论归侨身份确认和安置法律制度的现状与发展＊

刘国福

(北京理工大学法学院,北京100081)

根据我国现行法律,华侨有回国定居的权利,国家有责任对回国定居的华侨给予安置,保障华侨归侨侨眷的社会保障权益。建国60年,安置归侨政策走过了曲折的道路,其中的成功与失败,值得从法律角度进行认真的思考。归侨侨眷能否融入国内主流社会是检验归侨安置政策的最重要标准。完善归侨侨眷身份确认法律制度,全面落实华侨归侨侨眷的社会保障权,帮助归侨侨眷顺利融入国内主流社会,是政府侨务及其他有关部门的应为之举。

一、确认归侨身份

确认归侨身份和向其颁发相应身份证明是侨务管理部门的义务,也是回国定居华侨的权利。2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》第2条规定,“归侨、侨眷的身份,由其常住户口所在地的县级以上地方人民政府负责侨务工作的机构根据本人申请审核认定。与华侨、归侨有长期扶养关系的亲属申请认定侨眷身份的,应当提供由公证机构出具的扶养证明。”所以,常住户口所在地的县级以上地方人民政府负责侨务工作的机构有义务审核认定关于归侨身份的申请。国务院侨办在《〈中华人民共和国归侨侨眷保护法实施办法〉释义》中明确了这一点,“审核认定归侨、侨眷的身份是地方人民政府侨务工作机构责无旁贷的工作。”[1]P20确认归侨身份是安置归侨、保护归侨权益的前提,不确定一个人是否具有归侨身份,也就无法对其进行安置,明确其是否有资格享有归侨侨眷的权益。2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》第2条即对归侨身份进行审核认定的机构和所需证明做出了规定,说明了确认归侨身份的重要性。1992年《国务院侨办关于确认归国华侨身份的复函》第2条规定,“归侨审查确认程序可由省、自治区、直辖市侨务办公室做出规定”,一些地方政府以此为依据颁布实施了确认归侨身份证明的管理办法。例如1993年《福建省归侨身份认定试行办法》、1993年《河南省归侨身份确认办法》、1995年《北京市侨办关于办理归侨、侨眷身份确认有关规定的通知》、2000年《北京市侨办〈北京市归国华侨证〉发放使用办法》、2001年《哈尔滨市外侨办关于印发〈归侨身份认定办法〉的通知》、2005年《武汉市归侨、侨眷身份确认(含中高考优录)行政审批实施办法》等。有关审查确认归侨身份的规定,都应该以保护归侨权益为核心,体现合法、准确、及时和便利原则。

归侨证是一个全国性而不是地区性的特殊身份的证件。从性质上讲,归侨证和护照、居民身份证属于同一类,均是证明个人身份的证件。回国定居华侨只要符合归侨的法律定义——回国定居的华侨,就具有归侨的特定身份。归侨的特定身份不因其常住户口所在地、性别、回国时年龄、何时回国、财产、文化程度的不同而发生变化。归侨身份证可以记载持证人的常住户口所在地、性别、回国时年龄等信息,但是这些信息不能也不应该影响其所持有的特定身份。

我国单纯以以国籍为基础确认归侨身份,并规定其权利和义务,不考虑与国家真实联系的因素,例如在不同国家的居留情况、具有的血统和传承的文化,这种归侨身份的认定存在六个方面的法律问题。

1.基于静态管理,认定归侨、侨眷的身份。1990年《归侨侨眷权益保护法》(2000年修正)第2条规定,归侨是指回国定居的华侨,华侨是定居在国外的中国公民,侨眷是指华侨、归侨在国内的眷属。2004年《归侨侨眷权益保护法实施细则》第3条规定,“华侨、归侨去世后或者华侨身份改变后,其国内眷属原依法认定的侨眷身份不变。”2006年《归侨身份认定暂行办法》(湖北省)、1995年《北京市人民政府侨务办公室关于办理归侨、侨眷身份确认有关规定的通知》等地方法规均没有有关归侨身份变动的内容。但是,由于定居身份的动态性,导致华侨身份是动态的,进而导致归侨身份也是动态的。根据移民法,取得一国定居权的外国人必须经常性在定居许可国居留满一定期间,才可以保持其定居身份,否则将丧失其定居身份。通常而言,定居签证/许可证有效期是5年,也就是说,定居身份的期限是5年,定居签证/许可证持有人在许可证期满后要延期,必须在延期申请前的5年内的每1年在定居许可国住满半年,或者申请前5年内累计住满2或者3年,同时在申请前2年内累计住满1年。我国参考了移民法的通常做法,放宽了持中国《外国人永久居留证》的外国人居留期限要求。①基于定居身份的动态性,华侨回国后一段时间,一般是5年,将丧失在外国定居权,不再拥有外国的定居身份。丧失了“定居在国外”身份,也就动摇了华侨身份得以被认定的基础。“华侨”身份不存在了,认定归侨和侨眷身份的基础也就不存在了。事实上,由于丧失外国定居权的“华侨”失去了在外国定居,甚至自由前往“定居国”的权利,其与“定居国”的联系势必降低,相反,与中国的联系会增强。鉴于丧失外国定居权的“华侨”在中国越来越长的居留时间,越来越紧密的联系,适时调整其身份,不实施“归侨身份终身制”,将其视为普通的中国公民,有利于其获得公民待遇和融入国内主流社会,更为适宜。鉴于华侨和华人的历史和为国家所做贡献等特殊情况,可以考虑延缓取消其归侨身份,例如在其丧失外国定居身份之后3或5年,而不是当时。

