浅析 环 评新管理名录出台背景

刘子国

（黄石理工学院环境科学与工程学院， 湖北黄石 435003）

1 引 言

环境影响评价制度是我国环保事业中的一项基本制度，为了使该项制度充分发挥其功能，原国家环保总局根据《建设项目环境保护管理条例》第七条的规定，于2003年1月1日起施行《建设项目环境保护分类管理名录》（以下简称原《管理名录》）。该名录的实施，对我国的环评管理工作发挥着重要的指导作用,使环评管理工作有章可循。但随着我国经济、社会的发展，特别是环保越来越受到重视的形势下，原《管理名录》的不足之处逐渐显露出来。为了修正其不足，国家环保部颁布了更具有时效性和可操作性的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称新《管理名录》），自2008年10月1日起正式施行。新《管理名录》的实施，充分说明了我国的环评制度是一个动态的，能顺应形势不断完善与发展的制度。

2 环评新《管理名录》出台的背景

2.1 三年四次刮起的“环评风暴”为环评新《管理名录》的颁布提供了契机

2005年1月至2007年7月，原国家原环保总局先后四次掀起“环评风暴”，分别是：(1） 2005年刮起第一次环评风暴。1月18日，原环保总局宣布叫停金沙江溪洛渡水电站等13个省市的30个违法水电开工项目。(2）第二次环评风暴发生在2006年。2月7日，原国家环保总局对9省11家布设在江河水边的环境问题突出企业实施挂牌督办；对127个投资共约4500亿元的化工石化类项目进行环境风险排查；对10个投资共约290亿元的违法建设项目进行查处。(3） 2007年1月，第三次环评风暴。1月10日，原环保总局通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目，并首次使用“区域限批”办法，对唐山市,吕梁市,莱芜市,六盘水市等4个城市及大唐国际、华能、华电、国电这4大“屡教不改”的电力集团等4家电力企业处以制裁。(4） 2007年7月,第四次环评风暴.7月3日，原环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”。

从这四次“环评风暴”的走向分析，“风暴”所针对的目标从违法开工的建设项目扩大到行业，直至扩大到地区和流域，涉及的环评也从项目环评扩大到了规划环评[1]。原国家环保总局采取的行政手段从企业限批、行业限批发展到更为严厉的区域限批、流域限批。为了适应新形势下的环评管理工作要求，只有提高环境评价层次，推广规划和战略环评[2]。而原《管理名录》中将“流域开发”和“区域开发”纳入建设项目环保分类管理名录，可见原《管理名录》已落后于环保行政部门实际实施的环评管理工作模式，不能更好地推动该工作的进一步开展，在某些方面甚至还起到了制约作用，推出新的《管理名录》势在必行，以此满足环评管理工作在新形势下的需要，对我国的环评管理工作起到指导性作用，推动该工作的进一步向前发展。

2.2 新《管理名录》的实施为《规划环境影响评价条例》的出台做好铺垫

规划环境影响评价是指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预测或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度[3]。2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》）以一章的内容对规划环境影响评价作了原则性规定。如在该法的第七、八条中明确指出，对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划（简称“一地三域”）和工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发10类专项规划进行环评。规划环境影响评价以法律条文的形式得到了确定，这也表明我国的环境影响评价制度从项目环评进入到了规划环评层次[4]。

