论创设船舶溢油应急反应机制资金保障制度*

梅 宏 陈志英*

论创设船舶溢油应急反应机制资金保障制度*

梅 宏**陈志英***

我国在应急处理船舶溢油事故时,由于缺乏基金支持,导致事故发生后有关单位为快速启动溢油应急反应机制而付出的开支得不到及时补偿。船舶溢油应急反应资金保障制度的缺失,直接影响船舶溢油应急反应工作的开展和溢油应急反应能力的提高。构建船舶溢油应急反应机制资金保障制度的设想,应包括基金的来源、适用范围、基金的管理、申请及支付程序等。

船舶溢油应急反应机制 溢油应急反应机制资金保障制度 船舶溢油应急反应专项基金

一、创设船舶溢油应急反应机制资金保障制度的必要性

(一)我国船舶溢油应急反应机制资金保障制度现状

近年来,我国注重在船舶溢油事故发生后及时开展应急清污、监视监测等应急反应工作,已初步建立船舶溢油应急反应机制,但未建立与之相应的资金保障制度。船舶溢油应急反应机制资金保障制度的缺失,极大地影响了应急救助、清污作业的积极性。溢油应急反应体系中负有职责的相关部门和单位,要为不时发生的溢油事故支出高昂的溢油应急费用,事后却得不到及时的偿付,导致这些部门因缺乏资金保障而难以充分履行其职责。且当发生无主溢油事件时,在肇事者不能明确的情况下,相关部门垫付的应急处置费用没有追偿的对象,最后只能由国家财政部门进行有限的补偿。国家在其海域受到溢油污染、国家利益遭到侵害时,还要用纳税人的钱去支付本应由肇事者和获得高额利润者承担的费用,显然是不合理的,而且若成为经常性项目,也将对现行的税收制度造成危害。

创设符合我国国情的溢油应急反应资金保障制度已成为当务之急。然而,有关溢油应急反应机制的资金保障,我国现行立法缺乏明确规定。2010年3月1日起施行的《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定,在国内设立船舶油污损害赔偿基金,具体办法由国务院规定。《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》尚未出台,其草案规定的国内船舶油污损害赔偿基金以事后补偿为主。上述立法均未涉及为溢油应急反应体系提供全面、及时的资金保障。

溢油应急反应资金保障制度的缺失导致我国溢油应急反应能力无法得到持续发展,溢油应急反应能力远不适应形势需要。据统计,国际上船舶溢油污染事故的清污率已达70%以上,而我国沿海船舶溢油污染事故的清污率只有7%,每年在我国沿海海域发生的船舶溢油污染绝大部分只能靠海洋自净能力来清除。①杨省世:《我国水上船舶溢油应急能力现状及规划研究》,载于《中国海事》2009年第3期,第40页。应急反应投入严重不足,溢油应急反应所需的物资、设备无法大量配备,更无法及时更新先进设备;应急反应清污力量不足,清污手段、技术水平较低;应急队伍的人员素质和业务水平参差不齐,远远无法满足船舶溢油应急能力的要求。

(二)我国船舶溢油应急反应机制急需资金保障

截至2009年11月27日,我国已连续11次当选为国际海事组织A类理事国,②国际海事组织理事会由40个理事国组成,其中10个是在提供国际航运服务方面有最大利害关系的国家,为A类理事国。却是世界上唯一既未加入国际油污损害赔偿基金公约又没建立国内油污基金的石油进出口大国。鉴于我国的实际情况,为确保应急反应、清污作业的费用及时得到偿付,提高溢油应急反应能力和效果,支持和鼓励清污行动,应参照国际上的先进经验为溢油应急反应体系建立专项基金,为溢油应急行动提供长期、稳定的财政支持。