可能的反对不实施“归侨身份终身制”的理由是:不利于通过归侨密切与其他国家和地区的联系。由于归侨丧失外国定居身份时或者之后,不再具有在其他国家和地区的定居权和与这些国家日益松散的联系,即使实施,也很难实现上述目的,不利于照顾他们的利益。照顾其利益的基础是归侨身份,而归侨的基础是自己的华侨身份,当华侨和归侨身份动摇时,给予照顾的基础也就动摇了。②没有充足的证据可以论证华侨归国的目的是为了享受对其利益的特殊照顾,因为这样做不利于归国后融入当地。如果“融入”是指像普通中国公民一样享有权利和承担义务,那么归侨身份终身制是阻碍而不是便利其融入。当社会已经发展到从身份到契约阶段时,终身性地享有某种特殊待遇在法律上极为罕见。当然,为了司法公正允许一些重要法官终身任职,为了科学文化发展向一些杰出人物授予终身学术职务或者发放终身津贴,归侨显然不属于这两类特殊情况。

2.归侨证全国不一致。根据国务院侨务办公室《侨务法规文件汇编》(1999-2006)“各省、自治区、直辖市修订后的实施《归侨侨眷权益保护法》办法”部分收集的28部地方实施办法,各地方对归侨身份证的做法有如下几种:(1)发给《归侨证》,确认侨眷身份,但是不发给证件,例如,上海市。③(2)发给《归侨侨眷证》,例如,辽宁省、河南省。④(3)发给《归侨证》和侨眷证明,例如,浙江省。⑤(4)审核认定归侨身份,不签发有关证件,包括重庆市、云南省、广东省、福建省、安徽省、吉林省、江苏省、湖北省、江西省、新疆自治区、宁夏自治区、海南省、贵州省、北京市、四川省、广西自治区、厦门市、深圳市。另外,国务院侨务办公室《侨务法规文件汇编》(1955-1999)和《侨务法规文件汇编》(1999-2006)还收集了福建省、北京市、河南省、青岛市、山东省、哈尔滨市和武汉市7省市专门确认归侨身份的地方政府规章。根据这些地方政府规章,确认归侨身份的证明文件有5种,(1)《归国华侨证》(北京市);(2)《归侨身份证》(山东省、青岛市);(3)《归国华侨证》、《归侨、华侨(华人)眷属证》(武汉市);(4)归侨身份证明书、侨眷身份证明书(福建省);(5)归侨身份证明信(河南省)。名称、形式甚至内容各异的归侨侨眷证加大了社会一致认可归侨身份的成本,阻碍了归侨身份在全国的通行,也不利于归侨侨眷在国内的流动。鉴于各省市负责审核华侨回国定居申请和落实适当照顾政策,由各省市审发归侨侨眷证是可以接受的,但是这并不影响统一归侨身份证的名称、形式和内容。

3.审理归侨身份证申请的时限不明。福建省、北京市、河南省、青岛市、山东省、哈尔滨市和武汉市7省市确认归侨身份的法规中,只有河南省、哈尔滨市、武汉市对审理归侨侨眷证申请的时限做出了规定,而且不一致。1993年《河南省归侨身份确认办法》第4(1)条规定,“首先由本人提出申请,并向确认机关提交有效证明材料。确认机关在收到申请人申请和有效证明材料后,一般应在十日内做出确认决定,最多不超过三十天。”2001年《哈尔滨市归侨身份认定办法》第11(2)规定,“市人民政府侨务部门收到申请材料后,对申请人的申请材料进行验证。对审核合格的,应当在5日内予以认定,办归侨、侨眷身份证。”2005年《武汉市归侨、侨眷身份确认(含中高考优录)行政审批实施办法》第4(1)条规定,“归侨、侨眷、港澳同胞眷属身份确认期限,自受理之日起5日内做出确认或不确认的决定。”没有规定审理时限,使审理归侨侨眷证申请处于非常规状态。笔者在调研侨务法律制度时发现,实践中,北京市审理归侨侨眷证申请采取的是区县侨办受理审核,市侨办集中统一审发的做法,至于何时做出审发决定,视情况而定,可能是3个月、半年,也可能是1年审发一次。没有审理时限的审核性行政管理法规是极为罕见的,只有在签发签证等行使国家主权性质的行政管理方面,才会不规定审理时限。

4.归侨证有效期不清。福建省、北京市、河南省、青岛市、山东省、哈尔滨市和武汉市7省市确认归侨身份的法规中,只有河南省明确了归侨证的效力。1993年《河南省归侨身份确认办法》第5条规定,“(归侨身份)证明信只使用一次有效,由归侨、侨眷将证明信交给有关部门或所在单位归档备查。”一次性有效的归侨身份证明信降低了身份证明的使用效率,不便于和不利于归侨以此经常性维护自身权益。

