政府管理创新系统及其实践研究

聂增民，易 鹏，张瑞青

（西安理工大学，陕西 西安 710054）

政府管理创新系统及其实践研究

聂增民，易 鹏，张瑞青

（西安理工大学，陕西 西安 710054）

新时期政府管理系统进行创新不仅是政府有效回应时代与社会发展的需求，也是维护自身合法性的需要。政府管理创新系统应涉及“政府”、“职能”与“创新的实践”三个要素。为此，政府管理创新应推动以公共服务型政府为目标的改革，增强政府创新的动力；围绕促进经济发展方式转变进一步转变政府职能，突出政府创新重心；推进大部制改革，完善政府创新的组织结构；加强行政法治建设，遏制行政权力的寻租与滥用这四方面来改进，进一步推动政府管理创新系统的发展。

政府管理；创新系统；职能

在我国经济社会大转型的背景下，政府管理的国际国内环境和任务发生了深刻的变化，中央与地方关系也发生了重大转变，已经由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系。〔1〕（P515）面对种种新情况，政府管理如何回答和解决转型期的新问题，需要从理论作出回答。为此，2010年党的十七届五中全会公报指出：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”行政管理系统作为上层建筑的重要组成部分，要与时俱进，不断进行创新，以改革推动政府管理系统的发展。

一、政府管理创新系统的内涵

创新从哲学意义上解读，它是创新主体对原有客体如观念、制度和技术的扬弃和创造，从而实现价值重塑的过程，是主体功能的对象化。一般说来，政府管理创新是各级政府及其职能部门为了适应内外环境变化所提出的新挑战和新要求而对自身的职能定位、管理方式、组织结构、运行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面所作出的创造性调整和变革。〔2〕因此，研究政府管理创新系统的各要素，可以提升新时期政府管理创新实践的科学性和有效性。关于政府管理创新系统的要素，学界有不同的观点。有的观点认为，中国政府管理创新系统的要素包括假设基础、管理哲学、政治体制、行政体制、组织结构、运行机制和管理手段与方法七个层次。〔3〕有的观点认为，政府管理创新主要包括政府管理理念创新、政府管理制度创新和政府管理方式创新。〔4〕有的学者认为，政府管理创新是涉及到管理理念、管理制度、管理机制、管理方式等诸多层面问题的综合性课题。政府创新要实现行政管理范围从全能到有限、管理机制从微观到宏观、管理重心从管制到服务的转变。〔5〕基于哲学的主体、客体与实践的关系考察与启示，我们认为，政府管理创新系统涉及“政府、职能、创新的实践”三个要素。其中，政府即各级行政组织。职能即国家和社会的法定公共事务和政府内部事务。创新实践方面，随着我国主客观行政管理环境的变化，政府需要不断转变行政管理职能的实践探索。

二、政府管理创新系统的要素分析

（一）关于“政府”要素的分析。作为行政管理的主体，行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，其基本要素包括组织目标、机构设置、人员构成、权责体系、法规制度、物质要素六个方面，其中，组织目标是组织赖以建立和存在的前提和基础；机构是履行行政职能、达成组织目标的载体；行政人员素质及其组成结构是行政组织的重要因素；而权责体系直接关系到行政机构的设置和运转，法规制度是行政组织的根本保障，物质要素是行政组织必不可少的重要因素。

当前，我国政府组织目标上存在唯GDP论、经济建设以增长型为导向，机构设置上存在职能界定不清、膨胀，行政人员管理混乱，人员臃肿等不良现象。尤其是改革开放后我国释放出巨大的经济活力，随着物质因素的不断丰富，我国的权责体系与法规制度建设虽然取得了重大进步，但现行的制度实施的效果欠佳，权责体系与法规制度建设还有待进一步完善。另外，我国在经济体制从计划经济向社会主义市场经济转换的过程中，各级政府扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等诸多角色。这些角色之间有着较大的权力寻租空间，而且现行的制度尚不能很好地制约政府权力滥用现象，使权力腐败的现象时有发生。因此，需要我们及时进行政府管理创新，遏制权力寻租与腐败现象，保持行政人员的廉洁性，维护政府的合法性。

