转型期政府规制改革的路径选择

>□ 石 涛

一、政府规制改革的现状

20世纪90年代以来，一批政府规制经济学方面的书籍陆续面世（植草益，1992；丹尼尔·F·史普博，1999等），①[日]植草益.微观规制经济学[M].北京：中国发展出版社，1992.②[美]丹尼尔·F.史普博.管制与市场[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1999.这些理论著作对西方主要发达国家的政府规制改革的历程、理论成果及规制改革中的经验教训作了系统的分析；对政府规制机构设置、规制机构的地位、法律体系的建立给予了归纳性分析；对西方发达国家常用的规制工具的来龙去脉、优缺点进行了细致的介绍；对政府规制经济学发展的最新动向给予了前瞻性的关注。这些理论著作对我国政府规制经济学理论的发展产生了积极的推动作用，加快了我国政府规制经济学本土化研究的步伐。从规制理论发展过程来看，政府规制的研究最初主要集中在自然垄断产业领域（张维迎，1998；王俊豪，1998；罗云辉，2003；等），并重点研究了反垄断以及垄断与竞争的关系（谢地，1997；汪秋明，2006；等）。进入新世纪，政府规制研究结合中国的实际情况，进一步推动了理论本土化的发展，具有中国特色的政府规制经济学的体系正逐步形成。同时，开始利用一些规制工具对有关产业开展实证研究，研究的范围逐步从经济领域扩展到环境、健康和卫生等社会领域，并出现了经济规制研究和社会规制研究相互融合的势头。从目前研究现状来看，我国政府规制理论的研究在很大程度上还停留在对国外政府规制理论的介绍上。由于西方国家理论界对政府规制还没有一个统一的认识，且研究的角度也不同，这使得国内学者在研究政府规制时往往根据自己的专业背景有选择性地开展政府规制研究，进而在一定程度上造成“只见树木不见森林”的局面，影响到政府规制理论体系的建设。由于对中国国情研究不够深入，理论研究中的“拿来主义”也经常发生。我国的经济体制改革是自上而下进行的，政府的身影无处不在，这就造成在规制政策制定过程中，其他规制参与方只能处于被动地位，因此进一步研究规制参与方在规制过程中的行为是很有必要的。

从实践过程来看，对具体产业的研究往往由于数据收集的困难、模型假设的条件过于严格而导致规制的实践指导性降低。目前，美国和英国为了提高政府规制的效率，在规制实践中开始逐步引入“成本—收益分析”规制工具，并在法律中给予明确肯定。①席涛.美国的成本—收益分析规制体制及对中国的启示[J].经济理论与经济管理，2004，（6）.“成本—收益分析”的出现对政府规制的理论研究和实证分析产生了重要的影响。但由于存在国情的差异及复杂的计量问题，国内对“成本—收益分析”的研究几乎处于空白。

应该指出的是，政府规制经济学是基于西方发达国家的国情发展而来的，在很大程度上是基于发达市场经济条件下的市场失灵问题而逐渐形成的。由于政府规制经济学本身与一个国家的政治体系、社会发展状况紧密相关，因此政府规制理论的研究应该特别注重国情的差异。比如，20世纪70年代末至80年代初西方发达国家开展的放松规制运动，国内能否同样开展放松规制运动?事实上，由于我国转型期的特殊国情，政府在对一些领域放松规制的同时可能还需要对其它领域加强规制。当然，强调国情的同时还必须要学习基于市场经济的规律性知识。一些规制工具和方法在西方发达国家的政府规制改革中已取得了良好的经济效益和社会效益，并且日益完善。因此，我国政府对于能明显促进经济社会发展的工具和方法应该充分地学习、借鉴与实践。往往是从原来的行业主管部门转过来，与被规制企业间存在着程度不同的行政隶属关系，这种关系往往又表现为规制者与企业结成利益一致的政企同盟，使规制效果受到严重影响，从而导致从消费者的角度来认识规制目标。鲁国锋（2005）则认为转轨期应该加强以推进市场秩序建设为目标的政府规制。④鲁国锋.“转轨”时期我国政府规制的取向研究[D].上海：复旦大学经济学院，2005.这一规制目标主要是基于转型期普遍存在着因市场制度缺失而出现的市场失灵而确定的。陈富良（2001）认为，中国政府规制体制改革的目标是规制有据、规制有度、执行有力、裁决有方。⑤陈富良.中国政府规制体制：改革路径与目标模式[J].改革，2001（4）：19-24.上述对政府规制目标的不同认识和探讨对进一步深化规制目标提供了多角度的思考。根据目前对政府规制现状的认识，本文把转型期政府规制的目标确定为有限、有据、高效、平衡，以最终创造和维护一个有效率的市场。

