淮河防洪工作回顾与展望

淮河水利委员会副主任 汪 斌

淮河流域地处我国南北气候过渡带，复杂的气候条件和历史上黄河长期夺淮，造成了流域洪、涝、旱灾害频繁。据历史文献记载，公元前252年至1948年的2200年中，淮河流域每百年平均发生水灾27次。其中，1194年黄河夺淮初期的宋、元时期，每百年平均发生水灾35次；元、明时期每百年平均发生水灾74次；明清至新中国成立初期的450年中，每百年平均发生水灾94次。1931年大水，淮河堤防多处溃决，洪水漫流，豫、皖、苏三省合计受灾总面积513万公顷，灾民近2000万人，死亡10多万人。

1950年淮河又发生了大水，当时由于防洪工程残破不全，洪涝灾害也十分严重。党中央、政务院在我国经济十分困难的情况下，把治淮提到了重要的议事日程。同年10月中央人民政府政务院作出了《关于治理淮河的决定》，明确了“蓄泄兼筹”的治淮方针。1951年毛主席亲笔题写了“一定要把淮河修好”的伟大号召，更焕发了流域人民治淮的热情。1978年党的十一届三中全会以来，改革开放极大地促进了国民经济的高速发展和综合国力的不断增强，促进了淮河治理工作走上了现代化、正规化、法制化的发展轨道。1991年大水后，中央作出了加快治理淮河的决定，19项治淮骨干工程全面展开，掀起了治淮的新高潮。经过60年持续建设，流域防洪工程体系得到了完善，流域防洪管理工作得到了加强，流域洪水调度和抗洪指挥能力得到了提高，先后战胜了1991年、2003年、2007年等多次流域性大洪水，取得了淮河防汛抗洪和防灾减灾的显著成就。

一、防洪减灾体系发生了翻天覆地的巨变

（一）防洪工程体系有了巨大变化

新中国成立以前，淮河流域除洪泽湖大堤相对完整、部分河流有断断续续的低矮民堤以外，没有修筑像样的防洪工程，根本没有形成有效的防御体系，淮河人民长期处在“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的苦难之中。新中国治淮60年来，淮河流域按照“蓄泄兼筹”的方针，对主要河流进行了大规模的治理。上游山丘区兴建了38座大型水库和5000多座中小型水库，有效地控制了山区洪水；主要干支流修筑了1万多公里堤防，提高了河道的防洪能力；开辟了28个行蓄洪区，缓解了洪水对重要堤防和保护区的防洪压力；开挖了茨淮新河、怀洪新河、入海水道等分洪河道；兴建了临淮岗洪水控制工程等控制性枢纽。形成了以水库、堤防、行蓄洪区、控制性枢纽、分洪河道等为主体的较为完整的防洪工程体系。中小河流和易涝地区得到初步治理，大面积、经常性的洪水灾害已经明显减轻。

（二）干支流防洪标准有了显著提高

新中国成立以前，受黄河夺淮影响，流域主要干支流河道淤塞严重，堤防不完整，河道防洪能力很低。新中国治淮60年来，经过持续不断的防洪工程建设，特别是随着治淮19项骨干工程全面完成，淮河流域的防洪标准较建国初期有了显著提高。目前淮河流域防洪标准为：在上游水库充分拦蓄、中游行蓄洪区和临淮岗洪水控制工程等防洪工程充分运用的情况下，淮河上游防洪标准可达10年一遇，淮河中下游主要防洪保护区和重要城市的防洪标准提高到100年一遇，沂沭泗河中下游主要防洪保护区的防洪标准提高到50年一遇，淮北跨省骨干支流的防洪标准除洪汝河为10年一遇外，其余均提高到20年一遇。排涝标准达到或接近3年一遇，部分易涝洼地的排涝条件得到改善。淮河上游的排洪能力由不足3000立方米每秒扩大到7000立方米每秒；淮河中游王家坝至正阳关泄洪能力由4500～6000立方米每秒扩大到7400～9400立方米每秒，正阳关至洪泽湖排洪能力由5000～7000立方米每秒扩大到10000～13000立方米每秒；淮河下游入江入海排洪能力，由不到8000立方米每秒扩大到15270～18270立方米每秒；沂沭泗河水系入海排洪能力，也由不到1000立方米每秒扩大到14200立方米每秒。淮河流域已经具备抗御建国以来最大流域性洪水的能力。

