环境保护行政程序证据规则研究＊

徐继敏

(四川大学法学院,四川成都 610064)

环境保护行政程序证据规则研究＊

徐继敏

(四川大学法学院,四川成都 610064)

环境保护行政程序是环境保护行政机关作出环境保护行政行为的程序。证据规则是环境保护行政程序制度的重要内容。我国环境保护行政程序证据规则缺乏,应当对环境保护行政程序证据规则进行研究,并促进环境保护行政程序证据规则的完善。证据排除规则是证据规则的重要内容,它排除部分具有证明价值的证据的证明效力。环境保护行政程序不应建立严格证据排除规则,但要排除以侵犯行政相对人权利或违背程序正义方式取得的非法证据的效力。环境保护行政程序的证明对象为实体性事实和程序性事实,证明责任主要由环境保护行政机关承担,行政相对人承担部分证明责任。环境保护行政程序中,行政相对人有提供证据的权利和责任。环境保护机关依职权调查案件事实和收集证据,应遵守进入检查规则、当事人参与规则和法定人员收集证据规则。环境保护行政程序应尽量实行言词审理,采用职能分离规则和案卷排他性原则。

环境保护行政程序;证据规则;证明责任;证据排除规则

我国行政诉讼法确立了“行政有证在先原则”,要求行政机关作出行政行为之前应收集到充足证据。因此,与诉讼程序一样,行政程序也需要证据规则。

环境保护行政程序证据规则是环境保护机关、环境滥测组织、行政相对人及其他程序参与人在环境保护行政程序中调查收集证据、提供证据、审查判断证据应遵守的规则。这类规则包括证据排除规则、证明责任分配规则、证据调查收集和审查判断规则等。我国环境保护法律规范规定了部分证据规则,但缺乏系统性,学术界对环境保护行政程序证据规则研究也不足。本文拟运用证据学和行政法学理论对环境保护行政程序中的证据规则问题进行分析,以期抛砖引玉,引起学界同仁对此问题研究的重视。

1 环境保护行政程序证据排除规则

证据是证明案件事实的材料。证据在环境保护行政程序中具有重要作用,环境保护机关应当采取措施收集到有证明力的证据。但有证明力的证据并不是都可用来证明案件事实,部分证据虽然具有证明力,但不能用来证明案件事实。

证据排除规则是指某些证据材料虽具有证明价值本应予以认证采纳,但基于种种原因不得采纳来认定案件事实而被排除作为证据的法则。我国行政管理领域逐渐建立起了证据排除规则。如治安管理处罚法规定,以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》等规范性文件均有关于排除非法证据的内容。如果行政主体在行政程序中采用了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的非法证据,其行政行为在行政诉讼中将因证据被排除缺乏证据而被撤销或宣布为无效。

环境保护行政程序应当建立证据排除规则,但是否建立严格证据排除规则,实践中存在不同做法。如我国行政处罚法规定,行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,一名环境行政执法人员收集的证据即为非法证据。行政审判程序中,有的法院采信一名执法人员收集的证据,有的法院将此类证据排除。

证据排除规则有重要价值,可以促进环境保护机关依法行政,尊重和保障人权,实现程序正义。但排除有证明价值的证据材料作为证据使用的效力,这类证据被排除,导致可能查清的事实无法查清,牺牲的是实质正义。如果环境行政程序建立过于严格的证据排除规则,将会影响行政效率。环境保护行政程序既要满足实质正义的要求,也要满足形式正义的要求。建立证据排除规则既要保护当事人利益,同时也要有利于保护公共利益,需要在二者之间实现平衡。因此,建立环境保护行政程序证据排除规则要符合行政管理实际,我国不宜建立过于严格的证据排除规则。

环境保护行政程序是否可以采信非法证据,环境保护法律规范未作出规定。我国学术界一般认为行政程序应以排除非法证据为原则,不排除非法证据为例外。如有学者认为,行政合法性原则、证据合法性、行政程序中的人权保障和程序正义性等要求决定非法证据不能在行政程序中作为认定案件事实的依据,因此,非法证据原则上不能在行政程序中作为认定案件事实的依据。但我国现实情况又决定了我国行政程序中不能采用严格的非法证据排除规则,在某些特殊情况下,可承认非法证据的证据资格[1]。

