苏州统筹城乡就业的历程、经验与启示

■ 中共苏州市委党校 刘小红

统筹城乡就业，既是一个城乡地域之间各种要素的交融和优化组合的渐进过程，又是一个城乡空间、人口、社会、经济、生态复合演化的结果，是一项系统的社会工程。其基本目标是促进城乡劳动力市场一体化和农村劳动力的有序和稳定转移，理顺和优化城乡就业关系，扩大城乡就业，提高城乡就业的现代化水平。改革开放30多年来，随着人口不断向城市集中、城市文明向周围地域扩散，苏州这座历史名城传承历史，在科学发展观的指引下，率先摸索了城乡统筹和城乡就业的经验。本文从对苏州推进城乡统筹就业的发展历程的阐述入手，再重点梳理了苏州统筹城乡就业的基本经验和主要做法，最后概括了5点启示。

一、苏州推进统筹城乡就业的发展历程

统筹城乡的过程实质就是城市化过程。纵观改革开放以来苏州城市化的发展，有人将其划分为三个阶段，笔者结合苏州统筹城乡就业的实际过程，将其细分为如下四个阶段。

1．1984-1991：萌芽阶段

从发展历程上看，苏州统筹城乡就业最早可追溯到20世纪80年代中期。随着苏州乡镇企业的异军突起，农村工业化和农村城镇化迅猛发展，在调整农村内部产业结构的基础上，允许农民自带口粮进城务工。但是，这一阶段国家一直控制城镇户口数量，农村地区居民经济活动范围仍然没有突破乡镇一级的范围，大量农村劳动力只能“离土不离乡、进厂不进城”，只是就近、就地转移到农村二、三产业就业。因此，这个时期的统筹城乡就业还仅仅处于萌芽、自发阶段，不能称之为真正意义上的城乡统筹。

2．1992-2001：初级阶段

进入20世纪90年代后，特别是1992年市场经济体制改革以来，苏州地区调整生产力布局，大力发展外向型经济，经济出现了快速发展之势。外向型经济的快速发展促使大批农村剩余劳动力进城就业，更多乡镇企业在此期间迁往小城镇，务工人员随之迁往，就业格局开始从原先的“离土不离乡”转变为“离土离乡”。但是，在典型的二元社会结构框架下，农民选择外出务工经商、到城市寻找就业机会仅能增加收入，在就业机会、公共就业服务、就业权益保障、社会公共福利等方面还无法享受与城市居民平等的待遇，也无法改变农民身份，达到真正融入城市社会的目的。因此，这种转移实质上是一种自发的一次性转移，存在着盲目性和无序性。

3．2002-2005：快速发展阶段

进入21世纪，随着市场经济体制逐步完善，工业化、城市化进程的加快，特别是党的十六大提出统筹城乡经济社会发展方略以后，苏州进一步加快了统筹城乡改革的步伐，着力点放在改变城乡二元经济结构。如率先进行了户籍制度改革，不再分城镇户口和农村户口，实行了城乡统一以居住地登记户口的制度；率先实现了城乡统一的就业制度，城乡劳动力平等竞争、同等就业、同工同酬。由此，伴随着就业的流动、身份的转换和居所的迁移，农村劳动力的思想观念、生活方式也在发生质的变化，其身份逐步由“农民”向“市民”转变。这种转移是以统筹城乡就业为基础，以就业岗位的转变为重点，以职业技能和创业能力的提高为前提，在政府规划、引导、扶持下统一的、规范的转移，也就是我们所说的真正意义上的统筹城乡就业。