1、我国船舶溢油风险加大

随着我国经济的发展,对石油的需求量迅速攀升。受国内石油资源条件制约,石油国际贸易成为满足国内需求的主要渠道。海关总署的统计数据显示,从2003年开始我国已成为世界第二大石油进口国和消费国,2008年我国石油(包括原油、成品油、液化石油气和其它石油产品)净进口量达2.0067亿吨,同比增长9.5%。而2007年这个数据仅为1.8328亿吨。①《2008年中国石油净进口量增至2亿多吨同比增长9.5%》,下载于http://www.dh. gov.cn/bofcom/433480298882138112/20090209/220176.html,2009年2月9日。2009年我国石油净进口量2.18885亿吨。②《数据显示2009年中国石油消费量居世界第二》,下载于http://www.cinic.org.cn/ shownews.php?id=73959,2010年3月2日。我国现阶段进口石油90%以上通过海上运输完成,而国内从事国际运输的油轮运力尚不能完全满足进口石油运输总量的需求,吸引了大量外国油轮。我国现有从事国际运输的油轮111艘,总载重约350万吨;从事国内沿海运输油轮有676艘,总载重约270万吨。③冯亦珍,林红梅等:《中国近海正面临船舶运输污染风险》,载于《中国海洋报》2007年2月9日第二版。石油进口的大量增加使得港口和沿海油轮密度不断增加,抵达我国港口的大型油船也越来越多,以2007年为例,沿海船舶进出港266.7万艘次,其中油轮18.6万艘次,平均每天有400多艘次油轮装载300多万吨油品经行于我国沿海水域。④朱婧,徐石明等:《维护海洋清洁 共享蓝色国土——我国海上船舶污染防治工作综述》,载于《中国水运报》2009年5月29日。超大型油轮在我国水域频繁进出,使中国沿海水域原已十分繁忙的通航环境变得更加复杂,增大了我国海域发生船舶溢油污染的机率,导致船舶溢油事故、特别是重特大船舶溢油污染的风险增大。此外,我国沿海尚存在一定数量的单壳油轮和低质量油轮,船舶趋于老龄化,各项技术性能较为落后,更加大了发生油污事故的风险。⑤刘功臣:《建立符合中国国情的船舶油污损害赔偿制度》,载于《2005年交通部海事海事论坛论文集》。据统计,1998年-2008年,在我国领海共发生733起船舶污染事故,仅2008年,我国共发生溢油事故109起,造成354吨油类物质的泄漏,⑥赵虎:《中国何以应对溢油风险》,载于《中国水运报》2009年11月20日第7版。这些污染事故给我国海洋环境造成了巨大的损害。

为加强水域环境保护,降低重大油污事故风险,提高国内航行油轮的安全, 2009年12月7日,交通运输部发布提前淘汰国内航行单壳油轮实施方案的公告。此举显示了中国政府对海洋环境保护的坚定决心。不过,我们必须清醒地认识,随着我国海上生产、运输的不断发展,潜在的船舶溢油污染风险依然较大。⑦徐石明:《中国海洋防污的“应急”短板》,载于《中国船检》2010年第1期,第120页。

2、国内现有油污损害赔偿制度难以保障应急反应机制资金需求

2010年3月1日施行的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第53条规定,中华人民共和国管辖海域内航行的船舶,其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定,投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。但是,1000总吨以下载运非油类物质的船舶除外。船舶所有人投保船舶油污损害民事责任保险或者取得的财务担保的额度应当不低于《中华人民共和国海商法》及我国缔结或者参加的有关国际条约规定的油污赔偿限额。2010年10月1日起施行的《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》第2条规定,在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶,其所有人应当按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。上述规定将有效保障我国船舶油污强制责任保证制度的实施,缓解船舶油污损害面临的应急反应资金保障问题。但是国际溢油损害赔偿的实践表明,船东和保险方的赔偿对于船舶油污损害赔偿来说可谓杯水车薪,仍不能保障船舶溢油应急反应机制的资金需求。

(三)我国尚不宜加入国际油污损害赔偿基金公约

国际油污损害赔偿的历史进程,无不是在大型溢油事故推动下进行的,油污损害赔偿基金公约也不例外。基金公约是在民事责任公约基础上的第二重赔偿,其赔偿设定了具体的框架范围。油污损害赔偿基金公约对溢油应急反应的赔偿包括在预防措施的费用中,尽管在事后进行赔偿,但自设立以来取得了较明显的作用。同时,其运行中也呈现出不足之处。我国现在如果加入基金公约,将成为主要的义务主体,弊大于利。

综上三层论述,我们认为,我国的船舶溢油应急反应机制急需借鉴国际国内相关经验建立资金保障制度。

二、建立船舶溢油应急反应专项基金的可行性分析

(一)建立船舶溢油应急反应专项基金的法律依据

船舶溢油严重损害海洋生态,如应急处理不及时,造成的损失更加扩大。建立船舶溢油应急反应专项基金旨在保障船舶溢油的应急处置,防治溢油污染,降低和减少溢油损害。船舶溢油应急反应专项基金是随着船舶油污损害赔偿的发展出现的设想,其法律依据,主要涉及《宪法》、《海洋环境保护法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《海商法》、《海事诉讼特别程序法》、《国际油污损害民事责任公约》等国际公约。

