职业教育校企合作立法的思考

□姜群英 雷世平

职业教育校企合作立法的思考

□姜群英 雷世平

校企合作是职业教育发展的必由之路。充分调动企业参与职业教育的积极性，需要校企合作制度的法制化。目前，我国职业教育领域校企合作立法的时机已经成熟，建议国家加快校企合作立法的进程，厘清校企合作立法的基本思路，明确校企合作法规的具体内容，推进校企合作的法制化、制度化建设。

职业教育；校企合作；立法

随着国家对职业教育的日益重视，支持职业教育发展的各项政策陆续出台。在办学模式上，国家十分倡导走校企合作之路，希望校企双方达成共识，实现共生发展。在校企合作中，校企双方不仅仅是供、需方关系，其本质如同生命共同体。校企合作于学校、于企业均具有重要的意义。目前，在校企合作关系上，虽然有一些院校有成功的合作办学案例，但校企合作依然是职业教育发展的难点与瓶颈。“剃头挑子一头热”，企业参与合作的积极性不高，反映了时下校企合作的尴尬现实。在当今社会主义市场经济体制日益完善的情况下，职业院校如何赢得企业真正、稳定、持续参与人才培养，仍处于探索阶段，难度非常大。笔者认为，职业教育领域校企合作之所以“难”，从表面上看似乎是企业的积极性不高，从根本上讲则是因为制度供给不足难以调动企业参与的积极性。[1]因此，在职业教育校企合作没有取得根本性、实质性突破的今天，加快校企合作立法，制定职业教育校企合作法规，推进校企合作的法制化、制度化建设，具有非常重要的现实意义。

一、我国职业教育校企合作立法的必要性

（一）充分调动企业参与职业教育的积极性，需要校企合作制度的法制化

职业教育是指向劳动者及后备劳动者传授从事某种职业所需的知识、技能，培养其实际工作能力，为社会培养各级各类专门人才而进行的专业知识和技能技巧的教育。校企合作是一种以市场和社会需求为导向的运行机制，是学校和企业双方共同参与人才培养的过程，通过课堂教学与学生参加实际工作相结合，提高学生的技术应用能力，培养学生良好的职业道德，增加学生的就业能力、创新能力，以适应当前激烈的社会竞争。职业教育区别于普通教育的一大特征是其具有职业性和实践性。职业能力培养是职业教育的核心，其特点是以现实职业分析为基础设计课程内容，以现实职业需要为出发点组织教学活动，培养现实生产、服务的技术型人才，以适应劳动力市场的需求。而企业作为劳动力市场需求的主体，其劳动分工水平决定了劳动力市场的专业化程度，其实际用人要求决定了劳动力市场的职业资格标准，同时作为除学校以外的教育资源的最大提供者，企业既是职业教育的需求主体，又是职业教育办学主体。企业可以在专业建设和课程开发、实践教学、师资队伍建设、资金投入等方面发挥资源优势，全方位、多层面参与职业教育。走“校企合作、工学结合”之路是职业教育发展的必然要求。职业教育领域校企合作、工学结合需要企业的深度参与，可以说，企业参与职业教育的程度决定了职业教育是否能真正承担起为社会培养高素质的生产、管理和服务一线的技术技能型人才的教育使命。

从理论上讲，企业参与职业教育是符合企业利益的，企业会因为参与职业教育能更好地促进自身的发展。然而，在现实社会中，由于存在政府、企业、学校、学生等多重主体、多方力量，在利益的博弈过程中，企业也会有“搭顺风车”的消极行为，如倾向于将参与人才培养的成本和风险转嫁至其他企业。企业参与职业教育的热情不高，缺乏内在动力，致使校企合作往往停留在浅表层次。[2]要真正调动企业参与校企合作的积极性，需要完善法律政策，建立利益补偿机制，强化行业监督职能等，以从法律制度层面上促进企业的参与行为。

（二）我国现行职业教育立法不能从根本上激发企业参与校企合作的积极性

目前，我国倡导校企合作的政策性文件不少，但在我国现行的法律法规中，涉及到校企合作内容的法律只有《职业教育法》。1996年5月15日，第八届全国人大常委会第十九次会议通过并实施的《中华人民共和国职业教育法》第二十三条规定：“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者。”第三十六条规定“职业学校和职业培训机构可以聘请专业技术人员、有特殊技能的人员和其他教育机构的教师担任兼职教师，有关部门和单位应当提供方便。”第三十七条同时规定“企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习；对上岗实习的，应当给予适当的劳动报酬”。

