建立与完善统战部门参与预防和处置突发性社会群体事件机制的研究——以江苏省为例

张 卫,戴镇基,王振卯,岳少华

(1,3,4.江苏省社会科学院,江苏 南京 210013;2.江苏省统一战线理论研究会,江苏 南京 210024)

随着改革开放的不断深入,我国社会主义建设进入了关键时期。这是一个经济转轨、社会转型的特殊历史阶段,它既是黄金发展期,也是矛盾凸显期。随着工业化、城市化和国际化的加速推进,我国的经济基础和社会结构发生了重大的变化,社会阶层分化和地区差异日趋明显,多元化的社会格局正在逐渐形成。社会的利益关系和利益格局也在随之调整,由利益分配引发的矛盾冲突越来越多地出现在社会生活中,成为影响社会稳定的重要因素。这其中,由于矛盾激化而导致的突发性社会群体事件,不仅影响了社会的正常运行秩序,而且不同程度地导致了社会风险的产生。因此,各级党政部门必须予以高度重视,在科学认识的基础上认真对待、积极预防、妥善处理各类突发性社会群体事件。由于统一战线具有独特的优势,因此,发挥统一战线的作用,积极应对突发性社会群体事件具有十分重要的意义。

一、利益矛盾是现阶段突发性社会群体事件的根源所在

突发性社会群体事件是指因人民内部矛盾而引发的,或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发的,由部分公众参与的,有一定目的的,对政府管理和社会秩序造成影响甚至使社会在一定范围内陷入一定强度对峙状态的群体性事件。突发性社会群体事件的提法强调事件本身具有社会公共性,而不仅仅是简单的突发事件。这类事件是人民内部矛盾激化的综合体现,涉及社会结构以及人民内部重大利益的分配问题,如果不及时、有效地加以预防和处置,势必会对社会稳定造成影响,从而威胁社会的安定团结。

(一)突发性社会群体事件产生的原因

突发性社会群体事件的发生,是我国经济发展和社会变革过程中各种矛盾与问题的集中反映,除极少数情况外,其根本性质属于人民内部矛盾。突发性社会群体事件产生的根本原因在于社会利益矛盾的博弈和调整。

第一,利益多元和表达不畅矛盾交织。在经济社会迅速发展的同时,也带来了阶层结构、资源配置、区域划分、组织形式、身份归属以及价值体系的转变,社会日趋多元化,异质性不断增加。利益群体竞争与博弈日趋激烈,利益分配矛盾极易引发社会矛盾和纠纷。现阶段,突发性社会群体事件的产生是多元利益主体和多样利益诉求博弈与调整过程的反映。与利益主体和利益诉求的多元化形势不相适应,是利益诉求渠道不畅和利益协调机制缺位。不同社会阶层表达自身利益的机会及其有效性存在着差别,弱势群体的利益一旦受到侵犯,又缺乏制度性的利益表达渠道与协调机制,极有可能引发突发性社会群体事件。

第二,社会差别和社会公平问题凸显。城乡差别、区域差别、行业差别、脑体差别持续扩大,收入分配差距逐渐拉大。有差别就会产生矛盾,差别持续拉大则会引发矛盾加剧。社会差别不仅仅包括贫富差距,而且还包括在社会保障、社会福利、公共卫生等方面的差距,以及由此导致的文化素质、教育机会、就业机会等深层次的差距累积。社会差别持续拉大凸显了社会公平问题,容易引发弱势群体的相对被剥夺感,从而产生不满和对抗情绪,最终导致社会摩擦与矛盾冲突的发生。

第三,官僚主义和腐败现象滋生蔓延。突发性社会群体事件的产生,既有社会结构和经济体制等方面的客观原因,也有因少数干部官僚主义、贪污腐败等方面的主观原因。重大恶性事故和群体性事件背后往往隐藏着腐败问题[1]。权力缺乏有效监管而导致不正当行使,如硬性推行“政绩工程”和“面子工程”等,就会严重损害人民群众的利益,危害党和国家的形象,引起群众的不满,从而导致突发性社会群体事件的发生。

第四,预警防范和妥善处置准备不足。突发性社会群体事件的爆发,往往是由于一些具体矛盾和问题累积淤阻而导致的。在矛盾和问题累积阶段,完全可以做到早发现、快调节,以防患于未然。如果对问题的发现不及时、对矛盾的认识不深刻、对事态的发展不警惕、对事件的处置不得当,各种预案和措施准备不充分,就会导致矛盾激化、事态扩大,从而酿成突发性社会群体事件的发生。