建立船舶溢油应急反应专项基金的法律规定散见于我国相关法律、行政法规中。我国《宪法》第26条规定,国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。我国《海洋环境保护法》第18条第3款规定,国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划,报国务院环境行政主管部门备案。第69条第2款规定,装卸油类的港口、码头,装卸站和船舶必须编制溢油污染应急计划,并配备相应的溢油应急设备和器材。上述规定为我国船舶溢油应急反应的建立确立了法律保障。第66条规定,国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度;按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则,建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。该规定被视为我国船舶油污损害赔偿的原则性规定。《海事诉讼特别程序法》规定,对于船舶对环境、海岸或者有关利益方造成的损害或者损害威胁,为预防、减少或者消除此种损害而采取的措施,为此种损害而支付的赔偿,为恢复环境而实际采取或者准备采取的合理措施的费用,第三方因此种损害而蒙受或者可能蒙受的损失,以及与本项所指的性质类似的损害、费用或者损失,可申请扣押船舶。也就是说,船舶溢油应急反应所支出的费用包含在海事诉讼赔偿范围内。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第56条规定,在中华人民共和国管辖水域接收海上运输的持久性油类物质货物的货物所有人或者代理人应当缴纳船舶油污损害赔偿基金。国家设立船舶油污损害赔偿基金管理委员会,负责处理船舶油污损害赔偿基金的赔偿等事务。船舶油污损害赔偿基金管理委员会由有关行政机关和缴纳船舶油污损害赔偿基金的主要货主组成。该规定确立了船舶油污损害赔偿基金的资金来源及管理运作。

目前,国际海事领域运行的船舶油污损害赔偿法律依据主要涉及《国际油污损害民事责任公约》1992年议定书(简称CLC1992),《设立国际油污损害赔偿基金公约》1992年议定书(简称Fund 1992),《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》。1999年1月5日,我国加入了CLC1992,于2000年1月5日对我国生效。Fund 1992仅适用于我国香港地区。因此,CLC1992是我国设立船舶溢油应急专项基金的国际公约依据。CLC1992确定了造成污染的船舶所有人对污染损害负严格责任,规定了成员国船舶油污损害赔偿的范围。船舶污染损害赔偿的范围包括:(1)油类从船上的溢出或排放引起的污染在该船之外所造成的损失或损害,不论此种溢出或排放发生于何处;但是对环境损害(不包括此种损害的利润损失)的赔偿,应限于已实际采取或准备采取的合理恢复措施的费用。(2)预防措施的费用及预防措施造成的新的损失或损害。①司玉琢编:《海商法》,法律出版社2003年版,第320页。从该规定中我们可以看出赔偿包含船舶溢油应急反应的费用在内。作为船舶油污损害赔偿范围的船舶溢油应急反应资金保障的建立相应的具备法律依据。

(二)石油货主承担船舶溢油应急反应资金的可行性

1、石油货主承担船舶溢油应急反应资金的法理分析

根据传统侵权法理论,过错者承担损害赔偿责任。但是船舶溢油损害赔偿的实践表明,传统赔偿责任无法适应船舶油污损害赔偿的需求。于是国际海事组织在制定CLC1969时确立了客观归责原则即无过错责任原则,由此确立了污染者付费的“谁污染谁负责”原则,船舶所有人无论有无过错都应对自己造成的污染损害承担赔偿责任,但限制了船舶所有人的赔偿限额。同时采用了强制责任保证制度,保证了船舶所有人适当承担其赔偿义务。但是,船舶溢油污染损害往往大于一般侵权损害,污染损害责任主体的赔偿亦无法有效填补损害。例如, 1989年3月,美国埃克森石油公司的超级油轮Exxon Valdez轮在美国阿拉斯加威廉王子湾触礁,造成了美国历史上最严重的溢油污染事故,清污费和各种污染损失高达80亿美元。如果适用当时的责任公约,则赔偿额将不超过6000万美元。①林晓媚:《论国际油污损害赔偿基金》,载于《中山大学学报论丛》2007年第8期。