1.有限。政府规制目标的“有限”表明了政府规制有一个合理的尺度。“有限”主要包含了以下几层意思：一是政府规制的范围有限。由于经济社会的发展过程异常复杂，所涉及的规制范围也非常广泛，政府规制要想涉及到所有的领域既不可能也不现实，要么效率低下，要么成本高昂。因此，必须根据经济社会发展的实际情况来不断调节规制的范围；二是规制能力有限。正如上述对政府规制边界分析所表明的，政府规制的能力范围并不能覆盖整个区域，而是会表现出在区域层面的差异性。由于政府规制能力强度并不均匀而可能需要借助其它方式来实现，这就决定了政府规制目标不可能无限扩展。由于政府规制的范围有限与能力有限，因而政府规制的目标也必然是有限的。

2.有据。政府规制必须要有根据，以求有据可依。“有据”包含两层意思：一是必须要根据有关的法律法规来实施规制。政府规制的一个最大特点是具有强制性，而这种强制性的重要来源就是法律法规，因此政府规制依法展开的根据就是有关的法律法规；二是要根据有关经济、社会原理来展开。任何政府规制活动都必须建立在一定的经济、社会原理基础之上，而不能凭主观意愿来进行。

3.高效。政府规制目标的实施要考虑规制机

二、转型期政府规制改革的基本目标和原则

从实际情况来看，转型期的政府规制目标是有限、有据、高效、平衡，其最终是创造和维护一个有效率的市场；政府规制遵循的原则是独立性原则、透明性原则、成本收益对称原则及职权法定原则。

（一）转型期政府规制行为目标

由于转型时期的经济社会表现出复杂性，因此对政府规制目标认识的角度也存在很大的不同。例如，政企同盟利益论认为，中国政府的规制目标是为了实现政企同盟的利益最大化（余晖，2000）；②余晖.规制市场里的政企同盟——以中国电信产业为例[J].中国工业经济，2000，（1）.而公共利益论认为，中国政府的规制目标是为了公共利益，实现社会福利最大化（张笑雪，2000）；鲁再平（2003）认为中国政府规制的目标是在政企同盟最大化自身利益的约束下追求消费者利益最大化。③鲁再平，许正中.中国政府规制目标及效率分析[J].江汉论坛，2003（5）：12-15.这里的消费者利益最大化未必是社会福利最大化。提出这一规制目标的背景是考虑到当时的一些规制者构的效率，规制机构的效率主要表现在：一是规制机构人员的素质，这对规制机构人员的年龄结构、知识结构等提出了更高的要求；二是规制机构的地位，这就需要对规制机构是从属于相关机构还是独立展开规制活动进行明确。此外，也要考虑规制机构能否高效率地展开规制活动，即规制机构的执行力问题。

4.平衡。这一原则表明了政府规制行为必须要兼顾效率和公平。由于不同时期政府规制的重点存在差异，进而政府会在规制行为的效率和公平之间进行选择。但政府的选择并不表明选择其中一个就必须要忽略另一个，而是要把效率和公平统一起来，相互制约和相互促进，共同推动政府规制目标的实现。

