2005年以来中国妇女参政的进展与挑战

丁 娟 李 文 黄桂霞

(全国妇联妇女研究所,北京 100730)

妇女参与政治与决策是妇女运动与妇女发展的重要领域,同时也是一个薄弱环节。1995年联合国第四次世界妇女大会以后,世界妇女运动此起彼伏,各国政府和非政府联合行动,积极推进,妇女参政取得了一些新的发展。但是,从总体上看,世界范围内妇女的政治参与依然面临着巨大挑战。众所周知,中国曾是一个封建历史悠久的国家,妇女参政也因而面临更加复杂的局面。本文对2005年以来中国推进妇女参政的经验以及影响妇女参政的因素进行了初步分析,并提出了相应的对策建议,以期进一步推动中国妇女参政的进程。

一、妇女参政的进展与经验

近五年来,国家和各省(市、自治区)出台了一系列推动妇女参政的新政策,同时采取积极的推进行动,中国妇女在政治参与领域取得了实质性的进展。

1、出台了新的法规政策

2005年,第十届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国妇女权益保障法》(修正案),规定“国家机关、社会团体、企业事业单位培养、选拔和任用干部,必须坚持男女平等的原则,并有适当数量的妇女担任领导成员”。截至2009年10月,全国已有28个省(市、自治区)完成了妇女权益保障法实施办法的修改工作,其中24个省(市、自治区)对地方各级女人大代表的比例作出了具体规定。2007年,全国人大十届五次会议正式通过了《关于第十一届全国人大代表名额和选举问题的决定》,明确要求“第十一届全国人民代表大会代表中,妇女代表的比例不低于22%。”

2005年,国务院发表的中国第一份《中国的民主政治建设》白皮书指出,中国政府不断扩大城乡基层民主,增加公民有序的政治参与渠道,丰富民主的实现形式,推进了妇女组织多样性的发展。2008年,全国妇联和民政部联合下发了《关于充分发挥妇联组织在基层群众自治制度建设中积极作用的若干意见》与《关于进一步加强新形势下妇女参加村民委员会工作的意见》,在扩大基层妇女民主参与、提高农村妇女进“两委”以及当选村民代表的比例等方面,作出了更加具体的规定。2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》,要求“把更多女性村民特别是村妇代会主任提名为村民委员会成员候选人”。截至2009年初,全国已有15个省(市、自治区)出台了配套法规政策,明确规定了村民委员会成员中妇女所占名额的比例。[1]

以上法规和政策的颁布与实施,为推动进程内的妇女参政和公民社会建设提供了一定的法律与政策支撑。

2、采取积极的推进行动

为改变妇女参与政治与决策的徘徊局面,中国政府推动有关方面积极行动,共同推动妇女参政与公民社会建设的进程。

民政部在2005年启动的村民委员会组织法修订过程中,提出“村民委员会成员中,妇女应当至少有一个名额”、“妇女名额应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”等建议,积极推动妇女参政的立法工作。2006年,中组部召开了全国培养选拔女干部、发展女党员工作座谈会,强调“要正确评价女干部对社会和家庭的双重贡献,在政策上给予适当的倾斜,在同等条件下优先选拔任用女干部”。同时,中组部还注重在基层发展女党员,要求“努力把各个行业、各个领域的优秀妇女吸收到党组织中来,实现女党员数量逐年增长”。截至2008年底,女党员占党员总数的21.0%,当年发展的280.7万名新党员中,女党员的比例达36.4%。[2]

中组部还不断加强与妇女组织的合作,注重发挥全国妇联在推动妇女参政中的作用。2007年,全国妇联在调查研究并与政府部门沟通合作的基础上,下发了《关于积极配合党委组织部门做好优秀女干部推荐工作的通知》,建议有关部门在制定推选方案时,要有“提名比例、女性界别”等要求,注重推选“有参政议政能力、年纪轻、学历高、有基层工作经验的各界优秀妇女”,发挥了妇联组织在推动妇女参政方面的桥梁与纽带作用。