5.对确认归侨身份决定不服的救济不明。1990年《归侨侨眷权益保护法》(2000年修订),2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》,各省市在其实施《归侨侨眷权益保护法》办法,以及有关省市确认归侨身份的专门性地方行政规章,没有明确规定对对确认归侨身份决定不服的救济。2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》第27条规定,“归侨、侨眷的合法权益受到侵害的,有权要求有关主管部门依法处理,或者向人民法院起诉。……”1994年《北京市实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2005年修订)第23条规定,“归侨侨眷合法权益受到侵犯时,有权要求有关主管部门依法处理,或者依法向人民法院提起诉讼。任何组织和个人不得压制或者阻挠。对归侨、侨眷提出的意见、建议、投诉请求,有关行政主管部门应当按照国家和本市的有关规定依法及时处理。”1993年《河南省归侨身份确认办法》第4(3)条规定,“申请人对确认不服的,可向上一级侨务行政部门申诉,上一级侨务行政部门审查后符合条件的,通知下一级侨务行政部门予以确认。”

根据以上规定和《归侨侨眷权益保护法》及其实施办法的整体内容,可以看出,没有明确规定对对确认归侨身份决定不服的救济体现在两方面,第一,不清楚“合法权益”是否包括确认归侨身份权。这就影响到对确认归侨身份决定不服时,能否援引上述及类似规定进行救济;第二,不清楚“依法处理”的含义。一般民众不容易清楚以哪部法律和如何处理,也就很难遵循适当的渠道维护确认归侨身份权。确认归侨身份权的救济不明,使得对归侨侨眷权益的保障处于不完整状态。没有救济的确认归侨身份权是不全面的权利。

6.所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所先行审核。华侨回国定居后,其归侨证,以及华侨归侨在国内眷属的侨眷证不是由侨务部门直接为其办理,而是先由申请人所在工作单位组织本单位或街道办事处、乡镇政府、派出所组织本辖区归侨侨眷填写申请表,先行审核后,报侨务部门审发归侨身份证明。1992年《国务院侨办关于确认归国华侨身份的复函》第2条规定,“确认归国华侨身份,必须由本人向工作单位提出书面申请,并经侨务部门审核确认,审查确认程序可由省、自治区、直辖市侨务办公室做出规定。”工作单位是指按干部、职工管理权限,有权管理人事档案的部门,比如局级或者以上政府部门、企事业单位和社会团体。申请人是指回国定居华侨或者华侨归侨在国内的眷属。北京市、福建省、哈尔滨市等大多数省市规定,所有归侨身份申请都必须先由所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所审核/出具归国情况或亲属关系证明,然后才能向侨务部门提出申请。1995年《北京市侨办关于办理归侨、侨眷身份确认有关规定的通知》第1条规定,“需要确认归侨、侨眷身份的人员,先向所在单位提出书面申请。在市属和中央单位工作的,由申请人所在部、委、办、局、总公司、大专院校或中央司(局)级单位的侨务(统战)或人事、组织部门;在区、县属单位工作的,由其所在单位的上级主管单位的侨务(统战)或人事、组织部门,分别根据申请人档案和其他有效证明材料审查确认。之后,开具身份证明并填写侨情登记表一式三份(盖公章),一并报送申请人户籍所在地的区、县人民政府侨务工作机构。”1993年《福建省归侨身份认定试行办法》第3条规定,“归侨侨眷申请身份证明,必须由本人向所在单位或户籍所在地乡、镇政府、街道办事处提出书面申请,填写申请表,并提供有效证明材料,由申请人所在单位或乡镇政府、街道办事处审核后上报县(区)侨务办公室。……”2001年《哈尔滨市外侨办关于印发〈归侨身份认定办法〉的通知》第7条规定,“申请归侨身份认定,应当提交归侨本人……所在工作单位或者公安部门、街道办事处、乡(镇)人民政府出具的归国情况证明。申请归侨身份认定,应当提交……所在工作单位或者公安部门、街道办事处、乡(镇)人民政府出具的亲属关系证明,或者扶养关系公证书。”

先行审核既是申请确认归侨身份必须履行的一项手续,也是所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所的权利和责任。从行为性质上讲,所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所先行审核,是对所属干部、职工、所辖居民归侨身份的预先认定。华侨是否回国应由边防检查记录,华侨归侨与内地居民是否有亲属关系应由出生证、结婚证和户籍记录直接证明。所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所根据档案材料或者申请人提供的上述材料证明华侨是否回国、与内地居民是否有眷属关系,事实上是人为增加了一道程序。虽然,先行审核体现了工作单位对员工,街道办事处、乡镇政府、派出所对所辖居民的关心、负责,便于侨务部门受理审批归侨身份申请,但是,先行审核造成了办理归侨身份程序的繁琐,不适当地延缓了审批期限,确认归侨身份的效率随之降低,同时,又增加了确认归侨身份的官僚障碍,扩大了侵害归侨侨眷权益的可能性。