（二）转型期政府规制的原则

在确定了转型期政府规制的目标之后，应该进一步明确政府规制的原则，以防止规制行为偏离规制边界。根据规制边界的划分和规制目标的要求，今后一段时期政府规制应该遵循以下原则：

1.独立性原则

政府规制机构根据一定的法律法规对被规制对象进行规制，这种规制行为本身应该具有独立性。当前，公共利益部门化和部门利益制度化的倾向非常明显，这也强化了目前的规制者和管理者的角色不分的混乱状况，从而使规制机构的独立性受到极大的损害。目前政府规制机构的成员大多属于职业主义者和政治家类型，而属于专家类型的比较少，这种人员类型的结构强化了规制机构的非独立性，致使政府规制目标变的复杂和模糊。因此，将独立性作为政府规制行为的基本原则，是确保规制目标实现的首要原则。

2.透明性原则

政府规制行为透明性主要是指规制程序透明、规制过程透明、规制结果透明的统一。规制程序透明表明了让规制各方在公平的条件下尽可能实现公平博弈；规制过程透明则要求规制行为要按照符合规范的方式开展，避免寻租、设租等行为的发生；规制结果的透明则为经济社会发展提供了一个明确的参考方向，可以减少不确定性带来的风险。

3.成本—收益对称原则

政府规制行为的成本与收益对称原则，是指任何规制决策的制定都必须要考虑到规制带来的成本与收益是否相适宜。这一原则决定了以往不计成本的做法必须予以纠正，特别是健康、卫生等社会性规制行为应该尽可能量化其发生的成本和产生的收益。当规制决策产生的成本远大于规制收益时，政府应放弃该项规制的决策或实施。

4.职权法定原则

职权法定原则是指所有的规制权及其执行都必须基于严格的法律界定。依据行政规制的经济合理性，严格界定其职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的规制制度予以废除，同时保留和完善合理的规制制度。通过制订和不断完善行政程序法或专门的行政许可法，建立政府规制的合理程序和规制者的规制结构。（余晖，2001）

三、现阶段政府规制改革的重点

从政府规制的范围来看，主要包括经济性规制领域和社会性规制领域。若把西方发达国家放松经济性规制的做法进行简单移植，可能会造成规制改革范围的局限性，甚至可能会导致规制改革的失败。当前，政府规制改革的主要思路是重构经济性规制及加强社会性规制。考虑到规制边界和市场边界的有限性，且这种有限性具体表现为规制失灵和市场失灵的存在，因此大力发展非政府组织也是规制改革的重要举措。

（一）重构经济性规制

西方发达国家规制改革的经验表明，单纯地放松政府规制不仅会引发规制风险，并且可能会带来社会的动荡。因此，必须要把放松规制和加强规制统一于重构经济性规制的过程中。当前，经济性规制的重构主要表现为：一是根据自然垄断产业的特点进行分类规制改革。我国的自然垄断产业大体上可以分为报酬递减规律支配型自然垄断产业和报酬递增规律支配型自然垄断产业。①报酬递减规律在自然垄断产业中占支配性的产业称为报酬递减规律支配型自然垄断产业，这类自然垄断产业的主要特征是消耗自然资源巨大、占用大量的劳动和资金。随着产业的发展，产业的正效用逐步减弱，产业的负外部性影响日益增大；报酬递增规律在自然垄断产业中占支配性的产业称为报酬递增规律支配型自然垄断产业，这类自然垄断产业的主要特征是知识、技术、信息等要素的比重非常大，从而产业的外溢性显著。对于前者，政府必须通过产业引导政策，在企业规模、环保、能耗等方面提高进入门槛，不断加大用现代技术来“软化”该类产业的力度，积极引入市场竞争机制来提高效率；对于后者，除了在产业政策上给予积极支持外，根据其显著的外溢性特点，须通过实施知识产权战略来防止搭便车行为发生，实现产业外溢性内部化，以推动产业持续发展；二是积极建立和完善各级、各类市场。鉴于我国大部分自然垄断产业往往是跨行业、跨地区经营而涉及到各类市场，因此要积极完善要素市场、资本市场等与自然垄断产业规制有重大联系的市场，通过把规制风险尽量分散到各级、各类市场进而控制与化解各类市场中的规制风险，来减少自然垄断产业规制过程所带来的风险震荡；三是不断完善规制法律体系以规范经济性规制行为。在经济性规制改革的过程中，应采取“以立法为先导”的原则，根据规制对象的技术经济特征及政府规制体制改革的目标来制定相应的法律法规，并不断细化使之具有可操作性。同时，还要确保法律规制思路的适度超前，以体现规制法律的指导性。