政府有关部门还积极推动公民社会建设,引进或参与了公民社会建设项目。一些非政府妇女组织通过国际项目,以区域合作或跨区域合作的方式,在河北、湖南、陕西、天津等地开展了推动妇女进村委会、加强女村委和女村主任的能力建设项目,采取女村委会成员的参与式培训、模拟村委会选举活动等方式,积极推动妇女进“两委”的工作。例如,民政部自2003年起就在天津市塘沽区等地实施“提高农村妇女当选村委会成员比例政策创新示范项目”,探索农村妇女参与村民自治的经验和途径。2004年,陕西省民政厅、省妇女研究会、省妇联等单位在福特基金会的资助下,在渭南市合阳县开展了“提高农村妇女当选村委会成员比例的示范项目”,实现了妇女当选村主任零的突破,成功创造出了“合阳模式”。

五年来,在公民社会建设的进程中,各级人大女代表、政协女委员不断加强对妇女政治参与问题的关注。全国人大女代表和政协女委员曾多次就妇女参政、男女平等离退休、反对家庭暴力等问题提出相关议案或提案,在保障妇女权益方面发挥了积极作用。

3、女性参政比例有了一定提高

五年来,在中国政府的促进和社会各界的关心推动下,全国人大女代表、各级女干部、村委会女委员和女村主任的比例有了不同程度的提高。

2008年,全国人大常委会共推选出161位常委,其中女常委的比例为16.1%,比上届提高了2.9个百分点;全国人大女代表占代表总数的21.3%,比上届提高了1.1个百分点。①全国妇联妇女研究所:《妇女研究内参》,2008,(1)。具体来看,全国有26个省(市、自治区)的女人大代表比例超过了22%。②《关于第十一届全国人大代表名额和选举问题的决定》要求,“第十一届全国人大代表中女性代表的比例不低于22%。”其中,云南省最高,全国女人大代表的比例达28.57%。值得注意的是,部分省(市、自治区)级的女人大代表比例有了新突破。2008年,北京市、自治区县级女人大代表的比例达32.4%③全国妇联组织部:《各省妇女参政状况汇报材料》(内部资料),2009。,居全国首位,安徽、上海、山西等10个省(市、自治区)的女人大代表比例也超过了25%。

全国女干部的任职比例整体上呈现上升趋势。2008年第十一届全国人大一次会议通过的国务院27个部委部长人选中,有女部长3人[3],占11.1%,改变了上一届政府组阁时女部长空缺的状况。同年产生的新一届省级人大、政府、政协领导班子成员中,女干部达106人,占干部总数的13.0%。④全国妇联妇女研究所:《妇女研究内参》,2008,(1)。

根据中组部的最新统计,2008年我国共有女公务员151.8万人,占公务员总数的23.0%。其中,县处级及以上女公务员的比例为16.5%;地厅级女公务员所占比例为13.2%,比2005年的12.9%提高了0.3个百分点;省部级及以上女公务员所占比例为10.6%,比2005年的10.3%提高0.3个百分点。①中共中央组织部信息管理中心:《2008年女公务员情况统计表》(内部资料),2009年9月28日。截至 2008年,我国女干部的比例达到39%,浙江和新疆的女干部比例已超过45%。①②全国妇联组织部:《各省妇女参政状况汇报材料》(内部资料),2009。

随着村民自治和基层民主的不断推进,农村妇女在村级公共事务中的参与程度有所提升。截至2008年底,全国村委会成员中女性比例为21.7%,比2005年的15.5%提高了6.2个百分点。[4]同年,湖南省村委会成员中女性比例达到31.4%[5],比上届提高了1.3个百分点。2008年,陕西省第六届村委会换届选举后,全省村委会女委员的比例由上届的12.2%提高到23.0%。截至2009年7月,江苏省南通市女村委委员占委员总数的33.4%,其中女村委主任占主任总数的11.5%[6],比全国平均水平高出8.8个百分点。

4、公民社会建设取得新发展

公民社会建设是扩大民众有序参政的有效途径。伴随着公民社会的发育,中国政府不断由管理型向服务型转变,更加注重与非政府妇女组织的联系,妇女组织呈现出多样性的发展态势。