4．2006年至今：城乡就业一体化阶段

从统筹城乡就业到城乡就业一体化，是一次意义非凡的跨越。苏州在全国率先建立统筹城乡就业试点工作目标体系。该体系涵盖了城乡就业组织体系、职业培训体系、就业服务体系、社会保险制度和用工管理制度及职工维权等方面内容。这一模式得到了国家劳动保障部有关领导、中国就业促进会等的充分肯定，并将苏州的目标体系翻译成外文，作为我国统筹城乡就业试点工作的成效之一推荐到国际劳工组织。同时，这一目标体系也拉开了苏州市全方位的大就业格局的帷幕。通过建立面向全国、全社会、城乡一体化的劳动力市场，形成保障城乡所有劳动者平等就业的制度，达到促进城乡劳动者实现比较充分就业的目标，从而真正实现城乡一体。

二、苏州统筹城乡就业的基本经验和主要做法

1．积极转变工作思路，坚持把就业放在经济社会发展的突出位置

这些年来，苏州市委、市政府一是紧紧抓住就业这个关乎人民群众切身利益的民生问题，努力实施积极的就业政策，促进就业增长，提高就业质量。如从2002年5月1日起就取消了对农村劳动力和外来农民工进城就业的政策性限制和各种收费，对农村劳动力和外来农民工做到“三个取消，三个统一”。二是在研究全市经济和社会规划时，把就业问题作为城乡规划的重要内容统筹考虑，既通过促进经济发展来扩大就业，又通过扩大就业来促经济发展。三是苏州市委、市政府从实际出发，积极探索，创造性地开展工作，充分发挥政府促进就业的作用，切实加强领导，不断完善政策，建立起了政府主导、各部门配合、全社会参与的就业再就业工作机制。

2．处理好改革、发展和就业的关系，坚持把改革开放、经济发展和结构调整与扩大就业紧密结合起来

一是实施了更加有利于扩大就业的经济和产业政策。如出台了鼓励企业吸纳本地劳动力就业的扶持政策和激励政策，把引进项目和引进岗位结合起来，有序、有效地推进经济发展与促进就业的良性互动。二是加快了农业和农村经济发展。围绕发展特色农业、生态农业、现代观光农业及其产业链的延伸做文章，开发新的就业岗位，促进农村劳动力就地安置和就业。三是大力推进工业化进程。围绕产业集群，着力抓产业、抓项目、抓开发区，吸引更多项目落户苏州，壮大开发区经济，开辟新的就业领域。四是加快发展旅游业、社区服务业等第三产业。苏州充分发挥旅游资源丰富优势，并做大做强，使之成为第三产业中的支柱产业。

3．充分发挥政府和市场的作用，坚持把劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业作为扩大就业的重要方针

苏州市委、市政府一是清理了各种不平等的制度，提供平等竞争、没有政策性歧视的就业环境，使所有公民都有平等的就业机会。二是进一步强化了职业技能培训，增强了农村劳动力进城就业的竞争力。三是为农民工提供了必要的援助，帮助他们在城镇实现就业，解决他们的工作、生活和保障问题。四是建立了城乡统一的就业、失业登记制度以及城乡一体的就业服务平台，为所有劳动者提供统一的就业服务和管理。五是制定了宏观劳动和社会保障政策，促进社会生产效率的提高。

4．加快城镇化建设和非公经济发展，坚持把加快城镇化建设和鼓励非公有制经济发展作为扩大就业的重要渠道

改革开放以来，苏州城市化进程不断加快，小城镇建设不断推进，目前全市城镇化率达到66.2%，使相当数量的农村居民成为了城市和小城镇的常住居民。苏州市委、市政府各级党政组织充分发挥其促进就业主渠道作用。一是对中小企业实施更宽松的税收政策，着力解决非公有制经济和中小企业发展中面临开业难、融资难、引才难等问题。二是在金融政策方面，主要以增加信贷支持的方法，扶持中小企业的发展。三是通过创业引导性资金的投入，对入驻创业孵化基地的由创业培训合格人员开办的企业，提高减免租金补贴的比例。四是支持有条件、有规模的私营企业和个体工商户参与国有企业改制，使非公有制经济成为经济增长的重要源泉，成为扩大就业的主要渠道。

