民营矿业发展战略研究

李 伟

(国土资源部咨询研究中心，北京 100035)

在党和国家一系列鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的方针政策支持下，我国的民营矿业获得了较快的发展，已成为矿业经济重要的生力军。

在民营矿业快速发展的同时，也存在着一些问题，面临着一些困难。如何按照《宪法》精神正确确定民营矿业的发展战略，是一个亟待回答的问题。

1 民营矿业是我国矿业不可缺少的重要组成部分

1.1 发展民营矿业符合我国矿产资源的特点

我国矿产资源品种配套齐全，资源丰度不一；贫矿多，富矿少；大型矿床少，中小型矿床多，这种矿产资源赋存特点为民营矿业的发展提供了广阔的空间。大部分民营矿业企业所开发的资源是国有矿山边缘零星资源，这种拾遗补缺的作用是充分利用矿产资源的必然选择。

1.2 民营矿业是我国和各省区矿业经济的重要组成部分

据近年国土资源部矿产资源开发利用统计年报的数据，民营矿业企业不仅数量远远大于国营企业，而且年采矿石量、从业职工人数均超过国有矿业企业，年总产值与国有矿业企业接近。92.63%的矿山企业数量采掘了63.73%的矿石量，吸纳了55.20%的人员就业。这是一支矿业领域重要的生力军，在促进社会生产力发展、吸城乡就业人员、减轻社会压力、充分利用矿产资源、缓解资源瓶颈、健全市场机制等方面具有独到的作用。

1.3 民营矿业的发展推动了商业性矿产勘查的发展

民营矿业企业成为商业性矿产勘查开发投资的重要渠道，有利于矿业经济的健康发展。民营矿业企业多为中小型企业，具有经营分散、经营方式灵活、适应性强等特点。大多数民营矿业企业负债率低，负担轻，效益好。在近年矿产品涨价拉动下，大量民间资本投入矿产勘查，根据我们对北京等12个省(区)、市的调查，近年来，民营矿业企业在矿产勘查投资方面都有大幅度的增长，从2004年到2008年，民营矿业的勘查投资分别环比增长了15.73%、52.23%、14.32%和6.29%。

2 民营矿业存在的问题和遇到的困难

2.1 存在的问题

(1)多、小、散、低。“多”：就是民营矿业数量多；“小”：就是民营矿业规模小；“散”：就是民营矿业分布分散；“低”：就是民营矿业技术水平和管理水平低。民营矿山企业矿产规模小，又以零星分散为主，矿产资源开发利用方式整体仍较粗放。技术水平、装备水平普遍偏低，技术和管理人才相对短缺。近些年，由于市场机制的作用和政府监管的加强，民营矿业的资源利用水平在提高，有些地区有些矿种的资源利用水平高于国有大矿。

(2)生态环境破坏比较严重。部分民营矿业企业由于资源少，资金短缺、过分追求经济效益，忽视环境保护，以牺牲环境为代价获取经济利益，开采过程中，不注重边采边治，造成植被破坏、土地退化，水土流失、矿区塌陷、地质灾害、水质污染等问题。

(3)存在短期行为。把矿产资源开发作为“短、平、快”项目，片面追求经济效益。存在乱采滥挖、采富弃贫、采易弃难、掠夺式开采的现象，造成回采率偏低，资源浪费。多数民营矿山企业安全生产意识不强，在资源开发过程中，缺乏长远规划，缺乏相关专业技术人员，安全生产设备投入不足。

(4)资源储备问题。民营矿业开发的资源大多是大中型国营矿山边缘零星矿体，或大中型国营矿山不适宜开采的小型矿床，或地质工作程度很低乃至没有做过地质工作的小矿点等，经过多年开采，多数民营矿山企业的资源已近枯竭。同时，由于矿业权管理方面的问题，民营矿业要取得探矿权较之国有矿山企业有更大的困难。

2.2 民营矿业遇到的困难

(1)歧视。对民营矿业存在一定的歧视和偏见，认为民营矿业就是追求短期利益的个体户，把民营矿业看作是乱采滥挖的代名词。一部分人认为民营矿业乱采滥挖、破坏环境、安全问题突出，就是应该关闭。

(2)负担重。国家收取探矿权价款、采矿权价款、增值税、资源税、资源补偿费、营业税、城市维护建设税、教育附加税、土地使用税、所得税、印花税等税费。各类税费约占矿业企业年销售收入的10%左右。在个别地方，甚至将民营矿业当作镇、村的“摇钱树”，巧立名目，随意要求民营矿山企业交纳摊派、赞助费，“过路设卡，出矿提成”，增加了矿山企业的成本和负担。

(3)政策环境的多变。一些地方政府的矿产资源开发政策变动频繁，直接影响民营矿业的切身利益和投资信心。北方某市，原来有民营矿山企业1800多家，近年来通过不断的整顿、改造，已减少到340家，省安监部门层层下达指标，要求到2010年末减少到200家左右。

3 矿政管理中存在的几种倾向

(1)“国进民退”的倾向。近几年我国不停的治理整顿矿业秩序，关闭的几乎是清一色的民营矿山企业。一些省份进行矿产资源开发整合，规划打造大型矿业集团，设置产能、机械化程度等要求，将大部分民营矿业排除矿业领域。