(二)突发性社会群体事件的特点

从近几年我国部分地区发生的突发性社会群体事件来看,除了具有事发突然、涉及面广等一般性特点外,还具有以下基本特点:

第一,一定的合理性。从目前的情况来看,在绝大多数突发性社会群体事件中,参与主体的诉求都有一定的合理性。国家信访局原局长周占顺在接受《半月谈》杂志访谈时指出,在当前群众信访特别是群众集体上访反映的问题中,80%以上反映的是改革和发展过程中的问题,对这 80%以上有道理或确实有一定实际困难的问题应予以解决。合理诉求表达渠道不畅,合理利益缺乏保障,极易导致干群矛盾、劳资矛盾的累积,从而酿成突发性社会群体冲突与对抗。

第二,动员形式的复杂性。目前,大部分突发性社会群体事件是由群众自发聚集而形成的,在起始阶段一般并无组织者或策划者,但是,却具有转化性。如果在发展演变过程中处理不当很有可能转变为有组织、有目的、激进冲击型的群体性事件。在已经出现的少数突发性社会群体事件中,不排除有组织者通过周密安排部署、建立指挥联络系统、谋划行动策略步骤、操纵事态发展趋势的情况。

第三,变异的工具性。群体聚集逐步成为一些人的“维权工具”。部分个人和群体一旦发生利益纠纷,就会通过多种联络手段,召集大量群众 (其中不乏不明真相者),采取围攻、静坐、集会、游行等方式对抗国家机关,甚至破坏社会公共财物、危害他人人身安全、扰乱社会秩序。群体聚集逐步演化成少数人维权的工具和手段,并有加剧的趋势。

一些少数民族流动人员,在发生利益纠纷时往往采用群体聚集的方式,召集同乡或同族对政府形成压力;少数信教群众在涉及宗教房产产权变动和拆迁改造以及取缔非法宗教聚会场所等问题时,也会采用群体聚集的方式以谋求利益最大化。这些突发性社会群体事件呈现出“泛民族化”、“泛宗教化”的倾向,反映出转型期一些特殊的社会身份正在成为少数人可资利用的牟利工具。

第四,信息传播的助推性。在通讯手段飞速发展的背景下,信息传播速度使突发性社会群体事件发生与扩散的控制难度加大。越来越多的突发性社会群体事件是在政府公开信息传播渠道不畅或信息传播不及时的情况下,群众受片面的、不准确的、甚至是故意歪曲的信息误导、煽动而引起的。信息传播手段的发展也导致了突发性社会群体事件形式的变化。如出现了“网上群体性事件”,这一形式牵涉的人群十分广泛,对社会形成了相当程度的舆论压力。

第五,预警监控的可行性。突发性社会群体事件往往是由于某些偶然事件刺激而激发的,但是,突发性社会群体事件有其自身的演化阶段与发生机制。引发突发性社会群体事件的具体原因是社会矛盾的累积,而社会矛盾往往要经历一个萌芽、发展、凸显的过程,累积到一定程度才会被激化。所以,只要加强对社会矛盾的预警监控,不少突发性社会群体事件是可以预防的[2]。

(三)涉及统一战线的突发性社会群体事件的主要领域

第一,少数民族流动人口的管理问题。当前,江苏省统战部门参与预防和处置突发性社会群体事件,主要集中在外来少数民族群众与流入地政府有关管理部门之间的矛盾以及涉及宗教房产纠纷等方面的矛盾。

随着我国中西部地区大量少数民族流动人口涌入经济相对发达的东部地区经商、务工,使城市民族关系出现了新的发展态势。据调查显示,目前,流入江苏省经商、务工的少数民族流动人口有三十万左右,其中,近半数是来自甘肃和青海两省的回民,另外,来自新疆的维吾尔族流动人口也较多。近几年来,江苏省涉及少数民族流动人口的突发性社会群体事件呈上升态势。这些事件主要呈现出四个特点:一是矛盾纠纷涉及的民族比较集中,绝大部分矛盾纠纷涉及来自青海、新疆、川藏交界地区流入的少数民族流动人口;二是一旦发生纠纷,少数民族流动人口往往与同民族人员联系,短时间内可以召集几十人甚至上百人;三是多数矛盾纠纷不属于民族关系问题,起因多是经营矛盾和民事纠纷;四是与城市执法管理部门的纠纷所引发的矛盾占比例较大,在全部纠纷中超过三成。