许多确认归侨身份的法律法规规章,例如2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》、1992年《国务院侨办关于确认归国华侨身份的复函》、2000年《北京市侨办〈北京市归国华侨证〉发放使用办法》都没有规定所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所受理审查出国定居者、华侨回国定居者、华侨归侨在国内眷属身份确认申请的程序和期限,以及不履行受理审查职责时对其的处罚和给予申请人的救济,这为所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所不适当、不勤勉地处理所属干部、职工、所辖居民身份确认申请留下了太大的空间。花费很长时间、甚至不为所属干部、职工、所辖居民出具意见,也不说明理由,无期限地拖下去,也不是没有可能。工作单位预先认定的做法是计划经济的产物,曾经存在于申请护照、结婚登记等公民行为中,已经因为与社会经济发展不相适应,严重影响公民个人的独立性,已经被废除。申请华侨归侨身份证是公民的个人行为,不应由申请人的工作单位预先认定。实践中,北京市、吉林省、深圳市等部分省市取消了或者部分取消了由所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所先行审核/出具归国情况或亲属关系证明,改由侨务部门直接审批。2000年《北京市侨办〈北京市归国华侨证〉发放使用办法》第2条第1款第3项规定,“本办法实行后的归侨,经市政府有关部门批准其在京定居后,由市政府侨办直接为其办理《归侨证》,并通知户籍所在地的区(县)政府侨务部门。”1992年《吉林省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2002年修订)第3条规定,“归侨、侨眷的身份,由其户籍所在地县级以上人民政府侨务工作机构根据本人有效证件或者其工作单位、街道办事处以及乡、民族乡、镇人民政府出具的证明审核认定。”1995年《深圳经济特区实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2005年修订)第3条规定,“归侨侨眷需要确认身份的,应当持有所在单位、街道办事处或者户籍所在地公安派出所出具的证明,或者持有能证明其归侨、侨眷身份的其他有效证件,由市或者区侨务部门审核发证。”

二、安置归侨

(一)由国家包下来安置到自我安置

国家曾经采取具有明显计划经济色彩的包下来安置的方法,即提供安置经费和负责住房、就业,被安置者必须接受,这种安置方法具有一定的强迫性,没有充分考虑被安置者的个体差异。1979年《国务院侨办关于旅朝华侨回国定居问题的意见》和1984年《国务院批转国务院港澳办公室、国务院侨务办公室关于对港澳同胞回内地定居及在内地眷属的管理工作分工问题的请示的通知》规定,国家对回国定居的旅朝华侨、港澳同胞给予安置,安置的原则是回原籍省,面向农村,面向小城镇。由于我国的经济能力有限,与大部分国家相比,人均收入仍然处于较低水平,即使已经为安置投入很多,还是可能无法满足被安置归侨的个人需求,不能维持甚至降低了华侨回国定居前的生活水平。根据1979年《国务院侨办关于旅朝华侨回国定居问题的意见》第2条,安置的原则是“主要安置在辽宁、吉林、黑龙江三省;原籍在其他省,本人要求返原籍投亲的,也可予以办理。对原是务农的,面向农村;对技术工人,按需要和可能安置到中小城镇集体和全民所有制企、事业单位。……”回国定居旅朝华侨对安置的可能性没有选择,只能被动地接受。该《意见》还规定,接待安置朝鲜归侨的预算标准是,除供给粮油布棉外,安置在农村的每人444元,在国营农场的每人881元,在工矿企业的每人781元。1978年,我国农村居民和城镇居民的年收入只有134元和343元。也就说,安置一位归侨,就需要花费当地一位居民的3年左右的总收入。而1979年朝鲜人均收入(包括所有的福利)约1900美元。安置标准和原收入水平之间的悬殊差距,可能引发回国定居旅朝华侨不满意国家安置标准的现象,以致出现国家费力不讨好的情况。建国以来几次大规模安置回国定居华侨的历史证明,包下来安置的方法基本上是失败的。20世纪50年代中期、60年代初期、70年代和80年代初,我国出现过4次归侨出国潮,均与安置不当有关。上海市文革前有归侨7千多人,文革后迁移境外过半,只剩下3千人。山西省1968年安置的缅甸归侨,80%已经申请出境。外流最多的是来自印尼、越南的归侨。在1976年底,只有不到10万归侨表示还将留下来,超过30万归侨已经出国。一些归侨合法、非法地回到了他们原先侨居的国家,大约25万人定居于香港,2.5万人去了邻近的澳门。即使被认为最成功的越南归难民安置也存在许多问题,1979～1988年10年间,安置在广西的归难民合计外流28,563人,接回15,313人。总的来说,为了谋求更好的生存环境和发展空间,他们之中约有1/3的人选择了再次出境谋生。[2]P294