（二）加强社会性规制

经济社会发展到一定阶段，社会性规制的范围、内容、措施等已远远不能适应经济社会发展的需要，因此加强社会性规制已刻不容缓：一是健全社会性规制的法律体系。首先，要把修改社会性规制的法律法规与制定适应新形式社会性规制的法律法规并举与并重。其次，在一些已有基本法律的基础上，进一步深化、细化相关的规制原则和规范，增强针对性和可操作性。最后，当前有着特别重要意义的是应该加大对违规行为的惩处力度。应该指出的是，建立健全社会性规制的法律体系是要把规制参与方的行为纳入到规制政策体系中，以减少规制各参与方行为的随意性而带来的不确定性风险；二是合理选择规制工具。任何规制政策的实施都必须有相应的规制工具的配合，而如何选择规制工具就成为规制目标得以实现的重要条件。目前社会性规制工具主要包括了税收补贴、行政许可、排污权交易、限额、技术标准等。这些规制工具虽然优势突出但局限性也不容忽视。社会性规制的实践说明，社会性规制的范围、内容、措施日益复杂，单一的规制工具已不能适应，进而需要各类规制工具的联合使用；三是要突出强化健康、安全和环境的规制。随着经济社会的发展，健康、安全以及环境问题日益突出，规制的重点也相应转移至建康、安全和环境等领域。这些领域的规制工作重点是设立具有独立法律地位的规制机构，建立起一支具有高素质的规制队伍，实现规制人员知识结构合理化，并逐步实现规制资格准入化、标准化、透明化。

（三）大力发展非政府组织

市场具有边界，在市场边界内部，市场机制能够正常发挥作用；在市场边界外部，市场配置资源的基础性作用逐步减弱甚至消失，即表现为市场失灵。与此相应，若政府规制在规制边界之外则表现为政府失灵。在现实经济社会中，市场与政府的“双失灵”使非政府组织不断地出现与逐步发展。国外的规制历程表明，非政府组织在平衡政府和市场不足方面可以发挥重要而独特的作用。当前，一是要确立大力发展非政府组织的理念，摒弃以往政府规制和市场机制两分法的观念，逐步树立政府、市场、非政府组织三分法的观念，并将发展非政府组织的理念作为政府规制改革的重要思想基础；大力发展行业协会、商会等与企业和市场密切相关的非政府组织和与环境、健康等有关的具有社会性质的非政府组织。二要坚持非政府组织的自我发展。非政府组织的发展必须要实现“以我为主”，过多的行政色彩会使非政府组织发展又会出现“政企不分”的矛盾与问题。当然，从目前的现实情况来看，若商会发展成具有完全独立性的组织，则可能与我国独特的市场经济环境不协调。因此，我国首先要探索半独立性行业或商会的行为方式，然后根据政府规制边界和市场边界的“复归”程度逐步实现完全自主。三是要加强规制机构的内部监督，增强机构的内部自律机制。可以参照公司治理结构实现非政府组织治理结构的“公司制”安排。当然，首先必须要在法律上给予明确的界定，以防止其出现营利化的倾向。□