多渠道缩小收入分配差距

■ 宋立根 蔡笑腾

完善社会主义市场经济体系和转变政府职能是我国“十二五”期间乃至更长时期内，调整收入分配格局的两个根本性方向。财政作为调节社会分配关系，促进公正与公平的物质基础和重要的政策工具，在构建和谐社会过程中具有不可替代的作用。重视和研究收入差距问题，是正确把握科学发展观与构建和谐社会的需要；是缩小地区间收入差别的需要；是为经济发展注入新动力的需要。

改革开放以来，特别是近几年来，国民经济快速发展，人民生活水平明显提高。2009年全国城镇居民人均可支配收入17175元，同比实际增长9.8%，农民人均纯收入5153元，同比增长8.5%。但是，居民收入差距仍然在不断扩大，是长期以来党委政府和民众关心并亟待解决的社会问题。居民收入差距扩大一定程度上制约经济增长、影响构建和谐社会。因此，构建和谐社会，特别需要从改善民生缩小收入差距破题。

缩小收入分配差距的目标选择

世界银行数据显示，从2000年开始，我国基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升，目前已超过0.48。进一步防止收入差距扩大，核心问题是要强化政府的分配能力。关键是坚持以人为本的科学发展观，将改善民生作为公共财政建设的目标取向，集中财力解决关系群众利益的重点问题，全力构建和谐社会和维护社会公平。

首先，要高度重视城镇居民收入偏低的问题。以科学发展观正确处理经济发展与提高人民生活水平的关系，在推动经济发展的同时，优先解决关系群众切身利益的收入问题，尽可能地缩小收入差距。一是完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持效率优先、兼顾公平，各种生产要素按贡献参与分配。二是整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距，合理调节行业收入差距的问题。三是统筹兼顾调节收入分配关系，扩大中等收入者比重。强化收入分配的政策调节功能，努力协调公平与效率关系，建立动态和稳定发展的居民收入增长机制。提高居民收入，缩小与全国平均水平的差距，从根本上说，要着眼于进一步加快经济发展，壮大经济实力，优化经济结构，促进非公制经济发展，提高经济增长质量和效益。确立不断提高居民收入水平，是经济社会发展重要目标的思想。在总体思路上，要正确处理收入分配领域的差距和矛盾，防止两极分化，把收入分配差距控制在一个合理和社会可承受的范围内。当前的政策选择应以强化政策调控为主要线索，以健全分配机制为着力点，要建立收入与效益同步增长机制。

其次，发挥财政政策社会利益关系调节器的作用。从以人为本的原则出发，科学运筹财政资金，调配资源，创造条件，统筹兼顾各阶层利益，维护群众切身利益，形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。这是构建和谐社会的必然选择，也是至关重要的第一步。一是进一步促进经济增长，为社会关系的协调和稳定创造基本条件，切实提高经济效益，夯实居民收入增长基础。效益是经济增长的生命线，经济效益才是收入增长的根本来源；二是积极促进充分就业，从源头上解决社会致贫根源；进一步健全社会保障体系，完善社会保障制度，构建社会安全网；三是充分发挥政府再分配调节能力，提高收入分配结果的公平性；重视社会公共服务体系建设和质量的提高，改善公民整体尤其是社会弱势群体的生存环境；规范市场秩序，抑制垄断性经营收入和非法收入；四是适当提高机关事业单位职工工资和津贴，整顿和规范津贴补贴，理顺分配关系。逐步提高城镇居民收入水平，缩小收入差距，建立与经济发展水平相适应的城镇居民收入增长机制，为逐步达到共同富裕，构建和谐社会，全面实现小康社会创造条件。

再次，处理好部分人群工资水平增长与协调不同群体利益的关系。一是要正确看待收入差距。社会学和经济理论认为，一定的收入差距是保证社会动力和活力的重要条件，已被发达国家的发展实践所证明。二是要调整针对不同人群提高收入的配套政策。在提高一部分人收入时，尽量兼顾其他群体的收入，针对城镇居民收入现状，需要在提高机关事业单位人员工资水平的同时，主要关注企业职工群体、下岗失业及享受低保人群、离退休人群的利益。建立“促进中等收入层成长”的目标。采取有力的措施，使低收入群体中相当一部分人提高收入，向中等收入层靠拢。