笔者认为,将“非法证据排除”作为环境保护行政程序一项原则存在问题。我国行政官员和法官均无创造性适用法律规范的权力,如果将“非法证据排除”作为一项原则,很难允许行政官员采信非法证据,哪怕是轻微违法的证据。在这种情况下,例外证据规则和修复证据规则均是不可行的。我国建立环境保护行政程序证据排除规则,应将非法证据与侵害行政相对人权利或危害程序正义结合起来,即以侵害行政相对人权利或违背程序正义方式取得的非法证据应当排除其作为证据的效力,其它非法证据可以采信。

除非法证据外,环境保护行政程序还应当确立以下证据排除规则:①证人资格排除规则。环境保护行政程序应当排除不能正确陈述其见闻的人的作证资格,公务员因保密义务未免除的,免除其作证资格。②非原本排除规则。非原本排除规则是指证据材料为复制件,行政机关和行政程序参与人不能提供原件或原件线索,对方当事人又否认的情形下,一般不能作为定案的依据。考虑环境保护行政程序效率要求,环境保护行政机关或当事人不能提供原件、原物,但有正当理由的,或者有其它证据材料印证其是真实的,复制件或复制品可以采信。③基于程序正义的排除规则。为实现程序正义,有必要排除一些证据的效力,这类证据包括未依法告知行政相对人并听取其陈述或申辩的证据、未依法进行言词审理的证据、在听证会上未依法出示和质证的证据。

2 环境保护行政程序证据调查规则

环境保护行政程序证据调查规则是环境保护行政机关实施证据调查行为应遵守的操作规则。

2.1 依职权调查规则

依职权调查是指环境行政机关应主动采取事实调查和收集证据行为,调查收集证据是环境保护行政机关的职权也是职责。当事人或利害关系人参与环境保护行政程序证据调查活动但不起决定作用,环境保护行政机关调查收集证据行为不受当事人主张及证据或证明要求的限制。无论是依职权开展还是依申请启动的环境保护行政程序,环境保护行政机关均须依职权调查。

有学者认为,职权调查主义有如下含义:行政机关掌握及主持行政程序的进程;依职权调查程序事实,也依职权调查实体事实;可以超越当事人的请求或主张;依职权决定调查方式、种类、范围,不受当事人证明要求的限制;对当事人有利、不利的证据都要调查;当事人承担举证责任,不影响行政机关的依职权调查,行政机关渎职,即违法不履行依职权调查职责,构成诉讼中败诉原因之一[2]。

笔者认为,依职权调查规则包括以下内容:①环境保护行政机关履行发现案件事实和调查收集证据的职权。为查明案件事实和收集证据,环境保护行政机关可以主动采取调查措施。②环境保护行政机关承担证据调查收集的职责。环境保护行政程序中,发现案件事实是环境保护行政机关的职责,应采取法律允许的措施发现案件事实和收集证据。③环境保护行政机关调查收集证据范围和方式不受参与人申请或要求的限制。环境保护行政机关可以自主确定调查收集证据的范围和方式。④环境保护行政机关主导证据调查收集程序的进程。环境保护行政机关依据程序进程的需要,可以要求行政相对人或利害关系人提供证据材料,可以决定程序的加快或延期。

2.2 进入检查规则

进入检查包括进入非住宅内检查和住宅内检查。各国法律一般均禁止行政机关进入公民住宅实施检查。我国对进入检查缺乏统一规定,行政处罚法规定了依照法律、法规的规定进行检查。治安管理处罚法规定,“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查”。环境保护行政处罚办法规定,“环境保护执法人员在调查过程中,有权进入现场进行调查和取证,查阅或者复制排污单位的排污记录和其他有关资料。环境保护行政主管部门及其执法人员应当为被调查单位或者个人保守有关技术秘密和业务秘密。”

对于进入检查,环境保护行政机关应当遵守以下规则:①环境执法人员有权进入现场调查和取证;②环境执法人员不得强制进入公民住宅实施检查,进入公民住宅实施检查应当获得当事人同意;③环境保护行政机关进入当事人或利害关系人生产经营场所检查应当在恰当的时间内,不得干扰当事人或利害关系人的正常生产秩序。2.3 两名执法人员调查收集证据和出示证件规则

我国行政处罚法确立了两名执法人员调查收集证据规则。要行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向被调查人员出示证件。这样规定有利于执法人员之间的监督,同时也为了保证执法人员的安全[3]。

环境保护行政机关行使调查、检查权时,应当出示合法有效的证件,这就是证件主义。坚持并奉行证件主义,首先是表明调查权、检查权具有宪法、法律依据。其次是表明调查、检查权行使的法律效力和权威,是一种郑重、庄重性的表现。再次是表明环境保护行政机关及其工作人员行使调查权、检查权时持尊重并保障人权的信念。所谓证件主要指调查证、检查证、传唤证、或传票或工作证等[2]。

