浅析我国小矿立法

赵 洋，沈 镭，程清华

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院, 北京 100083;2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101;3.天津市红桥区房地产管理局，天津 300121)

小矿开采和管理属于世界性的难题。在很多国家和地区，一方面小矿是国家矿业经济的重要组成部分，另一方面，小矿管理又缺乏有效的途径，这严重影响了小矿本身具有的积极价值。事实上，小矿确实存在诸多无法回避的问题，但这种局面并不都是由小矿本身造成的，主要是政策及管理问题。[1]

本文通过分析国外小矿的法律政策，总结经验和教训，结合我国小矿的特点，就如何对其进行有效地法律规制，保障其健康发展的问题进行讨论和研究。

1 小矿概述

目前，国外对小矿还没有统一的界定，[2]普遍看法是，大多数小矿的开采条件比较简陋，主要依靠手工劳作或使用机械化程度较低的工具，并且在大多数情况下，属于非法采矿。人们参与小矿生产的原因有很多，总体来看体现在以下两方面：①在可能获得某些可观利益的趋势和潮流影响下，参与小矿生产。譬如，由淘金热等矿产品价格走势而引起的季节性开采活动。②为了保证基本生活来源参与小矿生产。譬如，经济衰退导致失业，或者长期稳定的参与小矿的生产活动。

根据不完全统计，全世界有1300万人口直接从事小矿生产，800万～100万人口受其影响，这远远超过了大型矿山的250万的从业人数。[3]其中，25个非洲国家的小矿人员为160万～260万人，亚太地区为600万～660万人，18个拉美国家约为64万～100万人。[4]但是，由于各国小矿的不稳定性所造成的统计工作的难度，这些数字很可能与现实情况存在一定的出入。

2 各国对小矿的规制

20世纪至今，各国对于小矿的态度各有不同。但是，对小矿的规制总体经历了从“不予认可”到“整合”的过程。在立法上，也呈现出由少到多，从大、小矿一体立法到对小矿专章立法或单独立法的发展态势，这标志着小矿的法律规制进入了一个逐步体系化、规范化的时代。[5]其中、加纳、坦桑尼亚、赞比亚、菲律宾、玻利维亚、智利等国小矿立法堪称典范。

各国小矿法律法规尽管在立法的指导思想、立法模式以及内容上存在诸多差异，但基本上对于小矿的法律地位都予以确认。这一举措是解决小矿棘手问题的关键所在，能够使该行业的存在、管理都具有合法及合理性。同时，国民开采、污染者付费、扶危济贫等一些共同原则的确立，标志着各国摒弃了过去对小矿苛刻限制的做法，转而规定相应的条款用以保障小矿的良性发展。

由于立法技术和执法力度的欠缺，各国小矿的法律规制仍存在很多问题。

首先，手工矿和小型矿的区分不明确。很多国家立法上承认了小矿的法律地位，但手工矿和利用简单机械生产的小型矿依然混为一谈。由于二者在生产设备、矿工人数以及组织性质上有着显著的差异，法律概念及矿山规模的混淆，很容易导致管理上的混乱。因此，鉴于法律上权利的差异，小型矿和手工矿必在法律概念上予以明确的界定。[6]

其次，漠视小矿权利。各国矿法对于小矿的权利给予了相对完善的保障，但很多情况下，这种保障的前提是不与大矿相冲突。很多时候，大矿的先天优势会直接导致其在税收、融资及其他优惠政策等方面优于小矿，甚至在某些情况下，政府会直接牺牲小矿的利益来保障大矿的运营。

再次，法律执行难度较大。在很多国家和地区，小矿法律正常运行的资金难以保障，政府缺乏相应的力度去规制这一行业，甚至会出现在小矿权利的行使上，人为地制造障碍，使小矿的无法可依转变成有法不依，小矿法律成为一纸空谈。

3 我国的现状和立法缺陷

3.1 我国小矿现状

在我国，小矿是矿业体系中的重要分支。根据最新的统计，[7]2007年末，小型和小矿企业占全国矿山企业总数的92%，年矿石产量为全国年矿石产量的46%，从业人数占全国矿山企业从业人数的62%，小矿的各项经济指标在全国矿山企业相应指标总数中占1/3～1/2以上的比重。[8]可以说，小矿在矿产品的供应、零星分散资源的充分利用、促进资源市场竞争、缓解就业压力、促进城镇建设[9]等方面，在发挥着无法替代的作用。但长期以来，我国小矿却出现了数量上迅速膨胀、质量上令人堪忧的畸形发展态势。这一问题的出现，原因是多方面的：经济利益的驱使是各地小矿盲目开采的首要原因；管理部门在小矿管理和监督上力度不足，导致小矿发展出现混乱；最为重要的还是管理政策及法律的缺失，这是所有问题的根源所在，小矿企业和组织可以利用这一薄弱点，轻易地逃脱管理，规避法律。