（二）关于“职能”要素的分析。行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。按照内容来看，政府基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。按照层级职能的划分，我国政府层级职能包括中央政府专有职能和地方政府专有职能，以及中央政府与地方政府共同具备的职能等。根据历史唯物主义的观点，行政职能作为一种上层建筑，它的发展变化很大程度上取决于对社会经济形态的发展变化。改革开放后，我国由传统的计划经济体制向市场经济体制转变，与经济体制改革相适应，政府职能也发生了根本性的变化。同时，政府职能作用的领域、职能作用的性质、职能的分化程度和职能行使方式都发生了重大的倾斜和转变，行政组织的横向部门结构与纵向层级结构也有较大的变化。随着我国进入WTO，在全球化贸易格局中发挥着越来越重要的作用，市场经济的不断发展、成熟，与计划体制相适应的全能型政府职能模式必然向与市场经济相吻合的有限与有效政府的转变。面对这种变化，我们必须明确我国政府职能界阀，把政府职能限定在实现公共利益的范围内，限定在市场需要和实现社会公平的范围内，实现政府职能与政府能力的匹配。〔6〕这样才能有效地、科学地推动政府管理创新实践的展开。

（三）关于“创新的实践”要素的分析。实践是事物发展的源泉、动力和目的。政府管理创新既需要理论支撑，更需要实践去拓展。世界各国特别是西方主要发达国家自二十世纪七八十年代以来普遍发起了政府管理创新运动，成为当今世界范围内行政改革的一种普遍趋势。

近年来，我国政府围绕着转变行政职能，推动经济发展方式转变这一核心主题大胆探索，取得许多突破。首先，改变了高度集中的政府管理模式，政府宏观调控能力显著增强，特别是通过产权制度改革，使政企分开迈出了重要步伐。其次，深化了干部人事制度改革，进行了大部制改革的实践探索，政府内部结构进一步优化，职责、权限进一步得到明确，行政效率和效能不断提高。再次，不断改进了政府工作方式、方法，尤其是通过发展电子政务、不断深化行政审批制度改革等措施，降低了行政成本，提高了行政效率。在制度建设方面，制定了一系列政府管理的法规、规章，探索实施竞争上岗、公开选拔制度，不断完善公务员制度。在管理能力建设与实践方面，政府应对突发公共事件的能力明显提高，履行社会管理和公共服务职能的能力明显增强。这些实践有利地推动了政府管理方式的科学化、现代化。同时，地方各级政府勇于探索，推动了地方发展，也为政府管理创新积累了许多有益经验。如辽宁省“棚改奇迹”中，使以科学发展观统领政府工作的新格局得以体现，执政为民管理理念的创新得以彰显，显示了构建和谐社会的内在要求，但需要不断进行机制创新。〔7〕长三角地区、海峡西岸经济区等区域也逐步建立了政府等多个层次的相互联动的区域合作机制。但从整体看，我国政府管理创新也面临着服务意识不强烈、管理体制不完善、机构设置不合理、职能定位不准确、管理方式不科学等问题，不能很好地适应构建和谐社会的要求，因此还需要进行不断创新。

三、推进政府管理创新实践的路径

（一）推动以公共服务型政府为目标的改革，增强政府创新的动力。政府创新需要内在的目标、动力和方向。从政府治理模式角度来说，公共服务型政府与经济建设型政府是相对的一种公共治理范型，是与现代社会发展相适应的善治模式。它涵盖面很广，集中体现在政府与市场、政府与社会、政府与公民等各方面的关系之中，同时对行政职能与法治保障也有内在的要求。具体来说，在政府与市场的关系中，市场在资源配置上发挥着主导性作用，政府主要是纠正市场失灵，在利益主体之间保持中立，积极充当公平竞争环境的创设者。在政府与社会的关系中，要立足于为经济和社会的全面发展服务，尽力促进社会公平的实现。在政府与公民的关系中，要在科学调查民意、充分了解民情的基础上全心全意为人民服务，注重公民本位和权利本位，并以法治为保障，对于因为征地拆迁等原因致使公民利益受损的要给予适当补偿。在政府职能上，以公共服务职能为主导的政府，适应完善市场经济体制的需要，致力于提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。〔8〕