（三）防洪非工程措施有了跨越式飞跃

新中国成立以前，洪水监测和预报的手段相当落后，雨水情传递主要靠信函，洪水预报则是采用手工演算、绘制。新中国成立后，特别是改革开放30年来，淮河流域在防汛指挥调度、通信系统、洪水预报和调度、行蓄洪区管理、洪水保险、防洪抢险和救灾预案等防洪非工程措施建设方面取得了显著进展，为减轻洪水灾害损失发挥了重要作用。一是初步形成了流域防汛指挥调度系统。防汛指挥系统一期工程已经基本完成，基本实现了水雨情自动测报、工情险情灾情的实时监测，信息采集、传输和处理现代化，可以为防汛指挥和决策提供准确快捷的技术支持。二是形成了水文站网和预报系统。通过对过去的资料和卫星、雷达、计算机遥测等收集到的实时水文气象数据，迅速进行分析处理，及时做出洪峰、洪量、洪水位、流速、洪水到达时间、洪水历时等洪水特征值的预报。三是完善了干流、重点地区、重要防洪工程等各类防汛调度预案。1985年国务院以国发〔1985〕79号文件正式批转了水利电力部关于《黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案》，2007年国务院再次以国函〔2007〕48号文批复了《淮河防御洪水方案》。淮河、沂沭泗河洪水调度方案也先后多次修订并通过国家防总批复。地方各级防汛指挥部、各级水利枢纽工程管理部门和防汛相关的有关部门也组织制订了本地区、本部门、本单位的防汛预案，包括洪水调度方案、工程运用方案、抗洪抢险方案、人员转移安置方案等。这些预案依据河流的洪水特点、防洪工程的状况、保护对象的重要程度等，对可能出现的洪水、如何调度运用各类工程措施、组织部署各项抗洪抢险救灾工作等都进行了明确规定，在历次防汛抗洪斗争中发挥了重要作用。

（四）防汛抗洪指挥有了严密高效组织

元、明、清三代，淮河流域水利以漕运为主，没有独立的防汛机构。清末及民国时期，防汛工作由各级水政机构督办。新中国治淮60年来，流域防汛组织体系建设不断健全完善。一是建立健全了以行政首长防汛责任制为核心的防汛责任制体系。20世纪80年代以来，按照中央的要求，流域的防汛抗洪工作实行了各级行政首长负责制，并逐步形成了以行政首长防汛责任制为核心，包括部门负责制、岗位责任制、技术负责制、工程建设和管理责任制等的责任制体系。二是建立健全了各级防汛指挥部及其办事机构。各级防汛指挥部及其办事机构、防洪工程管理机构以及防汛队伍等逐步完善。2003年，根据《防洪法》规定和淮河流域防汛抗洪实际情况，成立了以安徽省政府为指挥长单位，以河南省、江苏省、山东省政府及淮河水利委员会等为指挥部成员单位的淮河防汛总指挥部，2009年更名为淮河防汛抗旱总指挥部。淮河防总的成立，开创了流域防汛抗洪的新局面，在防御2003年、2007年流域性大洪水中发挥了重要作用。三是逐步完善了抗洪决策指挥的支持手段。淮河防汛抗洪决策指挥和科学调度的支持手段得到了飞速发展，防汛抗洪的技术水平和科技含量有了明显提高，指挥调度和抗洪抢险的科学性有了显著增强。

（五）防洪法制体系有了长足的进展

我国的治水历史源远流长，随着水利事业不断发展，逐渐形成了相应的治水和管水法规。新中国成立以前，国民政府也颁布了《河川法》、《导淮委员会组织法》等，但大多数未能付诸实施。新中国成立以后，国家先后制定颁布了《中华人民共和国水法》、《蓄滞洪区安全建设指导纲要》、《中华人民共和国河道管理条例》、《水库大坝安全条例》、《中华人民共和国防汛条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等法律法规。特别是1998年1月1日起《中华人民共和国防洪法》正式实施，标志着我国的防洪事业走上的依法防洪的新阶段，为保障抗洪抢险斗争的顺利进行和夺取最后的全面胜利提供了法律保障。流域各级地方人民政府根据国家有关防洪的法律法规，制定了本地区的有关配套法规，初步形成了国家和地方防洪法制体系，使流域的防洪管理和洪水调度，逐步规范化、制度化、法制化。