随着经济体制改革的深化和市场经济体制的建立,我国各方面的情况已发生了很大的变化。从1987年《国务院侨办关于华侨回国定居的审批意见》开始,我国对于源于个人原因要求回国定居的华侨,由国家包下来安置转变为自我安置。由拟回国定居华侨本人自行解决住房和就业问题(或经济来源问题),待住房和就业问题(或经济来源问题)解决落实后,再提出申请,不得增加国家负担。对于源于国际形势发生变化,突发对我侨居国外华侨人身财产安全造成严重威胁事件,而被迫回国定居的华侨,地方人民政府和有关部门仍然从国家大局出发,根据中央政府的决策要求,按照国家有关规定给予妥善安置。中央和地方财政将视情况对确有困难的归国华侨予以适当资助。[1]P29我国对华侨回国定居政策由欢迎和鼓励回国定居转变为从严掌握,影响着华侨和国内华侨工作,但是无法影响华侨侨居国政府对待华侨的政策。由于华侨侨居国政府的排华、战争等原因,当华侨不得不回国时,鉴于华侨的中国公民身份,其享有不容置疑的回国权,中国政府面临的是如何安置,而不是是否接收的问题。妥善安置归难侨是中国政府的必须和应为之举。由于印尼、马来西亚、印度、缅甸、越南、蒙古等国家采取反共、排华、强迫华侨同化政策,致使大批华侨无法在当地生存,被迫回国或者被驱赶回国。每有难侨回国,政府部门都尽力给予妥善安置。约有13.6万印尼华侨,大量印度、缅甸华侨在20世纪60年代回国,约有28万越南华侨、华人在1978～1988年回国。1983年蒙古要求华侨从乌兰巴托迁往18个外省的牧区居住,遭到拒绝,于是要求其限期回国,3,000名蒙古华侨因此回国定居。[2]P51建国后至1978年,全国接待安置归侨、难侨近百万。[3]P224

(二)现行法律关于安置归侨的规定容易引起歧义

法律对安置内容的规定太模糊,没有给出安置的定义,不同部门、群体都因而可能会有自己对安置的理解,有些理解的差异甚至是非常大的。1990年《归侨侨眷权益保护法》(2000年修订)第5条规定,“国家对回国定居的华侨给予安置。”2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》第6条规定,“地方人民政府和有关部门对回国定居的华侨,按照国家有关规定给予安置。……”但是“按照国家有关规定”是一种懒惰式的立法,除非侨务工作人员,否则包括华侨在内其他群体很难知道“国家有关规定”是指什么,也很难有渠道查到“国家有关规定”,即使查到了,可能无法正确理解“国家有关规定”和2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》的关系。许多地方法规沿袭了以上懒惰式立法,例如,1993年《贵州省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2005年修正)第8(1)条规定,“对来本省定居的华侨,有关部门应当按照国家有关规定给予安置。”2005年《河南省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》第7(1)条规定,“华侨经批准来本省定居的,当地人民政府和有关部门应当按照国家有关规定妥善安置。”从字面上看,国家对所有回国定居的华侨给予安置。实践上,因为在国外受到迫害,失去谋生条件必须回国的,国家给予妥善安置,归侨应服从分配和接受。因为其他源于个人的原因,必须自行解决回国定居后的工作、住房,不增加国家负担。所以会产生民众字面理解与政府实践做法不一致的情况,这不利于宣传、贯彻和实施新的安置归侨政策。

很多地方政府关于归侨侨眷权益保护方面的规章,不适当地回避了安置归侨的问题。例如,1993年《江西省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2003年修订),1994年《新疆自治区实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2003年修订),1995年《宁夏自治区实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2003年修订),2003年《海南省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》,2003年《厦门市归侨侨眷权益保障条例》,1995年《深圳经济特区实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉规定》(2005年修正)。地方政府是我国安置归侨的主体,其回避安置归侨问题,会使归侨及有关群体对国家的安置政策和措施感到迷茫。

虽然在归侨自我安置政策指导下,存在着归侨回流原侨居国和回国定居后未能很好地融入国内主流社会的现象,但只是少数,这说明国家不再采取包下来方法安置回国定居华侨的做法基本上是成功的。由于20世纪90年代以来,我国没有发生过华侨大规模回国定居的情况,也就缺少验证继续实行妥善安置大规模归难侨政策的实例。

三、归侨社会保障

社会保障权是国家保障公民生存和发展的一项基本人权,得到了一系列国内法律和国际文件的承认。全面落实社会保障权,可以解决归侨的基本生活问题,有助于妥善安置归侨。1948年《世界人权宣言》第22条规定,每个人,作为社会的一员,有权享受社会保障。第25(1)条规定,“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣服、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。”我国批准加入的1966年《经济、社会和文化权利公约》第9条规定,“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障,包括社会保险。”第11(1)条规定,本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣服和住房,并能不断改进生活条件。第12(1)条规定,“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到最高的体制和心理健康的标准。”上述国际文件对中国具有法律约束力,包括华侨归侨侨眷在内的我国公民有权利享受社会保障。

目前,我国法律就归侨侨眷的社会保障做出了明确具体的规定。2000年,全国人大常委会华侨委员会修订1990年《归侨侨眷权益保护法》时,新增第10条,“国家依法维护归侨、侨眷职工的社会保障权益。用人单位及归侨、侨眷职工应当依法参加当地的社会保险,缴纳社会保险费用。对丧失劳动能力又无经济来源或者生活确有困难的归侨、侨眷,当地人民政府应当给予救济。”全国人大常委会华侨委员会研究室副主任毛起雄在《〈归侨侨眷权益保护法〉立法和修改情况简介》中提出,新增第10条是为了适应今后我国城镇公民养老保险等社会保障的需要,该规定对于在广大城乡居住的归侨、侨眷,改善其生活条件,提供生活水平无疑具有现实的意义。2004年,国务院通过了《归侨侨眷权益保护法实施办法》。《国务院法制办公室、国务院侨务办公室关于〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法(修订草案)〉的说明》第四部分“增加了有关归侨、侨眷社会保障权益的规定”指出,我国关于归侨、侨眷社会保障权的规定主要集中在第11条和第23条。国务院侨办和一些地方政府进一步明确了归侨侨眷社会保障权的范围。国务院侨办在2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》条文释义中指出,社会保障权益包括了职工的养老、失业、医疗、最低生活保障权益,国家有责任维护归侨、侨眷的社会保障权益。[1]P401994年《湖北省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2003年修正)第11条和1992年《江苏省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2002年修订)第14条规定,归侨、侨眷职工不仅依法享有国家规定的养老、医疗和失业社会保障权益,而且享有工伤、生育等社会保障权益。

