高考招生制度改革与教育公平问题探析

郑芬芸

(郑州航空工业管理学院 管理科学与工程学院， 河南 郑州 450015)

高考招生制度改革与教育公平问题探析

郑芬芸

(郑州航空工业管理学院 管理科学与工程学院， 河南 郑州 450015)

运用教育公平理论，在肯定高考制度恢复三十余年来，高考制度对于促进教育公平、社会公平、经济社会发展方面的重要作用的同时，分析了现行高考招生制度的成因和弊端，提出了在保证教育公平、构建和谐社会的前提下改革高考招生制度的多项措施建议。

教育公平；高考制度；招生制度

2010年3月10日，出席十一届全国人大三次会议的河南人大代表向中共中央总书记胡锦涛进言：希望推进教育公平、推进教育均衡发展。事实上，人大代表多年来一直坚持不懈地为河南、江西、山东等地的高考考生请命，呼吁教育部和高等院校给这些地区的孩子更多的上大学、上好大学的机会。高等教育招生制度如何保证教育公平性问题早已成为全社会关注的问题，教育主管部门和高等学校应当对此高度关注，并采取有力措施给予所有参加高考的考生公平竞争的机会。

一、教育公平的内涵

(一)教育公平

关于教育公平的概念，2000年11月在苏州召开的中国教育学会中青年教育理论工作者专业委员会第十次年会将之界定为:公民能够自由平等分享当时、当地公共教育资源的状态。教育公平包括教育权利的平等、教育资源分配的合理、教育机会的均等，以及为确保教育权利的平等、教育资源分配的合理和教育机会的均等而采取的所有措施。

教育公平的核心内容是教育机会均等。教育机会均等是现代社会教育政策的一个目标。

(二)高等教育公平

高等教育公平是教育公平在高等教育领域的延伸，基本含义指公民接受高等教育的机会均等，包括高等教育入学机会均等、高等教育过程中机会均等和高等教育学业成功机会均等。其中，高等教育入学机会均等是指每位公民都均等地享有接受符合其能力发展要求的高等教育的机会；高等教育过程中的机会均等是指在接受高等教育的过程中，每位学生都均等地享有接受其所选择的高等教育的机会；高等教育学业成功机会均等是指每位接受完高等教育的毕业生都应该受到社会平等对待，得到其应享有的社会待遇。

二、当前高考招生制度有违教育公平

自1977年恢复高考制度，现行的高考招生制度已过了而立之年。历史地看，它恢复了分数面前的平等及教育选拔当中的能力标准，重新恢复了一项非常重要的社会职能。改革开放三十多年来全国各行各业取得的成绩与高等教育的发展是分不开的。但不可忽视的是现行的高考招生制度带来的负面效应及引发的一系列教育不公的现象。

(一)现行高考制度探析

1.报名资格

教育部规定各省级招生委员会主要以户籍为主，结合中学阶段在户籍所在地学习年限来规定学生报考资格。由此引发了“高考移民”，并形成了产业。一些地方政府还把它作为带动当地房产业发展的重要举措。中国的户籍管理制度已经成为高考制度改革不可逾越的大山，阻碍着高考制度改革的步伐。

2.考试科目

1977年高考恢复时沿用了“文革”前的文理分科的办法，这种设置办法当时在高等学校选拔人才及促进中学教学方面起到了重要作用。为了克服中学教育中的“应试教育”倾向，教育部于1983年提出试行高中毕业会考，在会考的基础上进行高考科目改革。1987年国家教委批准上海试行“3+1”方案；1991年又在湖南、海南、云南三省进行科目改革试点，在总结经验的基础上，于1995年在除上海以外的全国其他地方全部实行 “3+2”方案。在此基础上， 发展为“3+小综合”和“3+大综合”这两种高考科目设置模式。目前全国高考科目设置方式的主流是“3+小综合”这种模式。考试科目改革引发全国各省级行政区高考命题的不统一，分数线不具有可比性，掩盖了高等教育的不公。

3.考试内容

现在的考试模式基本上是一种知识水平考试，考试内容主要建立在对书本知识(包括解题技巧)的记忆之上，可以通过死记硬背、重复训练来提高成绩。每年国家或各省制定各科目考试大纲，教师围绕大纲进行教学，以提高学生考试成绩为目的组织教学，学校凭高考成绩对教师进行考核、奖惩。因此，考试内容的改革甚至可以说比考试科目的改革还要重要，它将会对中小学教育产生导向作用。