由于《职业教育法》只是有关职业教育的一般性法律文献，它只是概括性或原则性地规定了企业、学校开展职业教育的义务，未能对校企合作当事各方的行为和关系作出比较全面规范的规定，因此尚难确保校企合作的深入开展。其存在的不足主要表现为如下三个方面：一是涵盖的内容不全面。《职业教育法》对企业参与校企合作的内容只作了上述几点原则规定。事实上，职业教育领域校企合作所涉及的内容远远不止这些，从专业结构的调整、培养目标的确定、人才培养方案的制订、专业建设与课程开发、实践教学过程、教学质量评价、教师队伍建设、实习实训基地建设等，无不需要企业的积极参与和大力支持。二是只强调了法定义务，没有明确承担的法律后果。应该说《职业教育法》对参与校企合作相关组织的义务做了一些规定，但没有对未履行义务所应承担的法律后果作出明确规定，这显然是不够的。三是权利与义务不对等。权利与义务对等，是制定法律文献应遵循的基本原则之一。校企合作的目的是“互惠、双赢”，当然应该规定对等的权利与义务。然而《职业教育法》只强调了企业参与校企合作的义务，却未同时明确企业应该享有的权利，这是很难调动企业参与校企合作的积极性的。[3]

二、我国职业教育校企合作立法的可行性

（一）我国职业教育校企合作立法已经具备相应的政策基础

党中央、国务院把校企合作、工学结合作为发展职业教育、提升职业教育质量的重要措施来抓，自1991年以来，出台了一系列政策性文件，这些政策性文件，完全可以作为校企合作立法的基础。早在1991年10月17日，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》就强调职业教育应该坚持“产学结合，工学结合”。1993年2月13日，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，指出“各级各类职业技术学校都要主动适应当地建设和社会主义市场经济的需要，要在政府的指导下，提倡联合办学，走产教结合的路子”。2002年8月24日，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确指出，“企业要和职业学校加强合作，实行多种形式联合办学，开展“订单”培训，并积极为职业学校提供兼职教师、实习场所和设备，也可在职业学校建立研究开发机构和实验中心。有条件的大型企业可以单独举办或与高等学校联合举办职业技术学院”。2004年，《教育部关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》第一次提出了高职教育的发展道路，即以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研结合。提出“产学研结合是高职教育发展的必由之路”的重大观点。根据这个思想，提出了一些针对性的措施，如推动教师到企业顶岗学习和培训、聘请行业企业技术人员到学校兼课、重视实训基地建设、开展定单式培养、推行“双证书”制度等。2005年10月28日，《国务院关于大力发展职业教育的决定》再次提出“大力推行工学结合、校企合作的培养模式。与企业紧密联系，加强学生的生产实习和社会实践，改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式。中等职业学校在校学生最后一年要到企业等用人单位顶岗实习，高等职业院校学生实习实训时间不少于半年。建立企业接收职业院校学生实习的制度。实习期间，企业要与学校共同组织好学生的相关专业理论教学和技能实训工作，做好学生实习中的劳动保护、安全等工作，为顶岗实习的学生支付合理报酬。逐步建立和完善半工半读制度，在部分职业院校中开展学生通过半工半读实现免费接受职业教育的试点，取得经验后逐步推广。”2006年6月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强高技能人才工作的意见》提出“建立高技能人才校企合作培养制度”，并要求成立高技能人才校企合作培养协调指导机构，明确了该机构的职责；对职业院校、企业、政府三方在校企合作培养制度中应承担的责任进行了明确的界定。2006年11月16日，教育部颁发的《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》进一步指出：“工学结合的本质是教育通过企业与社会需求紧密结合，高等职业院校要按照企业需要开展企业员工的职业培训，与企业合作开展应用研究和技术开发，使企业在分享学校资源优势的同时，参与学校的改革与发展，使学校在校企合作中创新人才培养模式”。“要紧密联系行业企业，厂校合作，不断改善实训、实习基地条件。要积极探索校内生产性实训基地建设的校企组合新模式，由学校提供场地和管理，企业提供设备、技术和师资支持，以企业为主组织实训；加强和推进校外顶岗实习力度，使校内生产性实训、校外顶岗实习比例逐步加大，提高学生的实际动手能力”。

所有这些政策性文件都从不同的侧面提出了校企合作、工学结合和产学结合的内容，这些政策性文件内容，经过归纳、整理、修改和完善，并通过立法程序，完全可以上升到法律规范的层次。

