区域规划：促进区域经济科学发展

■ 肖金成

作者系国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长

近年来，国家加强了对区域发展的指导，区域规划和政策已成为宏观调控的重要手段，相继批准了多个区域规划：广西北部湾、广东珠三角、江苏沿海、辽宁沿海、吉林图们江、山东黄河三角洲、江西环鄱阳湖、关中——天水、安徽皖江城市带。这九个经济区的区域规划，东部地区4个，东北地区2个，中部地区2个，西部地区1个，涉及10个省份。区域规划成为国家推进区域经济科学发展的新举措。

区域规划是促进区域经济科学发展的重要手段

改革开放以来，东南沿海地区率先改革开放，经济快速发展，增强了国家经济实力，提高了中国在世界中的影响，引起了全世界的瞩目。但在经济快速发展的同时，出现了产业结构层次低、空间布局不合理、土地粗放利用、环境污染严重等问题。经济发展也不平衡，除了东中西三大地带经济发展差距不断拉大之外，沿海地区内部经济发展也不平衡。如江苏沿海、辽宁沿海、北部湾等属于后发展地区，其发展潜力还很大，如能同步发展起来，对于我国经济发展将起到重要支撑作用。珠三角虽是先发展地区，是我国东部经济最发达的地区，但在国际金融危机的冲击下，暴露出核心竞争力不足、抗风险能力弱、国际市场依赖度高、自主创新能力不强等问题。鄱阳湖之水汇入长江，其生态环境和水资源的质量既对当地也对下游地区产生重大影响。周边地区的经济发展不可避免地对鄱阳湖的生态环境产生影响，如何解决经济发展与生态环境保护之间的矛盾？如何在经济快速发展的同时，又能有效地保护生态环境？黄河三角洲与环鄱阳湖地区面临同样的问题，渤海是我国的内海，黄河注入渤海，渤海的生态着实使人担忧。图们江经济区是东北亚六国合作的核心地区，也是东北亚次区域合作的重要组成部分，图们江经济区的发展对国际次区域合作具有重要的拉动作用。安徽皖江城市带毗邻长江三角洲城市群，长期以来接受长三角的辐射和带动，在接受沿海地区及发达国家产业转移方面具有得天独厚的优势，如何改善投资环境？如何进行产业选择？如何集中发展、集约发展、集群发展？不仅是皖江城市带本身的问题，也是全国共同的问题。随着交通条件的改善、基础设施的完善、产业转移的梯度推进，这些地区的经济发展无疑会加快，如何避免重蹈先发展地区的覆辙，在加快经济发展的同时，实现土地集约利用、生态环境不断改善、产业结构升级、空间布局优化，一句话就是如何实现区域科学发展，只有通过区域规划手段，将科学发展观贯彻于区域规划之中。

所谓区域规划就是在一定的地理空间范围内对经济要素进行布局的制度性安排。在市场经济条件下，企业是市场经济的主体，企业以利润为目标，不可能事事从全局考虑，工厂、道路、住房等又很难移动，因此，政府应从全局考虑，对一个区域进行超前谋划。早在2005年，国务院在《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》就提出：“国家对经济社会发展联系紧密的地区、有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区、国家总体规划确定的重点开发或保护区域等，编制跨省（区、市）的区域规划。其主要内容是对人口、经济增长、资源环境承载能力进行预测和分析，对区域内各类经济社会发展功能区进行划分，提出规划实施的保障措施等。”从2006年起，国家发改委就开始进行编制跨行政区的区域规划试点，如长三角区域规划、珠三角区域规划、成渝经济区规划等。但跨省区规划的编制比较复杂，直到2009年底，也未正式推出。而省域内部的重点经济区由于范围比较小，关键问题容易把握，中央与地方的理念也比较易于对接，所以转向省域内部之后，推出区域规划的速度就加快了。当然，区域规划的重点和难点仍然是跨行政区的规划，省域内部的区域规划是一种尝试，是一个基础，在此基础上编制跨行政区的规划直至编制全国性规划。

区域规划与前几年推出的综合配套改革试验区和区域指导意见并不相同，也和城市规划（深圳）、城市新区规划（横琴岛）不同，有些媒体将其混为一谈，误导了很多人。区域规划比起后者，更明确，更具体，更具有针对性，因此具有一定的约束力，而后者主要在于指导性和倡导性，比较笼统和抽象，其任务和目标也不相同，当然从本质看具有一定联系和一致性。试验区不需要很多，而区域规划则多多益善。从各地经济发展来看，区域规划是滞后了，而不是超前了，是少了，而不是多了，范围是小了，而不是大了。“遍地开花”之说是站不住脚的。