(二)现行高校招生制度

1.录取按照省(市)行政区统一划线

现行的招生方式就是高等学校根据教育部批准的招生计划，将招生数量指标分配到各省、市、自治区，各省、市、自治区根据各类招生计划总数，结合本地区高考成绩划定各批次录取控制分数线。各省级主管部门再按提前批、第一批、第二批和第三批等依次组织高校录取。

这样组织高校录取工作，在省级行政区内体现了分数面前人人平等，体现了教育公平和社会公平。但由于全国各地区教育发展的不平衡，各省级行政区间的录取控制线差别很大，在全国范围内，对高等教育不发达的河南、江西、安徽等地区是不公平的。上述地区的孩子获得优质高等教育资源的机会要远少于北京、上海、江苏等地区的孩子。

2.高校招生生源计划属地化倾向严重

教育主管部门和高等学校(主要指教育部等部委所属学校)考虑到学校占用所在地的资源，在安排招生计划时给予属地较大比例的照顾。随着1998年行政体制改革，大批国务院各部委办的学校下放到地方，与所在地共同建设，教育部的许多高校也与地方共建，在各地方政府的干预下，所在地的招生计划数越来越大。有些省市要求共建高校逐步减少省外招生计划，原省属学校不得安排省外计划，目前外省招生计划减少到了不足招生计划总数的5%。

目前，教育部已经发现这个问题，要求教育部所属高校减少所在地的招生计划，增大河南、安徽、江西、贵州等中西部高等教育落后地区的招生计划，但收效不大。各省级政府以提高高等教育毛入学率作为主要政绩来宣传，在地方保护主义作用下，高校招生生源计划属地化倾向越来越严重。特别是国家重点高校(“985”、“211”学校)本科招生计划成为各地争夺的主要对象。

3.高考录取中的特殊政策为社会诟病

1984年确立了保送生政策，随后出台了加分政策。教育部出台相应政策的初衷是好的，但随着时间的推移，执行过程中，由于缺乏必要的监督机制，多数政策已经失去了社会公众信任，甚至成为社会腐败的根源。

例如，近年来反映出与高考相关的竞赛已经成为腐败通道，出现大面积的弄虚作假现象。前几年发生过西安测试体育特长生，三分之二以上连普通的水平都达不到的事件。2009年出现厦门、上海国际马拉松比赛舞弊案等。由高考引发的腐败已经渗透到了体育、教育等众多社会领域，给考生身心健康带来很坏的影响，这些应当引起国家教育主管部门的重视。

4.录取过程中考生选择权小

首先，按省划线、统一时间录取、学生填报志愿实质上就是赌博式地选择学校，学生没有第二次选择权，报考失误，考试成绩再好也可能意味着名落孙山。

其次，高考录取后，许多考生无法被满意的专业录取。高校虽然允许学生转专业，但往往因教学资源的限制，无法满足所有学生的愿望。许多省规定考生被录取后，如不到校报到，不允许参加第二年的高考，这使学生没有足够的选择权。

三、高考招生制度改革的对策建议

(一)扩大高校招生自主权

1.高校招生自主权是法律赋予的权利

高考与招生制度改革的实质是招生权的归属问题，也就是人们常说的主体性问题。划定归属关系就要变更原有的权力结构，涉及权力下移的范围、权力的重新分配、政府作用和职能的改变等内容。高校自主招生改革不是简单的权力转移，表面上看，是把原来属于中央、地方各级政府及教育主管部门的权力转移给高校，高校成为大权在握的主宰者。其实，在本质上，这是一种职能的重新划分，是政府与高校之间博弈的结果。在招生权力的归属方面，早在1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出了要“改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权”的设想，并通过5个“有权”对扩大高校的办学自主权作了诠释。1998年8月29日全国人大常委会通过的《中华人民共和国高等教育法》第三十二条明确规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。”

把招生自主权交给高校，这其实是一种落实法律规定的行为，或者说是一种“返祖”行为。

2.高校自主招生中教育公平问题

2003年北京大学、中国人民大学等22所教育部直属高校开始试行5%自主招生改革, 尽管范围有限, 却预示着高考改革已朝多元化方向迈进。目前自主招生改革已经扩大到76所高校。

教育公平问题始终是高考与高校自主招生中的核心问题。有人认为自主招生可能助长腐败现象的发生。这样的担心可以理解，改革难免出现问题，但试点高校都是有一套保障制度的。诚然，由于缺乏相关的经验，我们还需建立一套比较完善的监管机制，但在市场经济的环境里，高校为了生存，不敢也不愿意做出有损于自己声誉的事情。