（二）要围绕促进经济发展方式转变进一步转变政府职能，突出政府创新的重心。推进以公共服务型政府为目标的改革并不是要弱化、忽视我国政府的经济职能，而是旨在厘清市场主体、政府与社会的三方关系，以便更好地指导实践。从我国国情出发，政府主导型、投资拉动型的经济发展模式也并非短期内能够调整和转变。面临后金融危机时代国际经济形势风云变幻的局势，我国经济抵御风险的能力的提高都有赖于政府的努力。因此，政府管理创新实践在促进经济发展方式转变上大有作为。

我国行政管理的创新性实践要立足实际情况，基于经济社会发展的需要，分析存在的问题，如政府职能分散，存在的越位、缺位、错位、欠位等问题，要重新构造和优化政府职能的结构，越位的要退位，缺位的要补位，错位的要正位，欠位的要到位。现阶段，要通过政府管理创新，促进我国经济发展方式转变，使我国经济增长尽快由依靠外需拉动、外延扩张、外部推动，转向更多地依靠内需拉动、内涵提升、内生增长。〔9〕实现由唯GDP增长向包容性增长的转变，这也是我们在“十二五”这一重要战略机遇期实现经济社会又好又快发展，提升我国经济国际竞争力的保证。

（三）继续推进大部制改革，完善政府创新的组织结构。2008年全国人大审议通过的《国务院机构改革方案》中提出，要加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制。对行政管理体制进行大部制改革符合科学发展观的精神，通过改革创新，在政府管理中能科学确定政府机构设置及其职能分工，理顺部门职责关系，健全各部门的协调配合机制，使政府运作更有效率。通过目前上海、山东、重庆等地的实践看，大部制改革已取得了一定成效。因此，各级政府作为政府管理创新的主体要更新传统的思维模式，要勇于探索，善于总结现有的经验，在保持稳定发展的基础上不断推进大部制改革。

（四）加强行政法治建设，遏制行政权力的寻租与滥用。“治国者必先受治于法”。依法行政就是合法行政主体在法律授权范围内，按照合法的程序，依法决策和处理问题。要大力推进依法行政，行政主体要树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念。要加大市场化制度改革创新的步伐，真正实现政企角色分开。通过健全的权力制约监督机制，加强对行政权力的制约，维护行政权力的公正性和权威性。要探索新时期政府廉政建设的路子，对公务通讯、公务用车、公务接待等方面的问题，要大力推进公务消费制度改革创新。加强廉政教育内容、方式等创新，宣传服务型行政理念和社会主义的职业道德，削弱权力寻租与滥用动机，筑起反腐败的思想道德防线。同时，要进一步完善行政问责制度，各专门工作机构对违反行政法治的行为要依法惩治，提高权力寻租与滥用的成本与代价，有效遏制行政权力的寻租和滥用。

〔1〕胡鞍钢.转型与稳定：中国如何长治久安〔M〕.北京:人民出版社，2005．

〔2〕何增科.论进一步推进政府管理创新〔J〕.学习与探索，2007，（3）.

〔3〕李习彬.中国政府管理创新体系研究〔J〕.国家行政学院学报，2002，（6）.

〔4〕王智辉.政府管理创新探究——基于新公共管理视角〔J〕.长白学刊，2010，（2）.

〔5〕许耀桐，曹 胜.转变政府管理方式 推进政府管理创新〔J〕.科学社会主义，2010，（3）.

〔6〕孙亚忠.论我国政府职能界阀和结构的调整及优化〔J〕.南京社会科学，2007，（7）.

〔7〕刘庆龙.新时期政府管理创新的大手笔〔J〕.人民论坛，2009，（11）.

〔8〕刘厚金.公共服务型政府在法治与市场中的理论内涵与职能定位〔J〕.求实，2009，（2）.

〔9〕侯云春.政府管理创新促发展方式转变〔J〕.中国行政管理，2010，（5）.

责任编辑 李英姿

D62

A

1009-1203（2010）06-0074-03

2010-10-18

聂增民（1965-），男，山西万荣人，西安理工大学思想政治部研究生。中国石油天燃气第一建设公司第一工程处党委书记，高级经济师。

易 鹏（1985-），男，湖北荆州人，西安理工大学思想政治部研究生。

张瑞青（1983-），男，山西寿阳人，西安理工大学思想政治部研究生。