2.4 当事人参与调查规则

当事人参与调查规则是指环境保护行政程序中当事人有权参与证据的调查收集,对环境保护行政机关收集证据发表意见,并有权提供证据支持自己的主张。当事人参与调查规则是正当法律程序原则在环境保护行政程序调查收集证据环节的体现。

我国大量法律规定了当事人参与调查规则,比较集中的是行政处罚法的规定。如行政处罚法第32条规定,“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。当事人参与调查收集证据权利主要包括:在询问证人、鉴定人以及勘验时,当事人有权在场并就相关的问题发问;提出证据支持自己主张的权利;对环境保护行政机关收集证据发表陈述或申辩意见的权利。

3 环境保护行政程序证明责任

证明责任是指承担证明案件事实的责任,承担证明责任的人不能提供足够证据证明案件事实则会导致其主张不成立。如环境保护行政机关不能提供证据证明企业有排污的事实,则企业排污行为不能成立。证明责任与证明对象有关,证明对象不同,则证明责任有可能不同。

3.1 证明对象

证明对象是环境保护行政程序中行政机关和行政相对人必须用证据予以证明或者确认的案件事实。

实体性事实是环境保护法律、法规或规章规定的,行政机关作出行政决定必须查清并证实的事实。实体性事实是环境保护行政程序中证明对象的主要部分。环境保护行政程序实体性事实主要有:①申请具备获得《建设项目环境影响评价资格证书》条件的事实;②申请人申请获得《排污许可证》、通过《环境影响评价书》和获准建立排污口的条件事实;③行政相对人环境违法行为的事实;④行政机关需要采取行政强制措施的条件事实;⑤行政机关收取排污费的原因事实。

程序性事实是环境保护行政程序的形式是否符合要求、步骤是否完成、是否遵守行政程序顺序的规定、是否遵守法定时限等事实。环境保护程序中,程序性事实主要包括:①行政相对人提出申请的事实;②行政机关案件调查组织及调查程序事实;③行政机关告知行政相对人权利事实;④听取行政相对人陈述和申辩事实;⑤其它程序性事实。如行政机关举行听证会事实、遵守时限事实、环境保护行政程序步骤及顺序事实等。

3.2 当事人提供证据的权利与责任

环境保护行政程序中,当事人有提供证据的权利,当事人可以提供证据支持自己的主张,也可以提供证据反驳环境行政机关的主张或观点。对当事人提供的证据,环境行政机关应予接纳,并给予足够重视。

提供证据不仅是当事人的权利,环境行政机关也可以要求当事人提供证据材料,当事人拒不提供证据材料的,该证据材料不能在行政诉讼程序中提出。我国环境保护法律规范规定了当事人提供证据的责任。如固体废物污染环境防治法第32条规定,“国家实行工业固体废物申报登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定,向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。”

当事人提供证据的责任与证明责任不同。当事人不履行提供证据的责任不会导致主张事实不成立的结果,环境保护行政机关可以根据自己调查核实的情况认定案件事实。当事人不履行提供证据责任的否定性后果是承担行政处罚责任。

3.3 证明责任分配规则

有一种观点认为,环境保护行政程序中,证明责任均由环境行政机关承担,当事人不承担证明责任。此种观点不符合环境保护程序事实调查与认定规律,也不符合相关环境保护法律规范的规定。

行政程序证明责任分配的一般原则是,主张权利应对权利根据的事实负证明责任,对方对权利妨碍的事实或权利消灭的事实负证明责任。这种证明责任分配原则类似于民事诉讼中的“谁主张,谁举证”[4]。

环境保护行政机关对以下事实承担证明责任:①当事人有环境违法行为的事实以及情节轻重等事实;②当事人有不履行法定义务或行政机关决定义务的事实;③当事人有应当采取强制措施的行为或状况的事实;④当事人有应缴纳费用的事实;⑤告知当事人权利事实、听取陈述和申辩事实、举行听证会事实等。

环境保护行政程序当事人对以下事实承担证明责任:①符合颁发许可证的条件事实;②向环境保护行政机关提出过申请、已申报材料、已要求听证等事实。

4 环境保护行政程序证据审查判断规则

在环境保护行政程序中,作为定案根据的证据必须查证属实,未经查证或质证的证据不能作为定案根据。环境保护行政程序证据审查判断规则就是环境行政机关从事证据审查判断行为应当遵守的规则。