第二,企业的劳资矛盾和纠纷。据调查显示,受访者认为江苏省劳资矛盾“不太和谐”或“很不和谐”的比例占 40.7%。受国际金融危机的影响,对实体经济冲击较大的东部地区,特别是劳动密集型中小企业或出口加工导向型企业聚集的地区和行业,劳资矛盾仍是导致突发性社会群体事件产生的重要原因。

近期由劳资矛盾引发的突发性社会群体事件有所抬头,主要是因为经济低迷时期社会中承受经济压力的群体规模和构成发生了变化。东部沿海地区劳动密集型产业集中、外向型经济占较大比重,受雇群体主要是外来流动人口,由于他们本身就属于社会弱势群体,再加上经济低迷使他们承受的经济压力更大。因此,在解雇、欠薪、劳动条件降低的情况下,他们更容易采取群体聚集的方式反映自己的利益诉求。这种情况在抵抗风险能力较低的民营中小型企业的受雇群体中表现更为突出。

除此之外,近年来,一些地方政府在城市改造过程中,由于没有很好地保护个体经营者的利益,因经营场所拆迁、城管集中整治活动引发的个体户群体性事件也在不断增加。

二、江苏省统战部门参与预防和处置突发性社会群体事件的实践探索

近年来,江苏省统战部门在参与突发性社会群体事件的处置过程中,充分发挥自身协调关系、化解矛盾的特殊社会功能和作用,积累了一定的经验。主要表现在:

(一)掌握政策,妥善处理涉及少数民族流动人口的突发性社会群体事件

第一,积极融入信息收集、排查和预警的“大防控”体系。及时获取超前信息,准确进行预测,是争取预先化解突发性社会群体事件主动权的前提。江苏省统战部门和民族宗教部门发挥自身联系广泛的优势,加强对涉及民族宗教等社会热点问题的研究,多渠道、多层次地收集信息,增强对不稳定因素的分析预测。全省 13个省辖市和近 70%的县 (市、区)以及部分民族宗教工作重点乡镇 (街道、社区)都已制定了预防和处置民族宗教群体性事件的应急预案,并在此基础上建立了矛盾纠纷协调排查机制,积极落实“三级网络”、“两级责任制”制度,努力使矛盾纠纷化解在萌芽状态。

第二,加大民族宗教政策、法律法规的宣传教育力度。各级统战部门和民族宗教部门坚持从实际出发,多年来,层层举办民族宗教政策、法律法规培训班 ,使省、市、县 (市、区)、乡镇 (街道、社区)、村 (居)的干部都能了解民族宗教问题的敏感性和特殊性。在少数民族人口近十万人的南京市每年都要举办民族知识与政策法规宣传月、宣传周活动,印制宣传资料向群众散发;徐州市泉山区在整合资源、抓好试点的基础上,积极探索民族工作进学校的做法,从小学生开始抓起,对其进行民族政策和民族基本知识的宣传教育,收到了较好的效果。

第三,创新工作方式和载体,对口联系,齐抓共管。为了适应形势发展的要求,宿迁市以机制创新为重点,突破了民族宗教部门工作的框框,形成了“党委政府统一领导,领导小组协调指挥,相关部门齐抓共管,社会各界广泛参与”的“大民宗”工作格局,从而整合了各方力量,推动了工作落实。宿迁市民族宗教局与科技局联合出台了《科普知识进教堂实施意见》;依托基层司法所向宗教活动场所派驻法制宣传员,向信教群众开展法制宣传活动;协同妇联、乡镇企业办公室等部门积极组织少数民族和信教群众开展创业、就业培训,收到明显的成效。