3.2 小矿立法的缺陷

(1)小矿立法理念的滞后。我国的资源特点和经济发展程度，决定了小矿存在的合理性。目前，世界上很多国家都将小矿规制融入到矿业立法当中，并取得了显著的成效。但长期以来，我国小矿的地位，在各主要的矿业法律法规中并未得到明确的认可。从改革开放至今，政府一直在扶持大矿发展，而对各类小矿尤其是小煤矿实施的整顿与关闭，可以明显感受到国家对于大小矿态度的差异。

(2)缺乏统一的小矿立法。从概念上看，小矿法律应指国家制定的全面调整小矿生产的法律文件，对小矿的管理和监督能够起到基础性的作用。但是目前，我们并没有一部完善的小矿法律，有关规定散见于《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿山安全法》等法律和一些部门规章当中。尽管国家明确规定：“对乡镇煤矿采取扶持、改造、整顿、联合、提高的方针。”但是，这并没有从根本上解决问题，法律法规的关注点，依然是在小矿的不利影响和责任承担上，涵盖的范围过窄，不利于小矿的全面发展。同时，过多原则性、政策性的规定,也导致了相关法律缺乏可操作性。

4 建立适合的小矿立法体系

小矿在我国经济发展过程中的作用不可小视，是许多地区的经济支柱。这就要求小矿的立法工作，不但要兼顾大局，而且还要充分考虑小矿的特殊性和差异性，以确保立法的合理性和有效性。

4.1 小矿立法模式

根据各国立法经验，有效的立法模式是小矿规制过程的重要环节。就目前的情况而言，各国有关小矿的立法模式，大体上可分为两种：一种是小矿的专项立法模式，如菲律宾、加纳等国；另一种是大多数国家采取的分散立法模式，即有关小矿的法律法规，散见于不同的矿业法律文件当中。两种立法模式，在一定程度上都改变了以往抵制小矿发展的做法，更加注重对于小矿自身发展的扶持。立法模式的选择有着强烈的“路径依赖”,有其深厚的社会文化基础，[10]国情的不同是每个国家选择不同立法模式的重要基础。当前，我国大部分地区的小矿还处在管理比较混乱的阶段，在多数人的观念里，小矿的消极作用远大于积极作用，对小矿单独立法，有利于全社会形成对小矿全面、客观的认识；并且，小矿法有其适用的范围和调整对象，制定一部有别于大矿的小矿法律，可以针对性的解决小矿面临的具体问题。当然，这样的立法模式，并不会忽视大小矿之间的千丝万缕的联系，小矿专项立法能够更加明确小矿的作用和地位，并和其他矿法相辅相成。

4.2 小矿法律中涉及的各主体利益

制订小矿法律时，还必须要妥善的处理小矿和周边的各种关系，以及各个主体的利益。只有这样，才能保证小矿改革顺利地进行。

(1)要处理好小矿和大型矿山企业的关系。他们之间虽然关系 “复杂”，但存在合作的可能性。在我国，矿产资源赋存条件决定了一些矿床由于埋藏位置等原因，由大矿开发并不现实；而且许多大矿开采后的尾矿，由小矿重新选炼也能够避免浪费。这些足以说明，小矿法律制定过程中，应妥善的处理大小矿关系。

(2)矿工的安全保障和岗前培训也是小矿立法的重要内容。小矿的安全运营是目前最引人关注的问题，“十五”期间全国煤矿共发生一次死亡10人以上重特大事故257起、死亡6026人，其中乡镇煤矿为182起、3649人，分别占70.8%和60.6%。去年小煤矿产量占全国的37.9%，事故死亡人数占72.3%，百万吨死亡率高达3.885，是国有重点煤矿的6.19倍、国有地方煤矿的2.04倍。[11]很多小矿为了提高收益，盲目压低成本，其中就包括各种安全措施和设备、工人的岗前安全培训等等。小矿法律的制定，应形成一套安全评价的体系，例如，在授予采矿权的同时，必须要求相关责任人完成对矿工的岗前培训，配套开采必须的安全设施等。