当然，政府及教育主管部门应履行好各自的职责，加强舆论监督和干预，实施绩效问责制等。实施高校自主招生的目的之一，是力图改变不合理的“一考定终身”的高考录取模式，更加全面地考评学生。改革的本意也是让学生有更多的选择，这恰恰是为了使高校招生更加公平。高校的自主招生改革中，各学校没有严格的户籍要求，从这一方面讲自主招生对所有考生是公平的。

3.自主招生与全国统一高考

那么，实行大学自主招生以后，高校是否应该或怎样利用高考成绩呢？

由于我国处在一个转型期，相关的制度尚未建立，所以，是否应该或如何利用好高考成绩是值得我们认真研究的。如果取消现行的统一高考，就必须有相应的考试制度替代。笔者认为，在目前社会大环境下，全国高考还是最公平的选拔考试，不能取消。各高校自行组织选拔考试，在各级行政管理部门监管不到位的情况下，录取时结合高考成绩录取的办法比较稳妥。自主招生的学校和自主招生的比例数可适当增加。

(二)高考招生制度应逐步与户籍管理制度脱离

由于多种原因，各地高等教育资源配置不均衡，生源数量与高等教育资源不对称的情况客观存在。这就需要有关部门做好宏观调控，公平分配资源。但事实上，教育行政管理部门为了保证局部利益强制将高校招生计划与考生户籍捆绑在一起。户籍制度涉及许多方面，不能说改革户籍管理制度就能解决教育公平问题，就能保证每个学生入学机会均等。但考生的高考权利捆绑在户籍之上，才引发了高考移民，户籍制度不是引起教育不公的根源，不公平的教育体制、高考招生体制才是问题的根源。因为高校招生计划是按省级行政区域下达的，现行招生制度逼迫行政主管部门制定有利于自己局部利益的政策。

同时，从20世纪90年代末以来高等学校新一轮调整、合并的过程中，一些著名的研究型大学采取与地方政府共建的方式增加学校资源，从而造成学校招生本地化的现象。研究型大学招生本地化，不但减少了外地优秀生源获得优质高等教育的机会，有违教育公平，也在一定程度上降低了生源质量，有违创建一流大学的目标。

而且，在这种制度下，学生自小感受到的就是学习、升学的压力，画地为牢的高考制度只能加深他们因户籍而产生的不公平感，对孩子们的健康成长非常不利。现行的高考招生制度也剥夺了部分学生通过接受教育摆脱先天落后环境的机会。

在户籍制度不能被立即废除的情况下，为了使每一个考生有均等的入学机会，建议教育主管部门制定政策，规定高等学校招生计划分配原则和办法，限制高校在其属地的招生计划，接受公众监督。特别是教育部主管的学校，应按照各省人口比例平均分配招生计划。

招生计划与各省的人口挂钩，在目前状况下能相对保证教育公平，并且促进教育相对落后地区的发展，有利于全国经济、教育发展的平衡。但会对教育先进省份形成新的不公平。

因此，高考招生制度改革的方向应是废除户籍限制，公平考试，面向全国每一位考生进行招录，使他们得到均等的入学机会。

(三)高考全国统一命题

笔者认为，高考制度改革多年来，取消全国统一命题实行按省份命题加大了教育不公平，这客观上在为因高等教育资源分配、经济发展不平衡引起的教育不公平开脱，使高考移民愈演愈烈。

从教育公平的角度来讲，高考命题区域化不利于教育公平问题的解决。不统一的高考命题，掩盖了教育发展的不均衡和教育不公平，反而为解决教育公平问题增加难度。因此，取消全国统一命题、按省份命题的改革是失败的。

全国统一命题是体现教育公平的最好命题形式，不论实行分层次高考、还是实行一年多次高考，全国统一命题考试应该坚持。

(四)减少和废除某些特殊政策

高考录取制度中，还存在许多特殊政策。这些政策有的具有照顾弱势人群(如少数民族学生)、特殊群体(如港澳台学生)等重要价值；有的是为了保障特殊行业的人才供给；有的是为了打破单一的分数评价体制，为特殊人才开辟通道，如保送生、文体特长生、三好学生和优秀学生干部加分等政策。但在应试教育及社会腐败风气的影响下，这些政策许多已经有违初衷，甚至成为某些权势阶层、既得利益阶层的腐败温床，形成了一个产业链，直接向教育公平挑战，引起社会强烈不满。