第四,加强对少数民族流动人口的联络和对口服务。全省各级统战部门协同政府有关部门积极构建面向少数民族外来人口的市民化管理和服务机制,极大地增强了民族团结的向心力和凝聚力。无锡市崇安区把服务统一战线成员作为统战部门践行科学发展观的重要内容。民族宗教部门每逢主麻日、斋月和重大节日活动,就走进清真寺与少数民族外来人口进行面对面的交流,虚心听取他们的意见和建议,帮助他们解决子女上学,办理经营执照、健康证、卫生证等实际问题;方便他们办事,明确民族宗教、公安、工商、城管、卫生、文教、劳保、司法等八部门的服务职责,协同一致做好外来少数民族流动人口的服务管理工作。南通海门市通过建立集教育、管理和服务“三位一体”的“外来少数民族同胞服务中心”,实行“一个门对外、一条龙服务”,免费为全市近千名外来少数民族经商、务工人员办理登记,无偿提供职业介绍、房屋租赁、子女上学等便利服务,赢得广大少数民族流动人口的好评。

(二)参与“大信访”工作格局,积极预防和化解社会矛盾

信访工作是社会的一个动态预测预警系统,是社会和谐的“晴雨表”。江苏省各级统战部门主动适应形势变化,改变工作思路,在各级党委和政府的领导下,积极配合信访部门,着力推动构建“党委政府统一领导,信访主管部门统一管理,职能部门各司其职,纪检监察机关督促检查,全社会齐抓共管”的信访工作大格局。各级统战部门对一些敏感领域和重点人群构筑必要的“防火墙”,建立“早发现、早报告、早介入、早解决”的信息预警机制,使各级政法机关及时准确地掌握事态发生的诱因,确保突发性社会群体事件在信访起始阶段就能得到有效的调解和处置。

(三)强化劳动关系预警排查,促进劳动关系和谐稳定

自 2008年下半年以来,全球经济放缓对江苏省出口型及劳动密集型中小企业造成了严重的影响。为此,各级统战部门和工商联组织从民生入手,以“保发展、稳岗位、促和谐”为主题,利用自身的优势,和劳动保障部门联合,综合运用行政、经济和法律手段,共同探索劳资纠纷的排查和解决。昆山、常熟、江阴等地相继建立了劳动关系预警机制信息员网络制度,以行政村为单位,劳动关系信息员分片包干若干企业,负责对其经营状况和劳动关系的信息采集、上报工作,召开定期例会并进行分析汇总,形成了快捷、畅通的劳动关系预警工作网络,成功地化解了一批在区域范围内有影响的群体性劳资纠纷。

(四)加强对中介组织从业人员的管理和引导

化解和处置突发性社会群体事件,需要扬长避短,需要发挥中介组织从业人员的积极作用。扬州市统战部门通过与司法局合作,加强与市律师协会的接触,引导律师更好地服务于社会主义市场经济。各级统战部门通过加强对中介组织从业人员的联系和引导,充分发挥社会中介组织在减轻和消除社会冲突中的缓冲和消融作用,对突发性社会群体事件的预防和处置产生了积极的影响。

三、建立和完善统一战线参与预防和处置突发性社会群体事件的对策建议

预防和处置突发性社会群体事件需要社会方方面面的协同努力,而统一战线的工作理念、工作方法和工作机制,作为一种行之有效的社会整合手段,具有得天独厚的优势。

(一)充分发挥统一战线参与预防和处置突发性社会群体事件的积极作用

统一战线作为中国共产党领导的,由各民主党派、各人民团体、各民族、各宗教组织、社会各界人士组成的围绕共同的奋斗目标和共同的利益追求,在爱国主义和中国特色社会主义旗帜下结成的政治联盟和利益共同体,具有政治认同、利益表达、关系整合、矛盾化解、平等协商、团结引导和民主监督等多项功能和价值,能够充分展示人民民主各项基本权利的充分行使和各界人士合法利益诉求的充分表达。

统一战线特定的制度机理、结构功能和运行机制,构建了广泛体现人民当家作主的参政议政平台,畅通了社会各界人士参与民主管理国家活动和社会、文化公共事务的渠道;统一战线“和而不同”、“以和为贵”的文化理念,“风雨同舟”、“和衷共济”的价值导向,“平等参与”、“民主协商”的工作方式,“尊重差异 ”、“包容多样 ”、“求同存异 ”、“照顾同盟者利益 ”等政策导向,与中国共产党关于预防和处置突发性社会群众事件中强调的必须坚持“加强源头治理,提高政策水平,畅通诉求渠道,掌握社情民意,主动疏导化解,减少社会冲突,严格依法办事,维护群众权益”的指导原则相契合,工作导向相一致。充分发挥统一战线多视角看问题的优势、丰富的人脉资源优势、心灵沟通的文化认同优势以及组织网络贯通的优势,充分发挥各界代表人士政治责任心和社会责任感强、代表性强、知情渠道多、联系接触面广和社会影响大的优势和特点,能够争取社会各界公众最大限度的理解和支持。