规划旨在明确区域功能定位和发展方向

一个特定区域，不论其位于东部、中部还是西部，都具有优势与劣势，都面临机遇与挑战，都和周边地区存在竞争和合作关系，确定区域的战略定位对于未来的发展具有十分重要的意义。一些地方编制的规划往往对此“不识庐山真面目，只缘身在此山中”。纵观上述规划，在战略定位和发展方向方面倍加重视，犹如规划的点睛之笔，突出、明确、简洁。如《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》对珠三角地区的战略定位是：探索科学发展模式试验区；深化改革先行区；扩大开放的重要国际门户；世界先进制造业和现代服务业基地；全国重要的经济中心。发展方向是：率先基本实现现代化，基本建立完善的社会主义市场经济体制，形成以现代服务业和先进制造业为主的产业结构，形成具有世界先进水平的科技创新能力，形成全体人民和谐相处的局面，形成粤港澳三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一。《广西北部湾经济区发展规划》对北部湾经济区的战略定位是：立足北部湾、服务“三南”（西南、华南和中南）、努力建成中国-东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心；带动、支撑西部大开发的战略高地和开放度高、辐射力强、经济繁荣、社会和谐、生态良好的重要国际区域经济合作区。发展方向是：经过10到15年的努力，把北部湾经济区建设成为我国沿海重要经济增长区域，在西部地区率先实现全面建设小康社会目标。《关中—天水经济区发展规划》对关中—天水经济区的战略定位是：全国内陆型经济开发开放战略高地；统筹科技资源改革示范基地；全国先进制造业重要基地；全国现代农业高技术产业基地；彰显华夏文明的历史文化基地。发展目标是：综合经济实力实现新跨越；创新能力有新提升；基础设施建设有新突破；城镇化水平有新提高；公共服务达到新水平；生态环境建设取得新进展。各区域规划对定位、方向、目标各不相同，体现了对不同区域的针对性和指导性，但都体现了对全国及本区域所能发挥的重要功能与作用。

规划重在推进产业结构升级和空间布局优化

区域规划虽然是一定地理空间的规划，但空间规划的重要内容是产业发展和产业结构升级。江苏沿海地区发展规划提出：依托连云港、盐城、南通三市产业基础和比较优势，实施错位发展，建立区域产业分工体系，切实转变经济发展方式，加快推进产业优化升级，形成以现代农业为基础、先进制造业为主体、生产性服务业为支撑的产业协调发展新格局。空间布局优化的方向是：以沿海地区主要交通运输通道为轴线，加快沿线城镇发展，进一步强化腹地产业优势，构建产业和城镇带；以三极为中心，以产业和城镇带为依托，以沿海节点为支撑，促进互动并进，形成“三极（重点加快连云港、盐城和南通三个中心城市建设）一带（依托沿海高速公路、沿海铁路、通榆河等主要交通通道，促进产业集聚，形成功能清晰、各具特色的沿海产业和城镇带）、多节点（以连云港港为核心，连云港徐圩港区、南通洋口港区和吕四港区、盐城大丰港区、滨海港区、射阳港区，以及灌河口港区为重要节点）的空间布局框架。集中布局建设临港产业，发展临海重要城镇，促进人口集聚，推进港口、产业、城镇联动开发，构建海洋型经济发展新格局，成为提升沿海地区整体发展水平的支撑点。

《皖江城市带承接产业转移示范区规划》明确把装备制造业、原材料产业、轻纺产业、高技术产业、现代服务业和现代农业作为重点发展的六大支柱产业，并以现有的产业园区为基础，推动园区的规范、集约、特色化发展，突破行政区划制约，在皖江沿岸适宜开发地区高水平地规划建设承接产业转移的集中区，以适应产业大规模、集群式转移的趋势。还将加快技术创新升级，强化技术创新要素支撑，构建企业主体、市场导向、政府推动、产学研结合的开放型区域创新体系，促进产业承接与自主创新相融合。《规划》在空间布局上以沿长江一线为发展轴，以合肥和芜湖两市为“双核”，以滁州和宣城两市为“双翼”，构筑“一轴双核两翼”产业分布的新格局。

辽宁沿海经济带规划确定：推进产业结构优化升级，做强具有基础优势的先进装备制造业和原材料工业，做大高技术产业，加快发展现代服务业和现代农业，利用信息技术改造提升传统优势产业，提高产品质量，逐步形成以先进制造业为主的现代产业体系。在空间布局优化方面，进一步提升大连核心地位，强化大连—营口—盘锦主轴，壮大渤海翼(盘锦—锦州—葫芦岛渤海沿岸)和黄海翼(大连—丹东黄海沿岸及主要岛屿)，强化核心、主轴、两翼之间的有机联系，形成“一核、一轴、两翼”的总体布局框架。坚持走新型城镇化道路，构建以特大城市为龙头、大城市为主体、中等城市及各类中小城镇有序发展的网络化城镇体系。