（二）国内外立法实践可为我国国家层面的校企合作立法提供有益的借鉴

许多发达国家尽管没有专门的校企合作法规，但是他们其他法规对校企合作中相关法律问题进行了明确的规定。如德国政府制定了《职业教育法》、《青年劳动保护法》、《劳动促进法》和《手工业条例》等法律法规来调整校企合作中的多方关系，对企业、学校、学生三者的义务、责任都作了明确规定。根据德国1969年的《职业教育法》，凡涉及整个联邦的企业职业培训的法律、条例、方针、政策均由联邦教科部和联邦经济部制定，而各行业职业培训的具体工作则由各地区行业协会主管。德国各相关部门、行业和地方出台了配套的具有法律效力的条例或实施办法，如《实训教师资格条例》、《考试条例》等。另外，如美国、日本、英国、法国、韩国和新加坡等国政府都通过立法、财政或税收手段鼓励和要求企业参与职业教育。

目前，针对校企合作中出现的一系列问题，我国国内一些地方政府已经出台了相关条例并进行了积极的实践探索，大力促进校企无缝对接。具有代表性的是宁波市，2008年10月22日，宁波市十三届人大常委会第十二次会议审议通过了《宁波市职业教育校企合作促进条例》，明确政府各部门的职责，对教育、劳动等相关部门，应在各自职责范围内为校企合作提供政策倾斜或优先支持等公共服务内容作了原则规定。该条例在建立校企合作长效机制、明确职业院校在校企合作中的权利与义务、强化企业的社会责任、政府各职能部门的责任、建立预防和妥善处理实习学生意外伤害机制、设立职业教育校企合作发展专项基金等方面实现了校企合作的六大突破。

总之，国外职业教育发达国家依靠立法来规范企业在参与职业教育中的权利和义务的一些做法，以及我国校企合作的地方性条例，可以为我国国家层面的职业教育领域校企合作立法提供有益的借鉴。

三、我国职业教育校企合作立法的具体建议

（一）加快职业教育校企合作立法的进程

由于职业教育校企合作的好坏直接关系到职业教育能否肩负起为社会培养高素质的生产、管理和服务一线的技术技能型人才的教育使命，国家已经明确表示要通过法制或制度建设助推职业教育领域校企合作的深入开展。2010年7月29日，国家颁发的《国家中长期教育改革和发展纲要(2010-2020)》正式提出：“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学的法规，推进校企合作的制度化。”这标志着职业教育领域校企合作立法已经提上议事日程。然而，一项法律或法规的出台，是一项非常复杂的系统工程，时间跨度比较长，涉及和调整的社会关系比较多，并非一件简单的工作。要加快校企合作立法进程，必须尽快将校企合作立法纳入全国人大的立法规划。为此，笔者建议国家要尽快在全国人大的领导下成立校企合作法规起草小组，在国家人力资源和社会保障部、教育部以及行业管理组织的配合下，组织职业教育专家、法律专家、行业组织以及企业代表等共同参与起草校企合作法，争取这一事关职业教育发展根本出路的法律能够尽早出台。

（二）厘清职业教育校企合作立法的基本思路

校企双方，一个是非营利性组织，一个是营利性组织，二者的行为规则和利益诉求是不同的。职业院校作为非营利性组织，从事的是社会公益事业，提供的是教育公共产品，以服务为宗旨，追求的是社会效益的最大化；而企业作为营利性组织提供的是商品和服务，以营利为目的，追求利润的最大化。它们能否进行合作，取决于是否具有确保它们实现共赢的制度和法制保障。职业教育利于校企合作立法的主要目的就是要通过制度化建设形成一种具有内在动力机制，使得校企合作在实现职业院校组织目标的同时，也能确保企业实现利益诉求。因此，我们制定校企合作法规时，必须以党中央、国务院以及政府职能部门制定的有关校企合作的政策性文件为立法基础，广泛吸收国内外职业教育校企合作立法实践的成功经验，充分考虑我国职业教育校企合作中“行政驱动，学校主动，企业被动”的客观现实以及形成原因，认真和正确处理研究校企合作关系中多重利益主体的不同诉求以及相互关系，通过制度化建设为企业在校企合作中的利益诉求提供制度保障，从根本上调动各方，尤其是调动企业参与职业教育校企合作的积极性。