统一战线在参与预防和处置因利益矛盾纠纷引发的各类突发性社会群体事件中,在坚持维护广大人民群众根本利益的同时,注重照顾同盟者利益,能够较好地兼顾和实现社会各阶层、各方面的具体利益,促进不同民族、不同信仰、不同阶层的利益主体在社会主义大家庭中和睦相处、和谐共融。

(二)建立和完善统战部门参与预防和处置突发性社会群体事件的机制

第一,进一步健全各地制定的处置民族宗教群体性事件应急预案,通过演练转化为可操作的运行机制。进一步强化对重点地区、重点人群的风险评估、预测研判和隐患排查工作,做到见微知著、防患于未然。落实分工责任制,遇到突发性社会群体事件,民族宗教工作部门负责人要第一时间亲临现场掌控,各相关部门各司其职、合力应对。

第二,完善信息公开、舆论导向机制。统战信息政治性、政策性很强,有些统战信息有其特殊复杂性,有特定的公开对象、范围和时间,这是党和国家全局工作的需要。但是,涉及到少数统一战线成员参与的一些突发性社会群体事件,如不及时把事件真相、性质及处置举措等信息向社会公众公开,就容易造成一些人通过网络和传媒妄加猜测和评论,甚至会形成新的不安定因素。

第三,强化对口联系、协商共管机制。江苏省民委及部分省辖市统战、民族宗教工作部门与少数民族流动人口流出地政府之间建立了对口联系和协商共管机制,在实际工作中取得了实效。今后,要在已有成绩的基础上,及时总结经验,对工作中暴露出来的新情况新问题进行科学分析,有针对性地采取措施予以解决,从而更好地完善这项机制,使之取得更大的实效。

第四,构建具有合法性、解释力的社会矛盾化解机制和社会利益关系协调机制。建立健全常规化的由政府职能部门牵头主导、由利益相关方平等参与的沟通、协商、交流互动的工作平台和会议制度,包括构建公共机构和公众人物与网络社会和网民平等交流沟通的管道。在构建的平台上和管道中,把党和政府的政策导向、价值取向通过互动接触的方式传达给公众和网民,有效回应民众的需求、化解民众的心理困惑,提升民众对未来社会稳定和生活美好的预期,从而打牢保增长、保民生、保稳定必须具有的思想政治基础。

第五,建立与完善提高基层领导干部、统战干部主动应对突发性社会群体事件能力的培训机制。进一步落实“以人为本”的执政理念,维护社会稳定,做好新形势下的群众工作,为经济社会又好又快地发展营造良好的环境,这是广大基层干部的政治责任,也是衡量领导干部执政能力的重要标准。通过培训,加深对维护社会稳定一系列重大理论问题和实践问题的理解,准确把握新时期各类人民内部矛盾产生的原因及其演变规律。在统一战线系统,要适时地把上述培训内容纳入统战部各类培训班的计划,特别是对一些民族宗教问题的敏感地区,更加需要加强这类专项培训,以提高参与预防和处置突发性社会群体事件的能力和水平。

第六,不断完善预防、化解和处置突发性社会群体事件的法治保障机制。在应对突发性社会群体事件中,一是要坚持“硬法”不可或缺。要不断完善配套措施,确保社会主义核心价值体系的贯彻落实。二是要强调“软法”广泛存在。要发挥各类社会组织、社会团体章程、规则、规范、协议、契约等的效能。复杂多变的社会结构和社会利益博弈,使法治更具复杂性、变动性和渐进性。在应对突发性社会群体事件中应“软硬”兼施,牢固把握以“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”为本质要求的社会主义法治理念,构筑起社会公共事务治理开放、互动的法治保障机制。

[1] 吉林纪委书记.重大恶性事故背后往往藏腐败问题[EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200812/03/t20081203_17567514.shtml.

[2] 王林强,赵保强.导致群体性事件的社会矛盾演化阶段及其演化机制研究[J].贵州社会科学,2007,(6).