截至2008年,我国共有83.3万多个妇联基层组织,7.6万多名妇联干部和近百万兼职妇女工作者。[7]2005年,我国各级各类妇女组织为9031个,其中高等院校妇女组织730个,民政部注册登记的妇女社团2682个;至2008年,我国高等院校妇女组织数量增至844个,民政部注册登记的妇女社团增至2892个。③中华全国妇女联合会:《2005年妇联年度统计汇总表》《2008年妇联年度统计汇总表》(内部资料),2009。

近五年来,妇女组织普遍注重自身的能力建设。2004年,全国妇联提出了妇联组织和干部“双五”能力建设的任务,并将2005年作为妇联能力建设年。各级妇联组织积极推动农村妇代会直选工作,2005年,河北省在15个试点县开展了农村妇代会换届直选试点工作,截至2009年7月,全省已有44.1%的村实施了妇代会换届直选。[8]2008年,黑龙江省在绥化市开展了妇代会换届直选试点工作,截至今年年初,全省有83%的村实现了妇代会直选。2009年,内蒙古锡林郭勒盟也推行了嘎查村妇代会换届直选工作。妇代会直选的目的是提高妇女参政议政的能力,特别是竞选村委会委员和村主任的能力,同时提升全体村民的性别平等觉悟,树立尊重妇女、男女平等的新风尚,推动妇女参政和村民自治建设。

与此同时,一些民间妇女组织也根据公民社会发展的需要,积极开展自身能力建设,在推动中国妇女参政的进程中发挥了积极作用。如中国妇女研究会、北京大学法学院法律研究与服务中心、北京红枫妇女心理咨询服务中心、北京农家女文化发展中心等组织积极就妇女参政问题展开调查研究,向立法机构和政府建言献策,积极发挥公民社会影响政府决策的作用。

各级妇女组织还注重妇女骨干和志愿者队伍建设,倡导志愿者精神。在汶川地震和北京奥运会期间,一些民间妇女组织和广大志愿者积极投身于抗震救灾和为奥运会服务的工作,推动了公民社会建设。

二、妇女参政领域存在的问题与原因

中国妇女在政治参与领域取得的成绩值得肯定,但该领域存在的一些问题也不容忽视,妇女充分参与政治决策由法规政策层面到实践领域的落实还有待进一步加强。

五年来,各省(市、自治区)出台了推进妇女参政的相关法规政策,但是并未形成系统有效和有较强可操作性的政策体系。一是一些政策缺乏性别视角,向女性倾斜的力度不足;二是个别政策依然存在性别区别对待的现象,如女工和女干部的就业年限受到限制,分别比男性工作年限少5—10年;三是不少政策还存在对女性参政比例缺乏明确规定或规定比例偏低的问题。

2、妇女参政比例低、正职少等现象需要引起更高程度的重视

一是全国人大女代表的比例长期徘徊不前,30年来一直在21%上下波动,与联合国提出的妇女在议会中至少占30%的目标还存在较大差距。近年来,我国女人大代表比例在各国议会联盟中的排名不断下降,已由2005年的第42位下降至2009年的第56位。[9]

二是女干部比例低,正职少。尤其在政府重要职能岗位中,男女干部任职比例严重失衡。在国家和政府主要领导人中,较少女性出现。2008年选举产生的新一届省级人大、政府、政协领导班子成员中,正职女干部仅占6.5%;①全国妇联妇女研究所:《妇女研究内参》,2008,(1)。至2009年初,全国女村委会主任的比例仅为2.7%左右[1],妇女与女干部的比例不相适应。

3、对女干部,特别是基层妇女骨干的培训工作尚显薄弱

教育培训在提高妇女参政能力方面的作用不容忽视,但当前对女干部和妇女骨干的培训工作仍是薄弱环节。一是培训针对性差,社会性别课程培训主流化程度低;二是培训经费缺口大,培训资源配置不均衡,基层妇女骨干或社区妇女领袖缺少培训机会。

试验对象以生长期为六年生(各项指标稳定)的和田枣，取样时，避开地头，选择长势均匀的部分进行取样。由于果实的掉落位置、掉落时间等不同，导致物理特性略有差异，加之红枣捡拾为一次性作业，试验采样时充分考虑其方位、高度、层次等因素，确保样品具有代表性。本次试验采样采用部分区组完全随机取样法，即综合考虑各个影响因素进行均匀采样。具体采样方法如下：在标准矮化密植枣园中随机选取10个区域进行标记，每个区域 5 株红枣。试验时在选定的 10 个区域中随机选定 5 个区域，每个区域中随机选定 1株进行采样，在采样对象选定后对其进行标记，为连续采样做好准备，同时采样时应尽量不要将枣树上的果实碰落，造成误捡。