缩小收入水平差距过大的问题，从根本上说，必须坚持以人为本的科学发展观，加快转变经济增长方式，优化经济结构(包括产业结构、所有制结构等)，提高经济增长的质量和效益，做大分配的“蛋糕”；要把握好投资与消费的关系，收入是消费的函数，要扩大消费需求，必须注重改善民生，提高城乡居民不同群体之间收入水平，大幅度增加机关事业单位人员工资，为扩大内需提供强大的来源，为经济发展方式转变和实现可持续的经济增长提供强大动力。必须深化政府行政管理体制和事业单位改革，充分发挥政府再分配调节能力，整顿和规范分配秩序，统筹兼顾各阶层利益，提高收入分配结果的公平性，维护群众切身利益；必须积极促进充分就业，增强居民自主创业能力，提高居民特别是城镇低收入居民的收入水平；必须加快制度跟进，以健全分配机制为着力点，建立与经济发展水平相适应的城镇居民收入增长机制，进一步健全社会保障体系，完善社会保障制度，适时提高职工工资收入和企业最低工资指导线、城镇居民最低生活保障线和离退休人员待遇。

缩小收入分配差距的对策建议

（一）积极调整财政支出政策。一是规范职务消费，加快福利待遇货币化。本着“定额补贴、超支自付、节约归己”的思路，改进公务接待、公务用车和公务员福利制度，尽快推出一系列职务消费标准化和福利待遇货币化改革方案。二是建立工资增长的长效机制。提高财政供养人员工资收入水平，在财政收入继续增长的基础上，要挤出部分财力用于进一步提高财政供养人员的工资和工资性补贴，以带动其他行业增加职工的工资性收入。三是要加大财政转移支付力度，向低收入群体提供更多的基本生活保障。四是实施就业优先，提高低收入群体的收入。加大财政对就业再就业的支持力度，以鼓励吸纳就业、扩大就业规模为目标，培育扶持中小企业和非公有制经济的发展，大力发展社区服务、餐饮等劳动密集型产业；加强劳动力市场建设，强化就业服务；建立失业监测和预警体系，搞好失业调控。

（二）加快机构改革，压减财政供养人员。一是切实转变政府职能，控制财政供养人口的规模。按照公共财政的要求，要限制财政供养人口规模，必须转变政府职能。放弃那些不该管的事务，缩减相应的机构和人员，使财政供养人口的规模得到有效的控制。在机构设置中引入定量分析方法。根据工作效益、财力情况等测算出财政供养人员占总人口的合理比重并严格加以控制，实现机构和编制的法定化，逐步建立真正的公共选择和公共监督机制。该撤的机构坚决撤掉，应裁的冗员坚决裁掉。二是改变以“养人”为依据的预算编制模式，建立绩效预算编制模式。长期以来，我国实行的是以“养人”为依据的预算编制模式，预算分配与人员挂钩。在此模式下，工作人员的工资由政府拨款，而机关和事业单位的人越多，分配得到的“人头”预算就越多。随着社会事业的发展和人员的不断增加，社会分工更加细化，一些部门和更多的事业单位不断增加，机构越设越多，从而导致机构和人员膨胀。这也是历次机构改革总是陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈的一个重要原因。采用零基预算的编制方法以项目为对象，不考虑部门的基数大小，结合采用绩效预算的编制方法将拨款与部门提供的公共服务挂钩，按项目绩效来核算预算支出，这种预算模式以“办事”为依据。彻底改变以“养人”为依据的预算编制模式，以“办事”为依据的零基预算和绩效预算编制模式，作为控制财政供养人口膨胀的主要手段。需要重新界定财政支出范围，认真搞好县乡机构改革，精简机构和人员，促进控编减员目标的实现，从根本上减轻财政负担。

（三）建立有效的机关事业单位人员退出机制。要控制财政供养人口膨胀的态势必须改变当前机关事业单位工作人员只进不出的现象，逐步推行机关事业单位人员辞退制度。辞职辞退制度有利于国家机关事业单位人员的优胜劣汰，有利于提高国家工作人员的素质，也有利于促进干部队伍的廉洁、高效。必须将竞争机制引入国家机关事业单位人事管理，使人有进有出，能上能下，使整个队伍既有压力，也有活力。加大违纪人员的追责惩处力度，给一些在机关事业单位混日子的人员形成一种压力，既可以达到精简人员的目的，又能进一步提高行政机关和事业单位的工作效率。财政供养人口膨胀的一个重要原因是事业单位财政供养人口增长过快，由于上级对行政单位编制控制严格，然而地方各级均有权自定事业编制，在机构改革中，则以“行政编制不够事业编制补”作为对策，使编制控制往往流于形式。应加强对事业单位编制管理，控制事业单位人员的增加。尤其要加强对财政困难县的编制管理，例如出台财政困难县增人要经过上级财政部门和人事部门审批制度。