自20世纪中期以后,在环境损害赔偿领域除确立污染者负责原则外,还形成集体负担原则。集体负担原则即环境污染的成本及费用由所有的污染者来负担,特定的污染者造成的污染损害赔偿责任,不是由特定污染者而是由同一污染类型的污染者集体来承担。②徐国平著:《船舶油污损害赔偿法律制度研究》,北京大学出版社2006年版,第20～21页。这与经济分析法学的观点不谋而合,即事故一旦发生,其成本就沉淀了;法律虽然关心如何对事故中的受害方给予完全补偿的问题,但是法律更关心如何减小和控制今后可能发生的损害;合理的责任分摊能够有效激励避免损害的发生,从而使得社会总成本最小化。③Posner R A:Economic Analysis of Law(影印本),中信出版社2003年版,第167页。石油运输的最大受益者不是船舶所有人,而是石油货主,其从石油贸易中获得巨额利润。石油货主作为海上石油运输的直接受益者,对油污损害承担一定责任,符合国际社会普遍认可的“受益者付费”原则,即既然从石油运输中获利的行业有能力承担他们造成的风险,就没有理由让受害者处于得不到赔偿或面临高额诉讼费用的境地。

基于集体负担原则和受益者付费原则,国际海事组织在民事责任公约基础上构建了由石油货主分担船舶溢油赔偿的船舶溢油损害赔偿基金,当今世界90%以上的石油公司都向国际油污基金缴纳摊款。

2、石油货主承担船舶溢油应急反应资金的可行性

与我国航运业的快速发展相比,船舶溢油应急反应的资金保障建设明显滞后,不适应形势的需要。我国的相关部门为改变这一现状,做出大量工作。尤其是中国海事局大力推动国内油污损害赔偿基金的建立,其他部门如国家发改委、财政部、国家环境保护部、外交部、农业部等都支持国内油污赔偿基金的制定。依据财政部和交通运输部共同拟定的《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》草案规定,每接收一吨经海上船舶运输的石油,石油货主需向船舶油污损害赔偿基金缴纳0.3元。中国石油化工集团公司(简称中石化)和中国石油天然气集团公司(简称中石油)是我国从水上接受石油量最大的货主,其份额占全国石油到港量的80%。④宋家慧著:《防止船舶污染海洋环境“防、救、赔”系统工程》,大连海事大学出版社2006年版。也就是说该以中石油、中石化、中海油等为首的一些大石油公司将成为油污基金的摊款大户。从中石化和中石油两家的利润总额来看,其对摊款具有承受能力。如2005年中石油利润总额1333多亿,2006年利润总额1857亿元,尽管受经济危机影响,2009年上半年业绩报告显示上半年实现的净利润也高达331.9亿元。中国石化2005年净利润达到了396亿元。2009年,中石油、中石化、中海油、中国中化、陕西延长等五大公司全年主营业务收入3.12万亿元,同比仅下降了5.6%,利润总额2680.42亿元。①《工信部:2009年石油和化工行业企稳回升向好》,下载于http://www.chinanews.com. cn/ny/news/2010/02-20/2127336.shtml,2010年2月20日。按照基金征收管理办法,如果0.3元/吨的基金缴纳额度得以顺利通过,按照2008年中国进口石油2亿多吨的规模测算,石油进口企业将需缴纳5700万元/年作为船舶油污损害赔偿基金。②彭丽:《海上环保责任石油巨头首当其冲》,载于《中国化工报》2009年11月10日。2009年中国进口石油2.18885亿吨,③《数据显示2009年中国石油消费量居世界第二》,下载于http://www.cinic.org.cn/ shownews.php?id=73959,2010年3月2日。摊款数额是6000多万元。而参照美国溢油应急反应专项基金在油污信托基金中所占的比例,信托基金总额为10亿美元,应急基金额为5000万美元,占1/20;在2003年,应急基金额提升到1亿美元后,所占比例为1/10,应急反应基金所需的摊款额更少。可见,石油货主承担摊款虽然会对企业产生一定的影响,但并非十分困难。

三、创设船舶溢油应急反应专项基金的构想

船舶溢油应急反应是对船舶溢油事故的积极应对,溢油应急反应专项基金实质上是从船舶油污损害赔偿基金中独立出来的一部分,其目的是为应急行动提供更为有效的资金保障,与船舶油污损害赔偿基金有分割不掉的联系。

拟创设的我国船舶溢油应急反应专项基金设想主要包括基金的资金来源、管理、赔付等。

(一)船舶溢油应急反应专项基金的资金筹措及适用范围

1、引入多元化资金筹措

船舶溢油应急反应专项基金与船舶油污损害赔偿基金同出一源,因而其资金筹措也将采取多元化的融资机制,多方分担。专项基金的主要资金来源包括:

向接收海上运输石油的货主征收摊款。如前所述,石油货主分担基金摊款既有法理依据,又有国际实践经验和实际可行性。石油货主的摊款将成为我国船舶溢油应急反应专项基金的主要来源之一。国际油污损害赔偿基金提供船舶溢油应急反应事后的赔偿,其资金主要来源于缔约国从海上接收摊款油类的石油公司所缴纳的摊款。美国的溢油应急基金主要是从对其进口的和国内生产的油每桶征收的5%的税收总额中划拨出特定数额形成的,加拿大的应急资金同样是从对海运进口到其国内的石油每公吨征收15加分的摊款措施中获得的。因此根据国际经验,我国溢油应急专项基金同样设定具体征收标准,从管辖水域内接收从海上运输持久性油类物资(包括原油、燃料油、重柴油和润滑油等持久性烃类矿物油)的石油货主及其代理商征收摊款获得资金。征收标准依据我国实际情况由相关部门确定。同时有学者提出,船舶溢油应急专项基金的资金征收除了海上运输以外,还应包括从内河船舶接收油类物资的石油货主及其代理人。在2005年的全国海事系统危管防污工作会议上,中国海事局常务副局长刘功臣把“强化内河危防工作力度,切实行使海事监管职能”列为2005年-2006年防工作的主要任务。2006年1月1日施行的《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》第40条规定,“150总吨及以上的油轮、油驳和400总吨及以上的非油轮、非油驳的拖驳船队应当持有经海事管理机构批准的《船上油污应急计划》。150总吨以下油船需制定油污应急预案。”2000年3月20日施行的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第30条规定,“船舶发生事故,造成或者可能造成水体污染的,海事管理机构应当组织强制打捞清除或者强制拖航,由此支付的费用由肇事船方承担。”也就是说,内河水域的船舶由海事部门管理,同样需要制定溢油应急计划,同样确立了应急反应资金由污染者付费的原则。目前,我国国内航线沿海油船共有1497艘,运力达723.6万载重吨;内河油船共有3750艘,运力为173.7万载重吨。①陈伯卫:《加快对国内航线单壳油船的强制淘汰》,载于《水运管理》2009年第3期,第34页。随着我国国内油品运输的管道化,内河油品运输量明显呈现逐年下降趋势,但内河水域仍存在油船溢油事故发生风险。尽管目前内河船舶油类运输所占比例甚微,尚未有征收摊款的立法规定,但考虑到其对生态环境的损害及同样需求应急救助,笔者赞同把内河船舶运输油类的货主列入征收范围之内。

政府拨款提供一定数额的启动资金。船舶溢油应急反应基金作为国内的专项基金,政府的资金投入是基金设立的有力支持和保障。该筹措方式在国际上主要借鉴美国油污责任信托基金的经验,在信托基金成立时获得联邦政府的借款。国内政府拨款建立和完善溢油应急反应机制的举措,在辽宁、深圳等地已经施行并取得了较好效果。如辽宁海事局积极报批并经辽宁省政府同意,从2005年开始,由省政府每年拨款100万元,设立了该省“海上搜救专项经费”,用于对救助过程中表现突出的非专业救助力量的奖励、慰问,也适用于船舶溢油应急处理。②刘立才、刘蕴哲等:《我省首次发放“搜救先进”奖励》,下载于http://news.sina.com.cn/ s/2006-04-12/03078673824s.shtml,2010年3月1日。此外,深圳也将海上搜救和防污染经费纳入该市财政地方性一般预算,政府每年投入600万用于海上防污应急反应能力的建设。①杜川:《我国建立污染应急反应体系所涉及的问题及相关对策》,船舶防污染高新技术与区域合作研讨会暨第一届‘港口杯’船舶防污染优秀论文奖获奖论文专集2003版。