4、公民社会建设滞后,民间组织发展面临诸多阻力

1995年联合国第四次世界妇女大会以后,中国民间妇女组织取得了很大进展。但是,与公民社会建设的需求相比,民间组织的发展仍然存在不足,主要体现在注册难、经费短缺,以及政群不分、民间组织与政府关系不平衡,一些组织主要依靠国外资金运转等方面。

政府对公民社会建设的重视不够,还表现在对妇女群众特别是基层妇女群众的需求了解和倾听不足。

5、对培养选拔女干部的重要性认识有待进一步提高

历史上形成并在社会化过程中巩固的陈规定型的消极观念仍然存在,如有些人认为,经济发展了,妇女地位自然就提高了,是否当官无关紧要;还有些人认为妇女素质低、心胸不开阔、头发长见识短、能力差、不适合担任正职等。这些传统错误的观念不仅关系到全社会认识水平和思想觉悟的高低,更是在很大程度上制约着政府推动性别平等责任的履行。

三、政策建议

针对中国妇女在政治参与领域存在的问题,特提出以下建议:

1、加强研究,提高法规政策的系统性和可操作性

应在深入调查研究的基础上,制定更为系统和完善的法规政策,增加政策的透明性、公开性和可操作性,并加大向妇女的倾斜力度,为妇女参政提供更加坚实的制度保障。

2、明确规定妇女参政比例,探索提高妇女参政比例的有效机制

明确妇女参政比例,增加政策的刚性程度,建立推动妇女参政的机制,疏通妇女的利益诉求渠道,特别要注意倾听妇女的呼声,关注基层公民社会建设与妇女发展。

3、加大对女干部和基层妇女骨干的培训力度

为提高社会性别主流化进程和妇女干部的参政议政能力,需要进一步加大女干部的培训力度。一是采取多样性的培训方法,对不同妇女群体进行分层培训;二是提高培训内容的针对性和科学性,特别注重性别平等意识的宣传倡导;三是加强对村妇代会主任、女村主任、村委会女委员等妇女骨干参选参政能力的专项培训。

4、积极培育公民社会,加大对民间组织的扶持力度

一是完善和修订有关民间组织的法规政策,优化公民社会发育的制度环境;二是加大对民间妇女组织的资金支持力度,通过财政拨款或项目合作的方式为妇女组织的正常运转提供经费支持。

5、不断提高对妇女参政重要性的认识,努力营造有利于妇女参政的社会环境

加大《妇女权益保障法》《村民委员会组织法》等法律法规,以及男女平等基本国策的宣传力度,树立农村妇女参政议政的先进典型,逐步提高民众的性别平等意识,及时修订歧视妇女的村规民约,摒弃阻碍妇女参政的传统观念。

[1]陈至立在全国推动农村妇女参与村民自治实践经验交流会上的讲话[DB/OL].中国妇女网,2009-05-07.

[2]谭浩.新中国成立60年来中国共产党党员增加16倍,总数近7600万名[DB/OL].新华网,2009-06-30.

[3]国务院27个部委新任领导人名单[DB/OL].新华网,2008-03-17.

[4]国家统计局社会和科技统计司.中国社会中的女人和男人——事实和数据(2007)[Z].北京:中国统计出版社,2007.

[5]黄晴宜.推进农村妇代会主任进“两委”[DB/OL].人民网,2009-07-03.

[6]张红.南通——力争村“两委”委员女性比例达到40%[DB/OL].人民网,2009-07-03.

[7]陈至立.高举中国特色社会主义伟大旗帜,推动新时期我国妇女运动的创新发展[DB/OL].人民网,2009-04-08.

[8]朱玲.营造政策环境,增强参政意识,提高胜选能力——河北妇联大力推动农村妇女参政[N].农民日报,2009-07-06.

[9]Women in National Parliaments[DB/OL].http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm,2009-10-31.