三、五点启示

1.要正确处理好改革、发展和稳定的关系

转变发展方式，突出以人为本，不仅需要经济发展出成果，以经济发展带动更多的人就业和创业，而且需要充分就业见效果。在现代社会，作为民生之本、和谐之基、保障之源的就业问题不仅直接反映个人、家庭甚至整个社会群体生存与发展状况，而且直接反映一个国家或地区经济社会发展，进而成为衡量一个国家或地区经济发展和社会稳定的重要参数。统筹城乡就业，推进城乡就业一体化发展，就是要改革原有城乡经济社会二元结构和二元体制下与城乡一体化发展不相适应的制度性障碍。尽管苏州市委、市政府采取了一系列措施努力实现“农民”向“市民”的转变，但“进城”的农民由于原有的户籍和法定身份没有变化，难以真正融合到城市之中。只有从根本上打破这些制度藩篱，改变城乡经济社会二元结构和二元体制，真正打破城乡二元化僵局，才能构建劳动力平等竞争、同等就业、同工同酬的新格局。

2.要强化政府促进就业的职能，把扩大就业作为政府的重要职责

各级政府是统筹城乡就业的主体，是发起者、推动者、政策制定者和落实者。要把《就业促进法》落实好，这就要求：一要加快政府体制改革，促进政府职能转变。要弱化政府不必要的干预经济、干预企业的职能，强化政府的社会职能，改善民生特别是促进就业职能，转变政府和要素市场中的劳动力市场建设严重滞后，不能适应经济社会发展和扩大就业需要的职能。二要调整和树立正确的政绩观，把扩大就业和改善民生作为政府的主要政绩和长期的政治任务。因为对于一个责任政府而言，解决公民的就业问题不仅是公民对美好生活的追求，而且是政府公共性的充分体现，不仅有利于增强公民对政府的信任感，而且有利于整个国家的政治发展和政治文明建设。三要建立完善有效的政府就业促进机制。因为有效的城市化的关键指标，并不在于资本投入量的大小，而在于是否能有效吸收非农化成员。城市应当将增加就业岗位和控制失业率列入政府的重要职责，作为每年宏观调控的重点指标，确保就业资金的投入。

3.要整合力量，实现主体多元化

统筹城乡就业是政府治理行为的一个重要方面。但仅仅依靠政府单一力量来实现城乡就业一体化，困难很大。必须充分发挥各方力量，形成合力，努力达成目标。一要整合政府部门资源。由政府牵头，协调劳动、农业、教育、建设、扶贫、协作等部门，按照农业产业化、农村城镇化、就业非农化、农民知识化、政策制度化的要求，协同做好城乡统筹就业工作。二要整合社会、企业和个人资源。苏州是典型的外向型经济城市，在统筹城乡劳动力就业中，要借助社会、企业和中介的力量为劳动力进行就业和再就业培训、提供就业岗位等等。

4.要坚持以人为本的科学发展观，平等对待城乡全体公民

实现“农民”与“市民”同等待遇，正确处理工农关系、城乡关系。在统筹城乡就业过程中，要重点解决两个问题：一是思想认识上要平等对待城乡全体居民，二是要在城市发展总目标和总规划中逐步调整好两个关系。

5.要建立健全统一的城乡就业协调发展的政策保障体系

随着苏州深化改革和扩大开放，随着人口的流动，特别是农民工和农业人口的大范围、跨区域、长时期的流动，统筹城乡就业协调发展就面临全市政策的一致性以及社会保障的统一问题，这个问题单靠一、二个地区无法独立进行，必须有全市范围的统筹协调和处理。因此，必须搞好宏观调控，做好宏观决策，从整个国民经济发展的总体要求出发，研究并制定发展目标、发展战略及重大方针政策。要搞好宏观计划，对全市的城乡就业协调发展给予宏观性、战略性、政策性的指导。

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