设立船舶溢油应急反应专项基金目的是为船舶溢油应急反应行动提供资金保障。按照环境损害赔偿领域形成的集体负担原则,环境污染的成本及费用由同一类型的所有污染者来负担,因而船舶溢油污染责任由属于船舶溢油应急反应适用范围内的所有船舶共同来承担。同时船舶溢油污染通行的归责原则是无过错的严格责任,所以所有符合条件的船舶所有人均应承担缴纳专项基金摊款的义务。鉴于船舶油污损害实行民事责任强制保险制度,船舶所有人承担的摊款费用可从船舶油污损害民事责任保险的保险费中提取,不再额外增加船舶所有人的负担。其他应急反应资金筹措的方式包括以下以及方面:(1)船舶溢油事故肇事者的赔偿款项。根据污染者付费原则,船舶溢油应急反应专项基金管理中心在先行垫付应急反应费用后,可向船舶溢油事故肇事者索赔;(2)对未按照规定投保船舶油污损害民事责任保险的船舶所有人的罚款,严格监督船舶油污损害责任保险的推行,罚款可转入基金总额;(3)基金运行过程中产生的利息收入等正常收益,包括基金进行投资产生的收益。另外船舶溢油应急反应专项基金具有公益性,公益捐款也是基金的有效来源之一。

公益捐款对资金募集具有特殊意义。我国大连于2007年进行了公益捐款性质的无主溢油应急专项基金的建立实践。该基金来源于涉船单位的自愿捐款,共有48家单位捐资25.1万元。截止2008年6月,大连依靠专项基金及时处理了6起小型无主溢油事故,充分发挥了溢油应急反应基金的资金保障功能。公益性质的捐款一方面体现了公众对于环境保护的重视,另一方面对溢油应急反应尤其是无主溢油的应急反应的意义重大。我国船舶溢油应急反应专项基金的资金筹措可借鉴大连的实践做法,发动吸收公益性质的捐款。

2、船舶溢油应急反应专项基金的适用范围

该基金主要应对溢油事故后的应急反应监视监测、清污、奖励措施等所需资金,也可考虑用于以及为提高溢油应急反应能力进行的设备配置、队伍建设、机构运作。具体如下:

其一,先行垫付溢油应急所需费用。溢油事故发生后,为事故发生区域的应急反应行动及时提供监视监测、清污、应急救助等资金支持。对于确定肇事责任方的溢油事故,事后按照法定程序追偿。先行垫付应急反应费用时,要尽量避免资金因使用不当而追偿不着的问题。在资金垫付前,按照一定的程序审核将要采取的应急反应行动项目是否是应对该溢油事故所必需的。

其二,支付无主溢油的油污清除费用。

其三,支付船舶溢油污染应急行动造成的合理损失费用。合理损失费用既包括为防止、减轻和减少持续溢油所采取行动产生的费用,又包括对第三人造成的损失费用。该费用是否合理可聘请双方当事人认可的鉴定机构进行鉴定或者由法院依据事实进行认定。

其四,基金管理运作所需的正常管理费用等。

(二)船舶溢油应急反应专项基金的管理设想

考虑到船舶溢油应急反应专项基金与我国将要设立的船舶油污损害赔偿基金以及未来可能加入的国际油污损害赔偿基金的接轨衔接问题,我国的溢油应急反应机制专项基金的管理,国际上可以借鉴国际油污基金和美国溢油赔偿责任信托基金,国内可以借鉴《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》草案对船舶油污损害赔偿基金的管理设置规定。

1、船舶溢油应急反应专项基金的管理及使用经验借鉴

国际油污损害赔偿基金和美国设立的溢油赔偿责任信托基金都是依据相应的法律规定,设立专门的管理机构,赋予其法人地位,独立行使权利和履行义务。《中国海洋环境保护法》第5条第3款规定,国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理;对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。第71条规定:“船舶发生海难事故,造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的,国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。对在公海上因发生海难事故,造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施,国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。”《防治船舶污染海洋环境管理条例》第4条规定,国务院交通运输主管部门主管所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的防治工作。海事管理机构依照本条例规定具体负责防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的监督管理。

《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》草案第19条规定,国家设立国家船舶油污损害赔偿基金管理委员会,负责受理船舶油污损害赔偿基金的具体赔偿或者补偿事务。国家船舶油污损害赔偿基金管理委员会由交通运输部、财政部、农业部、国家环境保护部、国家海洋局以及缴纳船舶油污损害基金的石油货主等代表组成,挂靠在交通部。国家船舶油污损害赔偿基金管理委员会下设执行委员会和秘书处,负责具体日常事务,秘书处挂靠在中国海事局。

我国溢油应急反应专项基金的管理使用可以借鉴《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》草案的规定,其使用管理可以参照美国的做法,具体是在国家建立溢油应急反应中心,各个海区设立由交通运输和环境保护等多个相关部门组成的溢油防治和反应办公室作为常设机构,确定各级中心的职责分工和权限,强化沟通与协调。在发生溢油事故时,溢油防治和反应办公室能立即做出反应,进行沟通、协调,保障溢油应急行动的效果。