既然保送生、加分政策等已经广为社会诟病，不利于考生的身心健康，使考生没有走出学校大门就对社会公平丧失信心，教育主管部门就应该马上叫停相应的政策，由高校自主组织考试，招收特长学生。实际上，现在的自主招生政策已经将学生的特长认定交给了高校，学校有权根据学生的特长水平给予不同程度的优惠和照顾。教育部应扩大自主招生高校的数量，全面取消高考中的加分和保送等特殊政策。

(五)国家高等教育政策应保证高等教育在地区间的平衡发展

高考制度恢复前，高等教育布局是按照新中国成立初期规划的几大行政区形成的，高校几乎全部建在大行政区中心城市。高考制度恢复后又按照省级行政区分配招生计划，致使各省市的高等教育发展极其不平衡，三十多年来，国家没有进行大的调整，虽然在个别方面予以优惠照顾，但教育部在制定具体政策时，并没有照顾高等教育不发达地区。许多政策(“985”工程、“211”工程、博士和硕士点布局、教学质量工程项目等)都是有利于科研实力强的高校，并没有照顾基础弱的学校。笔者认为，近年来国家的高等教育政策并没有缩小地区间高等教育的差距，反而使地区间的不平衡越来越严重。笔者认为：教育部的高等教育政策是无差别地面向全国高校的，没有照顾弱者；教育部并没有为全国高等教育地区间平衡发展作出努力；高等教育经费主要供给教育部自己主管的高校。

国家在制定高等教育政策时，应充分照顾高等教育发展落后地区，不能再人为地继续扩大这一差距,并且在可能的情况下尽量向弱势地区倾斜,主动缩小差距。教育部应与落后省份共同建设好1～2所重点高校，带动当地其他高校的发展。例如：河南省没有一所教育部主管的学校，郑州大学名义上是省部共建学校，实质上教育部并没有投资建设，河南省是全国第一人口大省，又是一个经济落后省份，仅靠河南省的力量很难建设一流大学。必要时，国家应针对落后地区制定倾斜政策，建立专项资金支持落后地区高等教育的发展。

(六)实行多次高考

美国的大学入学统一考试SAT或ACT是由非官方的社会化机构承担的, SAT每年进行7次, ACT每年进行5次, 考不考、考多少次、什么时候考, 都由学生个人决定。我国的高考可以借鉴美国的经验, 考生每年有多次的考试机会，减轻考生的升学压力, 让考生有充分展示自己能力的机会, 允许学生把最好成绩向其报考的大学呈送。教育部考试中心应转变职能，去行政化，成为一个专门负责高考的中介机构。

四、结 语

政府是维护和促进教育公平的社会主体，在缩小教育差距、增进教育公平上承担着主要责任。教育的不公，不仅是资源分配的不公，更是规则的不公。制定公平的分配规则，加强对资源分配过程的监督，通过制度改革和政策调整，克服那些明显影响、损害教育公正的制度性因素，政府完全是大有可为的。维护教育公平，构建一个和谐的教育环境，是对党和政府执政能力的一个考验。按照中央的要求，应切实采取有效措施，努力保障教育公平，大力营造让每一个公民都能公平、平等地接受教育的良好环境。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[EB/OL].http://www.edu.cn/html/e/jiaoyuguihuagangyao.htm.

[2]褚宏启.教育公平与教育效率：教育改革与发展的双重目标[J].教育研究，2008，(6)：8-14.

[3]褚宏启，杨海燕.教育公平的原则及其政策含义[J].教育研究，2008，(1)：11-17.

[4]乐 毅.我国高校自主招生与高考改革的若干问题浅析[J].江苏高教，2008，(3)：84-87.

[5]刘光余.高校自主招生考试制度改革的思考[J].教育发展研究, 2003，(10)：31-32.

[6]刘海峰.高考改革中的公平与效率问题[J].教育研究，2002，(2)：16-18.

责任编校：裴媛慧，孙咏梅

TheInnovationofSysteminUniversityEntranceExaminationandRecruitStudentsandtheIssueofEducationEquity

ZHENG Fen-yun

(Department of Management Science and Engineering, Institute of Aeronautical Industry Management, Zhengzhou 450015, China)

This article exerts the theory of education equity, affirms the system in recruit students playing an important role in hastening education equity,society equity and development in economy,analyses the cause and abuse of university entrance examination system at present,puts forward several suggestions about the system innovation of university entrance examination and recruit students basising on education equity.

education equity； the system of university entrance examination； the system of recruit students in university

2010-05-19

2008年河南省教育科学规划课题([2008]-JKGHAZD-180)

郑芬芸，女，河南巩义人，副教授，研究方向为系统工程、供应链管理。

G642.47

A

1007-9734(2010)04-0115-05