（三）明确职业教育校企合作法规的具体内容

1.必须对校企合作的概念、立法依据、适应范围等一系列问题进行界定。一部法律就是一个完整的系统，它应包括体系的完整性、结构的严密性、法理的逻辑性等许多方面。在制定校企合作法律或法规时，首先，要清晰界定校企合作概念，校企合作内容的涵盖要比较全面，不留死角或盲点，更不能产生歧义；其次，由于校企合作是教育与经济合作的具体化形式，校企合作制度就是教育与经济相结合的一种具体而特定的合作形态，加之校企合作培养技能人才是劳动力市场的创新，所以，校企合作立法必须以教育法和劳动法作为立法依据；第三，校企合作不是一般意义上的产学结合，它主要是指学校和企业合作培养人才的一种制度，主要体现在职业教育领域，因此，校企合作法适应于各级各类职业学校与企业之间的合作关系，而不是指所有学校和企业的合作。

2.必须明确校企合作参与（或关系）主体的权利和义务。校企合作不是一方对另一方的施舍、帮助或支持，而是通过共同履行责任和义务来实现共赢。在现实校企合作关系中，由于存在政府、行业组织、企业、学校、教师、学生等多重主体，他们在校企合作机制和校企合作制度的形成和发展中发挥着不同的作用，因此，制定校企合作教育法规时，必须明确政府及其职能部门、行业组织、企业、学校、教师、学生在校企合作教育中的权利、责任和义务，调整和规范他们之间所涉及的各种关系，规范各自的行为。具体来说，政府及其职能部门，要着重加强建立校企合作办学的体系、机构、制度和章程的建设，加强合作教育的指导和协调，统筹协调本区域校企合作的规划、资源配置、经费保障、督导评估等工作。行业组织应当引导和鼓励本行业企业与职业院校开展校企合作，并发挥行业资源、技术、信息等优势，参与校企合作项目的评估、职业技能鉴定及相关管理工作。职业院校要根据社会经济发展和市场需求，主动与企业在学生实习、师资交流与培训、职工培训与继续教育以及技术合作等方面开展合作。应充分发挥企业在校企合作中的主体作用，鼓励和强化企业应履行的社会责任，明确企业接纳职业院校学生实习和教师实践以及与学院联合建立实习实训基地、合作建立实验实训室、合作兴办技术创新机构等方面的相关义务以及履行相关义务所能实现的权利和利益诉求。既要明确保障学生到企业上岗实习、专业教师到企业生产服务岗位实践的权益，又要明确实习学生和实践教师遵守企业规章制度和劳动纪律，保守企业商业秘密等方面的义务。

3.必须明确校企合作关系中，不同利益主体的法律责任。校企合作作为一项多方参与的公共事务，缺少有效的监督约束制度是很难深入发展的。因此，校企合作法规不仅要强调参与主体的义务，同时更要规定不履行义务所应承担的后果。校企合作的相关法律尽管不是刑法、行政处罚法、治安管理条例等强制性法律，但依然可以依据相关法律的要求，对未履行义务的行为追求相关法律责任。比如说，职业院校、企业在校企合作中违反有关规定，侵害实习学生、教师合法权益的，应当依法承担相应的法律责任；职业院校学生、教师在下厂实习实践期间发生安全事故的，必须依照国家有关规定处理。职业院校实习学生和实践教师侵害企业商业秘密的，依照国家有关法律规定追求相关法律责任。职业院校、企业弄虚作假，获得职业教育校企合作相关收益的，由相关行政部门追回或取消其收益。有关行政部门应当给予职业院校、企业负责人和相关责任人员批评教育或行政处分。教育行政部门和其他有关部门及其工作人员在职业教育校企合作促进工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由上级机关或者其他有权机关责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[1][3]张海峰.高职教育校企合作制度化研究[J].教育与职业，2010，（6）中：11.

[2]徐丽华.校企合作中企业参与制约因素和保障措施[J].职业技术教育，2008，（1）：49.

责任编辑 刘扬军

姜群英（1963-），女，湖南长沙人，空军航空维修技术学院政治理论课部副教授，主要研究方向为职业教育政策法规、高等职业教育。雷世平（1962-），男，湖南长沙人，空军航空维修技术学院经济与贸易系主任，教授，主要研究方向为职业教育政策法规、高职教育、农村职业教育等。

教育部哲学社会科学研究2008年度重大攻关项目“职业教育与城乡统筹发展研究”（项目编号：08JZD0028）的阶段性成果，项目主持人：俞启定。

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1001－7518（2010）34－0072-04