（四）适当调整行政区划布局。鉴于一些县乡规模较小的现状，可按照产业结构和地方经济特色扩大现行县乡区划范围，可在现有基础上减少三分之一左右，按照现行标准大约可以减少财政供养人口50万人左右。适当调整不单纯是为了减少财政供养人口，更重要的是促进市场经济发展和进行经济结构调整及转变经济增长方式的需要。从长远角度来看，按经济区域适当调整县乡行政区划，对一部分资源匮乏、发展地方经济受到限制的地区，行政机构已无法正常维持运转的地方，可以考虑合并到相邻县，以强带弱，扩大区域经济发展空间，以促进区域经济的发展。例如，将25万人以下小县改建成大镇，撤消县建制；所属乡镇归并到附近保留的县市。再如，因城制宜走撤县建市之路，合理选定29-40万人以上县由县建制发展为县级市。可选择就地改县为市、县区合并建市、并县建市等多种途径。适当调整行政区划，是解决人员膨胀、政府支出规模过大、财政负担过重的客观要求。

（五）加大财政转移支付力度，建立多层次的社会救助机制。向低收入群体提供更多的基本生活保障，扩大城镇基本养老、基本医疗和失业保险覆盖范围，帮助困难企业解决社会保险金和医疗费等费用的拖欠问题；出台针对中低收入职工特别是困难职工群体参加的社会保险计划；建立政府与社会共担的医疗救助机制，向社会低收入人群提供最基本的医疗服务；充分发挥群众团体和慈善基金会组织的作用，形成多层次的社会救助机制。

（六）与经济发展水平相适应，建立工资增长长效机制。在省级财政收入继续增长的基础上，挤出部分财力用于进一步提高财政供养人员的工资和工资性补贴，以带动其他行业增加职工的工资性收入。随着经济的不断发展和改革的深化，建立工资与经济、财政协调增长的良性机制正常的加薪制度和一套与人均财政收入增长相适应的正常工资增长机制。每年根据经济发展、劳动生产率水平和新增财力情况以及单位自筹经费能力，确定机关事业单位人员工资性收入增长幅度。

实现政府管理企业工资收入分配方式的四个转变：一是调控方式由直接调控向间接调控转变；二是调控目标由总量调控向水平调控转变；三是调控手段由行政手段向法律、经济手段转变；四是调控范围由单一国有企业向调控所有企业转变。同时继续加强工资指导线、劳动力市场工资指导价位、工人成本预测预警和最低工资四项制度建设。

（七）坚持市场效率与社会公平相协调，构建合理的收入分配调节机制。一是严格个人所得税征收管理。严格执行个人所得税纳税规则，严格规范个人收入的申报制度，明确所得税额计征范围，使过高增长的收入得到合理控制。二是加大垄断行业的改革力度，调节其总体收入水平，积极探索超额垄断所得向全民所有者的转移机制，下大力解决垄断行业与非垄断行业收入差距过分扩大的问题。三是制定和完善相关法规政策，规范收入分配行为，调整收入结构，缩小制度外收入差距。

（八）收费项目改革，要与居民收入水平相适应。政府在制订和出台一些与百姓生活密切相关的收费政策时，如制定大学收费标准、医疗收费标准以及煤水电等公用事业产品的价格调整时，应综合考虑居民家庭支出的承受能力，评估这些政策对大多数群体的影响程度。政府要为公众提供利益表达的机制，广泛倾听各阶层的利益诉求，通过相互之间的对话、谈判、协商，求得共识，从而有效地维护公正的社会公共秩序。

（九）加强统筹管理，理顺政府内部财力分配关系。尽快实现财政对国家财力的统筹规范管理，规范政府分配行为。把政府各部门分散管理的各种基金和收入，视情况分别纳入财政预算，坚决杜绝不纳入预算管理的财政性收支。加强对科技、教育、文化、卫生、环保和市政等行业的投资，努力改善城市生活环境，通过利用外资和引进技术，鼓励民间投资，促进产业结构的调整和升级，带动经济发展和居民收入提高。