(3)要体现保护弱势群体。小矿中还有很多特殊的弱势群体，由于种种原因而遭受不平等的待遇，其中包括妇女、儿童、小矿周边居民等。在很多国家，妇女儿童是小矿开采的重要劳动力，而在我国，风俗禁忌等原因，妇女很少直接的介入小矿的生产，童工现象并不突出。但是，小矿对其影响直接体现在其他的方面：开采污染引发的健康问题；矿区教育落后引起的儿童失学辍学；治安管理不善造成的高犯罪率。当然，这部分的调整需要全社会的共同努力，小矿法律应当在环境保护、矿区管理等方面做出相应的规定。

(4)要考虑各级政府的利益分配。各地方政府比较关注的是小矿带来的经济利益，规范的法律管理手段可能会影响到地方政府的既得利益。为了避免法律手段同地方行政权的冲突，法律制定过程中，也应考虑到地方政府的权力和利益。

4.3 小矿法律实施保障

法律如果不能够被严格遵守和执行，那必然是一纸空文，必须要有相应的措施保障法律得以贯彻执行。法律能否有效地被执行，是衡量小矿法律是否完善的一个重要标准。

(1)要有执行机构的保障。我国是一个地区经济文化发展不平衡的国家，地方利益的不同，导致了各地对于小矿的态度也有所差异。小矿的健康发展，要求社会、经济和环境利益的协调一致。由于更多地区亟待解决的是当地人吃饭的问题，因此要对小矿进行统一规制是不现实的，但任其发展会造成不良后果。要想在降低执法成本的同时，又能达到预期的目的，就要充分发挥当地政府的执法作用。地方政府熟知当地情况，在推动和实施小矿法律时，能够起到事半功倍的效果。鉴于此，在很多国家，尽管矿产开采管理收归国家所有，但是涉及小矿的各种具体的事务，还是要交给当地政府进行处理。因此，在制定和执行过程中，必须要因地制宜，充分发挥当地政府及相关部门的主动性和能动性。

(2)要有法律责任的保障。在我国，小矿的规制和良性发展需要法律强有力的支持，这就要求所构建法律体系中，必须有配套的责任制度。首先，要规制小矿生产者的责任。由于目前没有统一的小矿法，有关小矿的责任规制主要依据其他矿业法律法规，但现有的矿产资源法律责任在认定上都过于原则。面对这一情况，小矿法律必须明确规定，譬如，在生产过程中，生产者应采用符合要求的工艺和设备，保证生产安全，减少环境污染。当然，相关的民事责任、刑事责任以及行政责任应当具体明确，否则无法达到惩罚的目的。其次，要规制地方政府监督管理职责。作为小矿发展过程中的监管主体,地方政府要有监督管理的责任，确立切实可行的小矿发展目标，设立明确的行政执法体系，配套统一的执法权，同时建立信息公开体系, 让公民享有真正知情权,

监督政府工作，并且在发生归责于政府问题时，能够采取有效的措施追究相应的责任。只有这样，才能使政府监管的效用最大化。

[1] 傅鸣珂，李佩基. 关于进一步促进小型矿山健康发展的政策建议. 资源·产业，2004，6(3)：3-6.

[2] 沈 镭，李昂达，代 涛，余小东. 国外小矿发展状况及其管理经验借鉴. 中国矿业，2008，17(7)：9-12.

[3] Hentschel, T & o'rs, 2002. Global Report on Artisanal & Small-Scale Mining. MMSD, January 2002.Available 15-Sep-08.

[4] International Labour Organization (ILO)(1999). “Social and labour issues in small-scale mines”, Report for discussion at the Tripartite Meeting on Social and Labour Issues in Small-scale Mines, Geneva, 17-21 May 1999, see at: http://www.ilo.org/public/english/dialogue/sector/techmeet/tmssm99/tmssmr.htm.

[5] 曹 霞.可持续发展视野下中国小矿的法律规制.北京：中国财政经济出版社，2008：139.

[6] Rosemarie Mwaipopo,Wilson Mutagwaba,David Nyange.Increasing the contribution of artisanal and small-scale mining to poverty reduction in Tanzania . 2004 .

[7] 国土资源部.2007年全国非油气矿产资源开发利用统计资料.

[8] 2008年度我国小矿开发利用现状分析报告.

[9] Lei Shen, Aaron James Gunson. The role of artisanal and small-scale mining in China's economy . Journal of Cleaner Production. 2006,(14).

[10] 段永清. 我国循环经济立法论略. 四川师范大学学报(社会科学版)，2006，33(3)：58-64.

[11] 李毅中.“三步走”战略加快小煤矿问题的根本解决.