目前法律赋予归侨侨眷的社会保障权益未完全考虑归侨侨眷的特点,内容上存在着需要改善之处。

首先,范围过窄,仅涵盖部分归侨侨眷。归侨侨眷权益是通过社会保险和社会救助实现,主要是前者。社会保险性质的社会保障权益将受益对象局限于有工作和参加了社会保险的归侨侨眷,但是由于归侨具有从国外回来定居的特点,其不可能在回国前参加国内的各种社会保险,这就使得其无法,特别是在回国之初像参加了社会保险的国内公民那样享受社会保险待遇。归侨的社会保障在其回国后至找到工作之前可能因为客观上无法参加社会保险而处于空白,而归侨在这一期间由于刚刚回到国内,不熟悉和适应国内情况,生活和工作上会比较困难,是最需要社会保障的期间。

其次,形式单一,缺少服务形式的社会保障。国家通过社会保险和社会救助向社会提供的社会保障是以货币或者实物的形式出现。前者是由社会保障机构按照法定条件向被保障者支付一定数额的货币,例如养老退休金、失业保险金和各种社会津贴等。后者是向被保障者免费或优惠提供一定的实物,例如向社会确有困难者发放食品、衣服、药品。[4]P57另外,归侨还需要以服务形式提供的社会保障,例如提供廉租房和经济适用房、再就业培训、国情地方情况介绍、免费普通话和地方方言语言课程等。

更遗憾的是,1990年《归侨侨眷权益保护法》(2000年修订)、2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》以及地方政府关于侨务的行政规章中,没有规定华侨的社会保障权益,这不符合人人享有社会保障权的法律原则。1982年《宪法》(2004年修订)第14(4)条规定,“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第33(3)条规定,“国家尊重和保障人权。”虽然,从法律逻辑上讲,华侨因为宪法的有关规定享有了社会保障权。但是,宪法在中国不可诉。缺少了具体法律予以实施的华侨社会保障权,很容易流于纸面。

四、归侨融入

社会融合是指社会不同的因素、部分结合为一个统一、协调整体的过程及结果,是与社会解体和社会排斥相对应的社会学范畴。美国社会学家T.帕森斯明确提出社会融合概念并将其纳入自己的结构功能主义理论构架之中。继帕森斯之后,越来越多的社会学家把社会融合概念用来研究民族及种族群体的关系和各民族在文化上的接近、融合等。[5]P29从历史上来看,人类社会的发展就是不同文化融合的结果。欧洲、美国文化发展到今天之所以还有强大的生命力,正是因为它能不断吸收不同文化的因素,使自己不断得到丰富和更新。移民入境后,如果没有合适的渠道和机会接触、了解当地的政治制度、经济环境、文化传统和风俗习惯,很难理解和热爱移民接收国,进而长期、永久居住,成为这个国家的一分子。相反,有可能成为过客,不仅不会为这个国家做出应有的最大贡献,而且有可能引发移民和当地居民的社会矛盾和对立,导致排外势力不断抬头,损害国家利益。

目前,包括欧盟、美国、澳大利亚在内绝大多数国家均支持鼓励移民融合政策。各国普遍认识到,必须充分发挥法律的作用,积极促进社会融合,否则既不利于改善移民面临的问题,也无助于解决移民给本国经济、政治、文化和社会等各方面带来的挑战。只有正视移民社会融合问题并采取切实措施,才能促进社会的和谐发展和人类的共同进步。从微观角度讲,只有移民了解和认可居住国,才会融入居住国。增进移民对居住国的了解和认可,可以从两方面入手,一方面,要求申请移入者了解拟移入国国情,熟悉拟移入国的语言、政治、法律和文化,以使其具备融入的能力。另一方面,向已经移入者提供融入主流社会所需的社会保障、知识和技能,促进其融入,帮助解决融入中遇到的问题。从国际移民角度看,归侨侨眷是中国国际移民的一部分,国际移民融合的理论成果和实践经验,值得中国借鉴和参考。根据国际移民理论,归侨侨眷能否融入国内主流社会应是检验归侨安置政策成功与失败的最重要标准。然而,不论是历史上的国家包下来安置政策,还是现行的归侨自行解决经济来源自我安置和国家妥善安置归难侨相结合政策,都忽略了或者至少没有明确“融入”在归侨融入国内主流社会的重要地位和核心作用。如果国家不能为归侨创造融入环境,提供融入帮助,包括充分的社会保障,不论是包下来安置、妥善安置、自我安置,抑或适当照顾都将不能充分发挥作用,因为能不能在国内生存、适应和发展,以及与当地社会共同进步的关键在于归侨自己,适当的融入环境和必要的融入帮助,将增加归侨在国内稳定和取得发展的信心和能力。周南京先生主张融合,他认为,对归侨中都不同阶层或群体而言,由于政治、文化、教育、经济、社会背景不同,他们融入祖国主流社会的过程不尽相同。以新客侨为主的传统型归侨和以知识分子为主的参政型归侨较容易融入国内主流社会,而以难民为主的归难侨因对祖国实际情况不了解,对回国完全或缺乏思想准备,回国之后被安置在华侨农场、工厂,从事体力劳动,生活上极难适应,不容易融入。[6]P56但是,周南京先生没有提出,中国应该如何帮助归侨融入国内主流社会。

