要研究方向为环境演变与可持续发展

＊上海市科委“优秀学科带头人计划”项目(No.07XD14010),上海市科委重大项目(No.07DZ12038-5)