4.1 言词审理规则

行政程序中的言词审理指行政机关在调查案件事实、收集和核实证据、认定证据和案件事实、适用法律等应在当事人、利害关系人、证人和鉴定人参加的情况下,听取他们对证据和案件事实的意见,并准许他们进行交叉盘问和辩论的一种行政程序制度和原则[5]。

言词审理体现了正当程序原则的要求,将正当程序原则融入行政管理过程中。言词审理可以满足现代行政的实体公正、程序公正和效率的价值要求,因此,相当多国家的行政程序法都规定了言词审理制度。

我国行政机关通常采用书面方式审查判断证据,除采用听证等少数行政程序外,行政机关一般不对证据进行质证。言词审理具有程序正义的意义,也具有帮助行政机关进一步查清案件事实和正确认定案件事实的意义,我国在行政程序中应当引入言词审理。我国目前在行政处罚、行政许可中采用的听证制度是言词审理的一种类型。环境保护行政程序中,对证据审查判断,应尽量采用言词审理方式。我国还应建立一般言词审理与听证相分离的制度,对于重大环境行政决定应当采用听证这种形式要求较严格的方式,对于一般环境行政决定可采用形式较灵活的言词审理方式。

4.2 职能分离规则

职能分离是指从事裁决和审判型听证的机构或者人员,不能从事与裁决和听证行为不相容的活动,以保证裁决的公平。职能分离规则要求,主持听证和作出裁决的人,不能又是案件事实调查者,也不能与后者单方接触。

环境保护行政程序中,环境保护行政机关既调查收集证据,又审查判断证据、采信证据,还承担作出裁决的职能。行政调查权与行政决定权集中于一人时,行政相对人很难得到公正的待遇,这是典型的行政专制主义,行政职能分离是必要的。在行政管理中,将调查、追诉和裁决三种职权交由三个不同的机关行使是不可能的,因此,三种职权由一个机关内的不同人员行使就成为职能分离的现实选择,即执行调查和追诉职能的人,不能参加裁决或听证。我国行政处罚法和行政许可法建立起了职能分离规则。根据行政处罚法和行政许可法的规定,从事行政证据调查收集的工作人员不能主持听证,听证职能由非调查人员担任。这实际上是明确了有听证程序的,证据审查责任由听证人员承担,证据调查收集人员不承担最后的证据审查判断的责任。

环境保护行政程序中,适用职能分离原则应注意以下几个问题:①职能分离规则只适用于一般工作人员,并不适用于环境保护行政机关主要负责人。主要负责人既可以调查收集证据,也可以审查判断证据;②职能分离规则只适用于需要听证的环境案件;③随着我国行政管理的发展,职能分离规则适用的范围应当逐渐扩大,包括听证的范围扩大,也包括该规则适用于一些非听证的环境案件。

4.3 可接受传闻证据规则

传闻证据是指证人在作证时,重述他人在其他场所的陈述,并以这种陈述作为证明某种事实的证据。传闻证据在诉讼程序中不具有可采性,应当被排除作为证据使用,这就是传闻证据规则。传闻证据规则起源于英美法系国家。即使在诉讼程序中采用传闻证据规则的国家,在行政程序中也不排除传闻证据,传闻证据是可接受证据。

传闻证据为什么在行政程序中成为可接受证据?有学者认为,“行政程序中可以接受传闻证据。因为行政程序往往通过书面形式进行,直接言词原则不及刑事或民事诉讼。书面材料或书面陈述真实可靠就行,行政程序中的证据专业性很强,直接言词原则作用相对减弱。”[2]实际上,行政程序可接受传闻证据,与行政程序无陪审团组织形式及行政官员的专业素养有关系。在行政程序中,行政官员具有专门知识,一般不会为传闻证据所迷惑,且行政程序以追求效率为原则,行政程序不应花费时间去争论证据是否可以接受,应当把时间用在判断证据是否有证明力上。因此,传闻证据在行政程序中可接受就成为必然。

环境保护行政程序中,由于环境行政执法人员具有专门知识,应当允许接受传闻证据。

4.4 案卷排他性规则

除行政认知外,行政机关不能在案卷以外,以当事人未知悉的和未质证的证据为根据作出行政决定,这就是案卷排他性规则。案卷排他性规则有以下几点效力:第一,行政机关不能在听证以外接纳证据。如不能在听证以外询问医生当事人的伤残程度,或者就听证中的事实询问听证以外的其他证人;第二,行政机关不能利用其职员的秘密调查报告作为证据,因为这些材料没有记载在案卷中,不为当事人所知,也没有经过当事人的论证,纯系片面之词;第三,行政机关也不能就案件中所涉及的物体进行单方面观察。因为行政机关进行观察时,其本身已经成为证据。行政机关观察物体时,必须邀请当事人在场作成记录,才符合证据法的原则[6]。