二、防洪减灾工作取得了举世瞩目的成就

（一）夺取了历次防汛抗洪斗争的胜利

新中国成立初期，流域先后发生了1954年淮河大水和1957年沂沭泗大水。当时，防洪工程体系虽初具规模，防洪标准虽不高，但在中央政府坚强领导下，流域各级党委政府领导群众与洪水灾害进行了顽强的斗争，实现了确保重点地区安全的目标，最大限度地减小人民生命财产损失。1991年淮河再次发生了流域性大洪水，此时流域的防洪工程与非工程体系已有了一定的基础，发挥了较好的防洪减灾效益，把灾害损失降到了最低限度。进入21世纪，淮河相继发生了1954年以来最大的2003年、2007年流域性大洪水。在党中央、国务院正确领导下，在国家防总的统一指挥下，淮河防总和沿淮各省认真贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，依法防洪，科学调度，慎重决策，采取了“拦、泄、蓄、分、行、排”等各种措施，充分发挥防洪工程重要作用，有效防控了洪水,使洪水始终处于可控状态，实现了对洪水的科学有效防控，保证了重要堤防无一决口，水库无一垮坝，行蓄洪区群众转移无一伤亡，最大限度地减轻了洪涝灾害损失，夺取了防汛抗洪工作的全面胜利。实现了确保重要堤防的安全、确保大中型水库的安全、确保受灾群众和转移群众生活妥善安置、确保不发生大的疫病、确保社会稳定的总体目标。

（二）取得了显著的防洪减灾效益

新中国治淮60年，淮河流域的防洪除涝建设已取得巨大成绩，防洪除涝能力有了较大提高，在应对历次洪涝灾害中发挥了举足轻重的作用，流域灾害损失明显减少。仅从2007年淮河大水来看，2007年淮河洪水大于1991年、区域经济总量更是远超1991年，但流域受灾面积、受灾人口、倒塌房屋、转移人口和直接经济损失各项灾害指标的绝对值减幅都在50%以上。实践证明，淮河流域的防洪除涝建设在保障流域经济社会发展、社会稳定和人民群众生命和财产安全等方面发挥了重要作用，取得了显著的防洪减灾效益。

（三）积累了丰富的防洪工作经验

在抗御建国以来发生的历次大洪水的实践当中，我们积累了丰富的防汛工作经验：

一是以人为本。淮河流域现有人口1.78亿，其中有70%密集居住在受洪水威胁的中下游地区。防汛抗洪工作必须从这个基本国情出发，始终把保证人民群众生命安全作为防汛工作的首要目标。坚持科学发展观，尊重自然规律，适度承担风险，给洪水以出路，实现人与自然和谐相处，从控制洪水向洪水管理转变。

二是科学调度。淮河流域防洪标准虽然还不高，但防洪工程种类较多，运用关联度大，这对洪水调度工作提出了更高要求。2003年、2007年淮河相继发生了流域性大洪水。在国家防总的领导下，淮河防总与沿淮各省慎重决策，科学调度，采取了上游尽可能利用水库拦蓄洪水，适度承担风险；中游相机运用行蓄洪区，人退水进；下游敞开入江、入海通道，主动给洪水以出路，始终使洪水处于可控状态。“拦、泄、蓄、分、行、排”等各种措施的运用，就是对科学调度内涵的较好诠释。

三是依法防洪。防汛抗洪涉及到各行各业、方方面面，要妥善解决人水矛盾和利益纷争，法律法规是最好的武器。在工作中我们努力贯彻落实好《防洪法》、《水法》、《河道管理条例》和《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等法律法规，维护法律的尊严，做到有法必依、执法必严、违法必究，走依法防洪的道路。落实好各类批复的防洪预案，确保有令必行、有禁必止。

四是团结抗洪。淮河流域跨省河流多，左右岸、上下游利害紧密相连，关系错综复杂。实践证明，流域的防汛抗洪是一个有机的整体，必须有统一的部署，统一的决策，统一的调度。防汛抗洪是一项社会性很强的工作，涉及上下游、左右岸的利益，需要各级、各部门、各行业密切配合。顾全大局、团结抗洪，是我们取得历次防汛抗洪胜利的法宝，今后仍要继续发扬光大。