为了更好地执行《环评法》，制定一个具体的、可操作性强的指导性配套行政法规势在必行。早在2006年5月下旬，原国家环保总局就开始运作规划环评的立法工作[5]，但该项工作并非一帆风顺。由于“规划环评所注重的长期利益、全局利益往往与有些部门和地方所追求的短期利益、局部利益相冲突，致使他们对这项工作不那么支持，甚至以种种理由逃避开展规划环评的责任[6]，使得规划环评在中国的法制化道路上阻力重重，可谓步履维难。尽管如此，我国规划环评工作还是取得了重大进展：在《规划环境影响评价条例》出台之前，包括内蒙古、大连、武汉等10个典型行政区，铁路、石化、铝业等3个重点行业和重庆市三峡库区重点产业发展规划、宁东能源化工基地规划纲要等8项重要专项规划在内的规划环评试点已经全面展开[7]，2009年8月12日国务院第76次常务会议通过了《规划环境影响评价条例》，自2009年10月1日起施行。规划环境影响评价在我国还是一项全新的工作，我国在规划环境影响评价的开展过程中，应充分吸收世界各国在规划战略环境评价理论研究和实践中的经验，并与中国的具体环评实践相结合，走出一条符合我国的国情，具中国特色的规划环境影响评价之路，实现我国的经济、社会、环境的协调可持续发展[8]。

但与上述情况相反的是，原《管理名录》实施的时间比《环评法》早八个月时间，在规划环评方面的规定与《环评法》有不一致的内容，如在原《管理名录》将区域、流域开发等作为简单的建设项目列入其中，这明显有悖与《环评法》，阻碍了此法的实施。但在新《管理名录》中已不包含区域、流域开发等内容，而是按照《环评法》，将其纳入规划环评管理范畴。可见，新颁布的《管理名录》，删除对规划环评的不合理规定，扫清了《环评法》实施过程中所遇到的障碍，便于更好地执行《环评法》。

2.3 “节能减排”为新《管理名录》的实施提供了平台

改革开放以来，我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源、环境之间的矛盾日趋尖锐。这种状况与当前不合理的产业结构是密切相关的[9]。为了改变这一现状，必须降低能耗，减少污染物排放，加快产业结构调整，转变传统的经济增长方式。节能减排是加强和改善宏观调控、转变经济增长方式的一个重要手段。通过深入推进节能减排工作，改造或关闭一批能源资源消耗多、污染物排放强度大、经济效益差、治理希望小的企业；同时推动科技进步和自主创新，依靠先进的技术，开发新能源，实行清洁生产，发展循环经济，把资源、能源的所有有用物质运用先进技术尽可能充分利用起来[10]，实现我国经济、社会可持续发展的目的。

3 结 语

环境影响评价是一项对经济社会持续发展非常有利的制度，对于从决策源头防治环境污染和生态破坏发挥着不可替代的重要作用[14]。加强环评管理工作，建立和完善与当前形势相适应的环评法规和制度，这是环评制度一个自我完善、自我发展过程，也是我国环评工作走向透明化、规范化、制度化的过程。在一定背景条件下出台的新《管理名录》，是这一过程中的有机组成部分。一种不断完善，而又能顺应时代潮流的环评制度，一定会在经济建设和社会发展中扮演越来越重要的角色。

[1]孙佑海，丁 敏，法规环评胜于“环评风暴”[J]，绿叶，2007，（12）：8-9.

[2]陈 跃，程胜高，2007“环评风暴”及几点思考[J]，黄石理工学院学报，2008，24（1）：30-34.

[3]赵自保，王 竞，规划环境影响评价特点初探[J]，环境科学导刊，2008，27（4）：73-75.

[4]黄滨松，强化规划环评的几点思考[J]，海峡科学，2008，（6）：47-48.

[5]汪 劲，规划环境影响评价条例为何立法难[J]，世界环境，2008，（3）：76-78.

[6]首席时政观察员，规划环评：到底哪些部门利益在作怪[J]，领导决策信息，2007，（43）：8-9.

[7]姜 妮，规划环评突围[J]，环境经济，2008，（3）：10-16.

[8]李 路，浅谈规划环境影响评价[J]，吉林水利，2008，（2）：68-70.

[9]原毅军，董 琨，节能减排约束下的中国产业结构优化问题研究[J]，工业技术经济，2008，27（7）：53-55.

[10]张卓元，以节能减排为着力点推动经济增长方式转变[J]，经济纵横，2007，（8）：2-6.