五、完善归侨身份确认和安置法律制度

1.建立公民居留期制度,实现公民的动态管理。中国公民出国不在中国居留满一段时间后,丧失已有户籍,而不是出国前丧失已有户籍。华侨被批准回国定居并在中国居留满一段时间后,才可以恢复原有户籍,而不是取得永久居留权后立即恢复国籍。公民出国一段时间,停止发放某些福利金。

2.颁布实施全国性的确认归侨身份的法规或者部门规章。根据全国人大常委会华侨委员会主任委员甘子玉的《关于〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉修正案(草案)〉的说明》,修正1990年《归侨侨眷权益保护法》时,全国人大常委会华侨委员会在听取有关部门和一些全国人大代表提出的意见和建议后,曾建议在第2条增加一款,规定:“华侨、归侨和侨眷身份认定的具体办法由国务院或者国务院授权有关主管部门规定。”并阐述了增加一款的理由,“这样修改是考虑到本条有关华侨、归侨和侨眷的规定是完整的,主要是执行实施中遇到各种情况,如何依法具体进行认定的问题。这个问题由国务院或国务院授权有关主管部门来规定更为妥当,既便于适应国内外侨情的发展变化,也便于今后工作的开展。”截止目前,上述理由依然存在、没有发生变化,笔者认为,可以采纳上述修正建议,由国务院侨办颁布《确认华侨、归侨和侨眷身份管理办法》,统一全国各地现行的关于确认归侨身份的规定。

3.统一归侨证的名称、形式和内容,明确审理归侨证申请时限,规定归侨证的有效期。从名称、形式和内容上统一各地的归侨侨眷证,做到一本归侨证通行全国,以促进社会各界对归侨的认可,便利归侨在国内的流动。明确审理归侨证申请时限,规范侨务部门依法行政,监督侨务部门工作,提高侨务部门工作效率,保护回国定居华侨、华侨归侨在国内眷属的身份认证权。

4.赋予归侨身份申请人对确认身份申请决定不服时的行政复议权和行政诉讼权。2006年《护照法》第6(2)条的规定,“公安机关出入境管理机构应当自收到申请材料之日起十五日内签发普通护照;对不符合规定不予签发的,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”护照是在国外证明国籍和身份的证件,归侨侨眷证是在国内证明特定身份的证件,两者属于同一类。由上述《护照法》的规定可以推知,归侨身份申请人对确认身份申请决定不服时,也应享有行政复议权和行政诉讼权。1999年《行政复议法》第6条和2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1(1)条的规定佐证了上述观点。前者规定,认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。后者规定,“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”

5.取消由所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所先行审核/出具归国情况或亲属关系证明的规定,改为确认归侨身份申请均由侨务部门直接审批。改为确认归侨身份申请由侨务部门直接审批,可以消除所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所现行审核可能带来的官僚障碍,减少审批环节,以及提高确认身份申请效率。在暂时不能取消先行审核规定的情况下,可以明确规定所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所先行审核/出具归国情况或亲属关系证明的程序和期限,以及不履行受理职责时对其的处罚和给予申请人的救济,以堵塞所在工作单位或街道办事处、乡镇政府、派出所不适当和不勤勉地处理所属干部、职工、所辖居民身份确认申请的漏洞。

6.认可护照是证明华侨在国内身份的证件,允许华侨办理《暂住证》或者《居住证》。在目前只办理《归侨证》或《归侨侨眷证》,尚未办理《华侨证》的情况下,确认华侨在国内中国身份的方法有三种,一是办理《华侨证》,二是认可证明护照是证明华侨在国内其中国身份的文件,三是允许华侨办理《暂住证》或者《居住证》。尽管2006年《护照法》第2(1)条规定,“中华人民共和国护照是中华人民共和国公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件。”但是基于2000年《司法部关于办理居民户口簿影印件与原件相符公证的通知》精神,证明中国公民身份的文件有护照、居民身份证、居民户口簿。从国际法角度,护照是证明持证人国籍和身份的文件,无论持证人在国内还是国外。允许华侨办理《暂住证》或者《居住证》。2003年《居民身份证法》第2条和2005年《临时居民身份证管理办法》第2条规定,居住在中国境内的中国公民才有资格申领居民身份证、临时居民身份证。华侨不居住在国内,因而没有资格申领,不会持有居民身份证和居民户口簿。为了确认华侨在国内的临时居留身份,可以要求其申领《暂住证》或者《居住证》。1996年《上海市港澳居民及华侨暂住证管理办法》第5条规定,华侨拟在本市暂住3个月以上的,应当向居住地的区、县公安部门办理《暂住证》。《暂住证》是港澳居民、华侨在本市暂住3个月以上的居住证明。全国各地正在推行居住证制度,取代此前的暂住证制度,可以在居住证制度管理办法中,加入允许华侨申领的条款。