2、船舶溢油应急反应专项基金的管理设置及法律地位

船舶溢油应急反应专项基金可以参照美国的做法,在中国海事局内设立船舶溢油应急反应基金管理中心,赋予该中心法人地位。具体负责该基金的征收、应用及赔付等具体工作。基金将具有摊款征收和处分的权利,并可作为当事一方提起溢油事故索赔的法律诉讼。

作为专项基金,该中心接受财政部、交通部的监督。大会为基金的最高权力机构,主要职责是管理摊款,决定摊款额并具有征收及使用权力。大会可以有由交通部、财政部、农业部、国家环境保护部、国家海洋局以及缴纳基金摊款的石油货主代表等组成,其成员由大会选举产生。秘书处是处理基金日常工作的常设部门,主要职责是按照基金筹措方案代征收应急反应基金,按照基金适用范围支出各项应急反应费用,另外负责协调各地方海事部门联合执行溢油应急行动。船舶溢油应急反应专项基金被赋予法人地位,一方面是基于我国法律关于法人成立的规定,另一方面法人地位的确立,使管理中心在油污事故赔付时能以基金财产独立承担责任,能以自己的身份独立地位参加诉讼。

(三)船舶溢油应急反应专项基金的申请及赔付

1、申请船舶溢油应急反应机制专项基金的程序设置

法律制度的程序性规定是该制度实体性规定得以实施的保障。只有按照法定程序使用基金,才能保障基金制度得以公开、公正地实施。美国《1990年油污法》(简称OPA1990)原则性地规定了向基金索赔的程序,同时规定了清除费用和损害向基金索赔的时效为三年,而且美国海岸警卫队制定了《根据〈1990年油污法〉提出索赔的遵循指南》。我国《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》草案也只是简单地规定了符合赔偿或者补偿条件的单位和个人,可向基金管理委员会提出索赔书面申请,基金管理委员会在受理索赔申请后,应当组织有关人员对索赔项目进行调查核实,确定赔偿的具体数额,同时规定向船舶油污损害基金提出索赔的时效为三年。①韩立新:《对船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法的完善建议》,载于《中国海商法年刊》2008年1月,第302页。

因此我国应急反应机制专项基金可以参照前述美国的做法,先对溢油应急反应基金的使用程序作原则性的规定,再授权国务院各部门联合制定或授权中华人民共和国海事主管部门制定和公布使用程序规则,报国务院批准后施行。基金的使用程序可依据使用项目的不同分别设定。②胡正良:《设立我国船舶油污损害赔偿基金的法律问题研究》,下载于http://smuiml. shmtu.edu.cn/comments.php?act=show&id=104,2010年3月9日。专项基金先行垫付清污费用的程序设置包括以下内容:

关于先行支付所适用的事故范围,首先明确该基金适用的事故空间范围是我国所管辖水域,包括领海、专属经济区和内水,其次适用于原油和燃油造成的所有船舶溢油事故损害,最后适用中国法律由中国法院管辖事故索赔问题。

关于先行支付申请人的范围,为确保基金的专项运作,可向基金提出先行支付申请的权利赋予溢油防治和反应办公室。关于申请的时限,考虑其先行垫付功能,可设定在溢油事故发生之后获得赔偿之前的一段时间内。关于申请人应提交的申请材料,包括事故发生的时间、地点、所涉及的船舶,污染损害的油污种类、污染程度及范围、申请的金额等。关于基金管理中心对事故的调查、申请材料审核和调查结果的告知、可由基金管理中心内设的专门事故调查、审核部门进行并在一定时间内以书面形式告知申请人。关于先行支付费用的支付与结算,按照财务管理的程序规则办理并由审计部门审计监督。另外,关于申请没有准予时申请人的复议权利、基金管理中心与索赔人之间权益转让协议的签订等,都应做出明确的程序规定。

专项基金赔偿范围内的赔付程序包括:关于索赔人的范围,包括在我国管辖水域发生的溢油污染事故的受害者,既可是国家或地方政府,也可是个人、公司及其他。关于索赔的时效,可借鉴国内国际的做法规定为三年。《中华人民共和国环境保护法》规定,因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年,从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。国际油污损害赔偿基金规定的油污事故索赔时效也为三年。关于索赔人提交的索赔书与证据,应用详细资料清晰地陈述事实,索赔的证据材料附有发票以及账单等其他财务证明。关于基金管理中心对事故的调查、损害的评估,依据索赔资料按程序进行。关于赔偿或者不予赔偿的决定,以书面形式做出明确答复。当索赔人不服赔偿决定时,可行使诉讼等救济权利。