(2)一人得病大家吃药的倾向。矿产资源开发的安全问题，既有管理不完善的问题，也有其必然性。一旦出了安全事故，往往是全面的停产整顿，民营矿业更是首当其冲。

(3)门槛逐步抬高的倾向。山西省2005年生产能力9万t/a以下的煤矿必须实施矿产资源开发整合；2007年生产能力不得低于30万t/a；2009年矿井单井生产规模要达到90万t/a以上。有些其它省份也有类似的政策走向。

(4)重安全轻生产的倾向。每年减少矿山企业个数由省级安监部门给每个地区下指标，其思路应该是：矿山企业数越少，企业的规模越大，发生安全事故的机率就越小。这是极不合逻辑的，假设矿山企业全部停产，则不会出现矿山安全生产事故，那么政府的相关监管职能又向哪里去行使呢？

4 对民营矿业发展的战略思考

对待民营矿业的态度，应当依据《宪法》“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”按照十七大报告中“毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”按照《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(“非公经济36条”)的要求，审视民营矿业发展的成就与问题，从战略高度提出我国民营矿业发展的政策导向。在建立社会主义市场经济体系的过程中，民营矿业的发展战略应当是：积极鼓励、坚决支持、正确引导、加强监管。

4.1 正确认识民营矿业存在的问题

一是民营矿业存在的问题是经济发展过程中的必经阶段。经济不发达时期，矿产资源小型化开发是主要的资源开发利用方式，资源丰富的发达国家都曾有过这一时期，包括美国、加拿大、澳大利亚等国。“多、小、散、低”等问题是民营矿业发展的一个历史性特点，是发展阶段中出现的一个必然。要减少或克服这些缺点所产生的消极影响，需要加强管理。

二是经过多年的努力，尤其是市场机制的作用，正向好的方向转化。民营矿业在资源利用方面，目前出现了两个极端现象，一部分民营矿业由于缺乏技术和人才，综合利用水平低；另一部分民营矿业更加珍惜资源，资源利用水平高。

4.2 在政策法规的层面上给市场主体以平等的竞争地位

民营矿山企业是市场经济体系中的市场主体，应当按照《宪法》的 “鼓励、支持和引导”的精神，在《矿产资源法》修改中、在相关的配套法规中体现平等对待国有和民营等各类矿山企业。

政府在制定关于矿产资源开发利用的政策时，不能歧视民营矿业，而应当一视同仁，给市场主体以平等的竞争地位，以投资主体综合资?质为条件，通过市场达到资源的优化配置。

4.3 严格准入规制，加强民营矿业的监督、服务

(1) 严格准入制度。进入矿业，除特殊矿种，如石油、天然气、放射性等矿产外，不应当考虑所有制问题，主要考虑资质问题。对从事矿产资源开采的企业从资源、资金、技术、安全、环保等方面做出限定，尤其突出技术方面的要求。

(2)加强监督管理。改变重发证，轻监督的思想。从组织上保证监督管理工作的质量。加强日常监督，对采矿企业的开发技术方案执行情况、回采率、安全生产情况、综合利用水平、环境保护情况等进行检查、监督。

(3) 服务与指导。要把监督、执法与指导、服务并重，针对民营矿业的劣势，想方设法进行指导和帮助。包括技术人员、安全人员的培训，采矿技术、环保技术的扶持推广，生产施工环境的改善等等，政府应提供多方面的服务。

4.4 慎用停业和关闭

(1) 要认识私有财产的宪法地位。企业财产无论是公有还是私有，都应当被平等地视为参与市场经营的重要资产，获得宪法的尊重与保护。要将民营企业的财产抬到与公共财产一样的法律地位，还需要一个认识转变的过程，但市场经济的完善要求必须树立这种认识。

(2) 停业和关闭属于行政征收或征用。行政征收征用是公权力为实现公共利益目的，而采取的不得已的“最后手段”。但现实中却用的很随意、很普遍。对民营矿业停业整顿或者勒令关闭，是对民营矿业财产权的限制，它要具备两个前提条件：一是确因公共利益的需要；二是为了维护其它主体的合法权益。在对民营矿业停业整顿或者勒令关闭时，政府要确认由于该民营矿业企业的存在影响了国家资源战略或整体开发效益或社会安全，或者侵害了其他矿山企业的合法权益。而不是为了政府自身的利益或某些行业内利益集团的利益去关停民营矿业。

4.5 限制政府的自由裁量权

矿产资源开发整合，是按照成矿地质条件、矿产资源自然赋存状况，淘汰落后开采能力，使资源向开采技术先进、开发利用水平高、安全生产装备条件优良和矿区生态环境得到有效保护的优势企业集聚。而不是地方政府从自身利益出发、从管理方便出发、从减少行政风险出发，按所有制关系考虑。现阶段，若出现“国进民退”，则是违宪。尊重《宪法》，限制地方政府的自由裁量权，杜绝运动式的矿产资源开发整合。从世界范围看，大型矿约占1%，中型矿约占9%，小型及小矿占约90%。我国的矿产资源分布也服从这一规律。违背客观规律，将不能整合的资源强行整合，只能造成矿产资源的浪费和市场主体利益的伤害。

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