7.明确“促进融合”是对待归侨的方针之一。调整安置归侨政策为融合归侨政策,在理清理顺现有为归侨服务的政策的前提下,大幅度增加为归侨提供融入性服务的内容,促进归侨侨眷融入国内主流社会。融合是归国华侨必须面临的问题,政府对融合的重视程度和引导有效与否,直接关系到加快还是阻碍归侨在国内生存、发展和与当地社会共同进步。要使政府部门、社会团体和各界民众清楚,国家欢迎和鼓励而不是抵触和排斥归侨融入国内主流社会。国家有义务帮助归侨融入,管理归侨和向归侨提供服务应以提高其融入国内主流社会的能力为核心。

8.免费提供强迫性和自愿性融合课程。教育是促进融合的最有效手段。融合课程可以帮助归侨了解、理解和接受当地社会制度和风俗习惯,增加其融入当地社会的能力和自信心。强迫性课程是归侨融入的基础课程,全面系统地介绍国内和所在地省市县的社会和经济情况,符合条件的归侨必须参加,并通过正式考试,否则不能恢复户籍和获得归侨证。自愿性课程是归侨融入的高级课程,根据归侨群体的特点,分为若干种,例如老人、妇女、儿童、接受过高等教育者、未接受过高等教育者融合课程,归侨可以自由选择参加。融合课程可以依托当地教育培训机构提供。

9.澄清现行法律安置归侨方面的歧义性规定。在调整安置归侨政策为融合归侨政策之前,澄清现行法律安置归侨方面的歧义性规定。在颁布施行的法律法规中明确规定,而不是在内部性文件中说明,国家安置归侨的政策是,因为在国外受到迫害,失去谋生条件必须回国的,国家给予妥善安置,归侨应服从分配和接受。因为其他源于个人的原因,必须自行解决回国定居后的工作、住房等生活问题,不增加国家负担。另外,给出安置的准确法律定义。

10.华侨回国定居前必须购买医疗保险。世界各国移民法普遍规定,新移民入境前必须购买医疗保险,以降低社会和患者的医疗成本,此种做法被证明是成功的。我国可以借鉴之,要求华侨回国定居前必须购买医疗保险,购买期限直至参加了全面医疗保险体系,以填补归侨的医疗保障在其回国后至找到工作之前可能处于的空白。如果归侨作为新移民没有参加到全面医疗保险的体系中,就必须购买商业医疗保险,育龄妇女必须购买商业生育保险。强制购买医疗保险的要求可以作为审核华侨回国定居申请的标准之一。

11.在“促进融合”对待归侨方针的框架下,丰富归侨社会保障的内容和形式。将符合条件的归侨纳入廉租房和经济适用房的适用范围,住房是人们生活的头等大事,解决了住房问题,就能够使归侨基本稳定下来,具体的租用廉租房和购买经济适用房的条件,可以参考对当地居民的要求。为归侨提供学历、职业资格、执业执照的认证以及再就业培训服务,象征性收费,有助于归侨更快捷地进入国内的就业市场,寻找到适合的工作。在归侨比较集中的地方和方言比较难懂的地区,定期举办免费普通话和地方方言语言课程,帮助归侨克服语言障碍,更好地与当地民众交流和沟通。举办各种联谊活动,拓宽归侨的社会结交面,扩大归侨的朋友范围,使归侨建立自己的生活圈子,消除来到异地的孤独和寂寞。

注释:

① 2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》第20条规定,“被批准在中国永久居留的外国人,每年在中国累计居留不得少于三个月。确因实际需要每年不能在中国累计居留满三个月的,需经长期居留地省、自治区、直辖市公安厅、局批准,但五年内在中国累计居留不得少于一年。”

② 1989年国务院侨务办公室印发《关于华侨、归侨、华侨学生、归侨学生、侨眷、外籍华人身份的解释(试行)》的通知规定。“这个《身份解释》是为了确定上述几种人的身份,至于对其中某些人员的适当照顾,应根据有关规定和本地区实际情况确定。例如,在归侨、侨眷较多的地方,可优先照顾归侨或侨眷中的知识分子;在侨眷较多的地方,可优先照顾在国外有影响的代表人物的国内亲属及华侨在国内的直系亲属(配偶、父母、子女)。凡涉及到处理有关历史遗留问题,应按有关规定执行。”

③ 1992年《上海市实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(1999年修正)第2条。

④ 1993年《辽宁省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2001年修订)第5条,2005年《河南省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》第3条。

⑤ 1993年《浙江省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2001年修正)第24条。

[1] 丘进,周中栋,李建.《中华人民共和国归侨侨眷保护法实施办法》释义[M].北京:光明日报出版社,2004.

[2] 黄小坚.归国华侨的历史与现状[M].香港:香港社会科学出版社有限公司,2005.

[3] 广东省地方志办公室.广东省志·华侨志[M].广州:广东人民出版社,1996.

[4] 李乐平.论社会保障权[J].实事求是,2004,1.

[5] 解韬.论欧洲移民的社会整合[J].西北人口,2007,2.

[6] 周南京.华侨华人概论[M].香港:香港社会科学出版社有限公司,2003.