提高溢油应急反应能力所需经费申请报批程序,可限定于基金管理中心和溢油防治和反应办公室之间。申请可由溢油防治和反应办公室定期向基金管理中心提出,关于具体申请人的资格条件、申请的时限、申请人应提交的申请材料,由溢油防治核反应办公室根据溢油能力建设的设备配置、队伍建设、机构运作等实际需求制定并交由基金管理中心审查。关于申请材料的审核与补充,审核结果的告知、费用的支付等,可由基金管理中心通知或支付于防治和反应办公室。

2、船舶溢油应急反应专项基金的支付设置

在船舶溢油事故发生后,基金区分用途确定不同的支付方式。对于应急作业资金,先行向溢油应急单位支付应急救助、监视监测、清污等费用;对于采取措施预防、减少、控制和清除油污产生的费用,由参加溢油清除的清污主体向溢油应急基金事后提出索赔,基金确定后支付;对于溢油投入资金及合理损失索赔申请,在组织有关人员对投入项目、索赔项目进行调查核实后按确定数额支付。

船舶溢油应急反应专项基金的基金额总是有限的,因而有必要规定基金的单次使用限额。①船舶溢油应急反应专项基金是有效的资金保障措施,但非万能的。此处的规定主要是避免单次使用额度超过基金总额而导致基金无资金运转情形。从国际油污损害赔偿基金和美国油污信托基金的资金支付看,应急基金的支付一是进行了基金单次使用限额规定,二是赋予了基金代位求偿权。②代位求偿权是一项民事权利,其与优先权是两个不同的权利。优先权并不随着代位权的转移而转移。而且这与我国《海商法》规定的从事国际航线运输的船舶海事赔偿责任限制的规定是一致的。根据草案,船舶油污损害赔偿基金单次事故赔偿损失的上限是5000万元。否则,发生一次重大的油污事故,就可能支出基金全部金额。

从我国近年来发生的事故看,应急反应支出资金单船金额明显增加。如2004年珠江口溢油事故,仅清污费用达1060万元。我国在制定专项基金的使用赔偿限额时,必须符合我国国情,既不能太高也不能太低。太高会增加摊款人的负担,太低起不到应有的作用。

CLC1992第9条规定了国际污染损害赔偿基金的代位求偿权,规定基金应以代位方式取得受偿人按照责任公约对船舶所有人或其保证人所享有的权利。美国OPA1990也规定了代位求偿权,根据油污责任信托基金对任何索赔或者债务的支付,应使美国政府获得索赔人或者州向责任方追偿的代位权。借鉴上述经验,我国船舶溢油应急反应专项基金也可规定代位求偿权。专项基金的代位权赋予船舶溢油应急反应机制专项基金管理中心行使。即专项基金通过代位取得受偿人依法对污染损害的责任人、其责任保险人或者其他财务保证人所享有的索赔权益。

总之,船舶溢油应急反应机制专项基金将是我国海洋环境保护和船舶溢油应急反应领域的一项创新。基金的目的不在于单纯设立,而在于其良性运作。我国要充分借鉴国际上的成熟经验,并结合我国的实际情况才能实现设立基金的初衷,同时也为日后我国与国际接轨做好应对准备。实践证明,一项好的法律制度,除了在制度创立时进行科学的制度设计外,还需要对该项制度的实践作不断的总结,根据情势变更及时做出修正,才能使该项制度逐渐趋于完善。③胡正良:《设立我国船舶油污损害赔偿基金的法律问题研究》,下载于http://smuiml. shmtu.edu.cn/comments.php?act=show&id=104,2010年3月9日。

(责任编辑:周 瑶)

* 本文系山东省高校人文社会科学研究项目“船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究”(编号为J09WK58)阶段性成果,项目主持人:梅宏。

**梅宏,中国海洋大学法政学院副教授,博士,研究方向:海洋法,环境法,厦门大学法学博士后流动站研究人员,中国法学会环境资源法学研究会理事。电子邮箱:maritime007@ 163.com。

***陈志英,女,潍坊学院法学院讲师,研究方向:刑法学,环境法学。