五是坚持“安全第一，常备不懈，以防为主，全力抢险”的方针。这是总结近几十年来防汛工作正反两方面的经验教训得出的有益结论，是对防汛工作各方面的高度概括。要坚持认真细致地做好以责任制为核心的各项汛前准备工作，完成包括思想动员、组织准备、防洪预案、险工险段处理、物资储备、经费安排、河湖清障、通信预警、测报预报等方面的防汛准备工作，保证人员、物资、组织和预案等各项措施的落实。

六是坚持科技创新。充分运用现代科学技术，不断提高气象水文监测预报、查险除险、灾情监测和会商调度的信息化和现代化水平，加强水文、气象、通信设施的建设，加紧研究、引进和推广先进技术设备，充分发挥科学技术在防汛抗洪工作中的重要作用。

三、21世纪淮河防洪减灾任重道远

60年来，淮河流域防洪减灾工作取得了辉煌成就，但我们也应该清醒地认识到我国经济社会发展已经进入了一个新的历史阶段，经济社会发展对防洪减灾工作提出了新的更高的要求。因此，我们要深入分析面临的形势和任务，明确工作重点，对于做好今后一个时期淮河流域的防汛抗旱工作具有重要意义。

（一）要全面推进防汛抗旱“两个转变”

大力推进从控制洪水向洪水管理转变，从单一抗旱向全面抗旱转变的“两个转变”是在防汛抗旱工作中落实科学发展观的重要举措，是社会进步和历史发展的必然。要围绕“以人为本”这个主线，坚持人与自然和谐相处的理念，始终把确保人民生命安全放在工作的首位。要结合淮河流域的实际，在以往工作的基础上，进一步提高认识，要在规范人的行为的社会管理、风险管理的体制和机制、防汛抗旱调度、洪水资源的利用、生态调度和防污调度等方面不断探索和实践，扎扎实实地向前推进。通过洪水管理和全面抗旱，实现人与水的和谐。

（二）要继续提高和完善流域防洪减灾标准和体系

经过新中国60年的治淮建设，特别是治淮19项骨干工程全面完成，淮河已基本形成了较为完整有效的防洪减灾工程体系，流域总体防洪减灾标准有了明显提高。但由于淮河流域水问题的复杂性和特殊性，决定了淮河治理是一个长期的、艰巨的过程。我们要按照国务院治淮会议的要求，遵循“蓄泄兼筹”的治淮方针，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，推进以解决上游防洪标准偏低、中游行洪不畅、下游洪水出路不足、行蓄洪区和淮干滩区人居安全、低洼地区排水不畅和因洪致涝、中小河流和中小水库安全以及非工程体系建设等问题为重点的新一轮治淮建设，进一步提高和完善流域防洪减灾标准和体系，为流域经济社会发展和人民生命财产安全提供重要支撑和保障。

（三）要坚持“安全第一，常备不懈，以防为主，全力抢险”的方针

经过多年的建设、防洪实践和综合管理，我们已基本形成了较为完善的工程体系、非工程体系、社会管理体制和法规体系，取得了较为成功的经验。应该看到洪涝灾害作为一种自然现象总是要发生的，是不以人的意志为转移的，防汛抗洪工作是一项长期的任务，提高全社会的防灾意识，坚持“安全第一，常备不懈，以防为主，全力抢险”的方针是极为重要的。从多年的防汛抗洪实践来看，应对自然灾害，前期的各项工作、措施和准备是第一位的，只有在规范人的行为、公民的防灾意识、工程质量的保证、责任制的落实、各项预案的制定以及有效的社会管理等方面做到位，才能在灾害真正来临时做到沉着应对、忙而不乱和紧张有序，才能将灾害损失减小到最低程度。

（四）需要进一步思考和研究的几个问题

淮河的防洪减灾中需要进一步研究的问题还不少，现就本人所想提出几个问题供大家考虑。一是行蓄洪区的问题：对行蓄洪区的发展是实行鼓励的政策还是实行限制性的政策；行蓄洪区（特别是标准较高，10年一遇）内的不安全人口，部分通过逐步迁出方式解决安全问题时，如何确保能够移得出，稳得住；社会管理问题。二是淮河干流上中游大型水库联合调度给淮干错峰问题：错峰调度的可能性、作用、条件和时机等。三是针对超标准洪水、山洪泥石流和防汛关键期如何更加有效地做好当地的预警工作■