环境保护行政程序采用案卷排他性规则具有重要意义。首先,有利于实现程序正义。该原则保障了当事人知情权、陈述和申辩权、听证权、提供证据权、反驳不利于自己证据的权利等。其次,有利于实现实体正义。没有经过质证或由当事人发表意见的证据不能作为定案根据,排除了环境行政行为存在偏见的可能,实现实体正义的可能性增大。最后,有利于监督机关对行政机关的支持和制约。行政行为只能以案卷中的记载为根据,监督机关容易确定行政行为是否有证据支持,以此确定行政行为的合法性和合理性。

有学者认为,案卷排他性规则“是一项证据认定和适用规则。适用于经过正式听证程序作出的行政行为。”[2]案卷排他性规则是否只适用于按正式听证程序作出的行政行为,这是一个值得研究的问题。笔者认为,案卷排他性规则主要适用于采用听证的环境保护行政程序,但环境保护行政机关采用言词审理调查案件事实案件或法律做出专门规定的案件,应当适用案卷排他性规则。

5 结 语

证据规则是行政程序制度的重要内容,环境保护行政程序是我国主要行政执法程序,但我国环境保护行政程序证据规则缺乏,一方面导致环境保护行政机关调查收集和审查判断证据缺乏法律依据,另一方面也不利于保护行政相对人的合法权益。我国应当完善环境保护行政程序证据规则。建立证据排除规则、环境保护行政机关依职权调查案件事实规则、进入检查规则、当事人参与规则、法定人员收集证据规则、职能分离规则和案卷排他性原则。确定环境保护行政程序证明责任主要由环境保护行政机关承担的规则,赋予行政相对人提供证据的权利,并明确行政相对人提供证据的责任。

(编辑:田 红)

References)

[1]刘璐.试论行政程序中的非法证据排除规则[J].行政法学研究,2005,(1):79-85.[Liu Lu.Explore on Exclusionary Rule of Illegal Evidence in Administrative Process[J].Research on Administrative Law,2005,(1):79-85.]

[2]刘善春,毕玉谦,郑旭.诉讼证据规则研究[M].北京:中国法制出版社,2000:734.[Liu Shanchun,Bi YuQian,ZhenXu.Researchon Rule of Litigation Evidence[M].Chinese Legality Press,2000:734.]

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[4]徐继敏.行政证据通论[M].北京:法律出版社,2004:99.[Xu Jinmin.Research on Administrative Evidence[M].Law Press,2004:99.]

[5]徐继敏.各国行政程序中的言词审理及对我国的借鉴意义研究[J].云南行政学院学报,2004,(2):90.[Xu Jinmin.Research on Oral Hearing in AdministrativeProcedure[J].The Journal ofYunNan Administrative College,2004,(2):90.]

[6]王名扬.美国行政法(上册)[M].北京:中国法制出版社,1995:493.[Wang MinYang.America Administrative Law[M].Chinese Legality Press,1995:493.

AbstractEnvironmental protection administrative process is the procedure for administrative organ to take action.Rule of evidence is the key system in environmental protection administrative procedure.There are few rules of evidence in the area of environmental protection administrative procedure system,so we need pay more attention to explore the principle of evidence rule.Exclusionary rule of evidence is the main rule of evidence system.Strict exclusionary rule of evidence isn't suitable to environmental protection procedure.Those illegal evidence collected by invading to citizen right or violating due procedure of law.Administrative organ bears the main burden of proof.Interested parties undertake part of burdenof proof.Administrative organ decides content,process,method and allotted time of evidence investigation.Interested parties can supply evidence in the procedure.The principle of oral examination,separation of functions and files exclusivity should be formed in the environmental protection adiministrative procedure.

Key wordsenvironmental protection procedure;rule of evidence;burden of proof;exclusionary rule of evidence

Research on Evidence Rule of Environmental Protection Procedure

XU Ji-min
(Law School of Sichuan University,Chengdu Sichuan 610064,China)

D912.6

A

1002-2104(2010)04-0095-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.04.017

2009-08-15

徐继敏,博士,教授,博导,主要研究方向为行政法。

＊国家社会科学基金项目(批准号:06XFX005)。