规划把生态环境保护作为重中之重

各个规划都用了很大篇幅具体阐述生态环境保护问题，把生态环境保护、防治污染、发展循环经济以及生态环境保护工程列举得很详细。如珠三角规划提出：优化区域生态安全格局，构筑以珠江水系、沿海重要绿化带和北部连绵山体为主要框架的区域生态安全体系。保护重要与敏感生态功能区，加强自然保护区和湿地保护工程建设，修复河口和近岸海域生态系统，加强沿海防护林、红树林工程和沿江防护林工程建设，加强森林经营，提高森林质量和功能，维持生态系统结构的完整性。加强珠江流域水源涵养林建设和保护，综合治理水土流失。推进城市景观林、城区公共绿地、环城绿带建设，促进城乡绿化一体化，加快建成沿公路和铁路的绿化带，维护农田保护区、农田林网等绿色开敞空间，形成网络化的区域生态廊道。

鄱阳湖规划和黄三角规划更是把生态环境保护作为发展的前提和重点。鄱阳湖是我国惟一的世界生命湖泊网成员，是国际重要湿地，也是亚洲最大的越冬候鸟栖息地，享有广泛的国际关注。因此，建设鄱阳湖生态经济区，加强生态建设，强化环境保护，推广生态文化，为世界生态环境保护作出应有贡献，有助于我国开展国际生态经济合作交流，展示我国负责任的大国形象。建设鄱阳湖生态经济区，就是要下决心保护好鄱阳湖的生态环境，保护好江西的青山绿水，使江西在经济社会又好又快发展的同时，山更绿、水更清、天更蓝、环境更优美。黄三角规划开宗明义提出坚持生态优先，实现可持续发展原则。牢固树立生态文明观念，在保护中开发，科学确定区域功能定位和产业空间布局，积极发展园区经济，大力发展高附加值产业和高端产品，维护渤海湾和黄河下游流域生态安全。高效生态经济的发展，要体现可持续发展理念，推进产业结构生态化、经济形态高级化，促进经济体系高效运转和高度开放，实现开发与保护、资源与环境、经济与生态的有机统一。其他区域规划也把保护生态环境坚持可持续发展作为重要内容。

规划弱化了政策优惠，突出了体制创新和区域合作

很多地区都对区域规划表示出很高的热情，希望有更多的优惠政策，取得国家更多的资金支持。以为带上了这顶帽子，就纳入了国家战略，该地区就成为国家重点支持的地区。从批准的区域规划来看，规划中给予的优惠政策并不多，而突出了体制创新和区域合作。

珠三角规划提出了具体的改革开放和体制创新的任务：以行政管理体制改革为突破口，深化经济体制和社会管理体制改革，健全民主法制，在重要领域和关键环节先行先试，率先建立完善的社会主义市场经济体制，为科学发展提供强大动力。如农村经济体制改革方面，支持有条件的地方发展多种形式的规模经营，逐步实现集体建设用地与国有土地同地同价，建立城乡统一的土地市场，开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，支持惠州、佛山、中山等市开展统筹城乡发展综合改革试点等；财政和投资体制改革方面，提出健全财力与事权相匹配的体制，健全转移支付办法，改革财政资金分配办法，建立和完善通过制度健全、公开透明方式取得财政资金的机制。金融改革与创新方面，提出建立金融改革创新综合试验区，研究开放短期出口信用保险市场，深化境外投资外汇管理改革，选择有条件的企业开展国际贸易人民币结算试点等。在企业体制改革方面，提出创新国有资产运营和监管模式，探索发展多种形式的新型集体经济，鼓励非公有制企业自身改革，建立现代法人治理结构，做大做强。在社会管理体制改革方面，提出鼓励社会组织和企业参与提供公共服务，简化社会组织注册登记办法。推进户籍管理制度改革。实行城乡居民户口统一登记管理制度。改革和调整户口迁移政策，逐步将外来人口纳入本地社会管理，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，引导流动人口融入所在城市等等。在加强区域合作方面，规划不仅确定了粤港澳合作的重点领域，还提出加强与台湾、环珠三角、泛珠三角、东南亚的合作。首先提出加强与港澳的协调合作，充分发挥彼此的优势，支持与港澳在城市规划、轨道交通网络、信息网络、能源基础网络、城市供水等方面进行对接，加强产业合作，建立港深、港穗、珠澳创新合作机制，鼓励粤港澳三地优势互补，联手参与国际竞争，鼓励在教育、医疗、社会保障、文化、应急管理、知识产权保护等方面开展合作，为港澳人员到内地工作和生活提供便利，共同建立绿色大珠江三角洲地区优质生活圈。

图们江规划的重要内容是长吉图合作与东北亚合作。规划提出在着力推进长吉图开发开放先导区内部联动发展的同时，加强长吉图区域与国内其他区域的经济联系与合作，建立区域性联合推动机制，实现资源优势互补、产业合理分工、基础设施协同共建、区域经济协调发展，全面推动中国图们江区域合作开发。在新的历史起点上推进长吉图开发开放和图们江区域国际合作，要统筹国际国内两个大局，逐步形成全方位、宽领域、多层次、高水平的图们江区域开发与国际合作新格局。