水利工程移民安置规划实施探讨

高 艺 王志林

移民安置规划是根据国家一个时期的法律法规、基本国力和移民方针政策，按照实际情况，确定移民安置原则、安置范围、安置方式、安置规模，规定移民工程建设规模、补偿补助标准，提出移民投资概算和实施进度的技术性文件，是移民安置工作重要的指导性文件。

一、移民安置规划概述

移民安置规划由项目法人委托有资质的设计单位编制，地方政府、项目法人和移民参与，其工作内容包括：选定农村移民安置居民点新址；编制农村移民搬迁和生产安置规划；提出相应项目的初步设计文件；选定城市、集镇迁建新址，确定迁建人口、用地规模，编制城市、集镇迁建规划，提出市政公用工程设施和道路等工程设计文件；确定各专业项目的处理方案、规模、标准，提出专业项目处理设计文件；确定库底清理范围、对象和清理标准，拟定清理措施，提出相应设计文件；明确移民安置区环境保护和水土保持的要求，进行移民安置环境保护和水土保持设计，提出相应设计文件；研究移民安置项目分布和实施外部条件，拟定移民安置项目实施顺序、管理方案、进度安排，进行实施组织设计；拟定移民后期扶持范围，提出移民后期扶持措施；分析确定补偿实物指标，编制建设征地移民安置补偿费用概算。

二、移民安置规划在征迁实施中的作用

移民安置规划是征地拆迁工作的基础，直接关系到移民群众的切身利益，其实施过程也是征迁工作的主要内容。南水北调征地拆迁和移民安置实践表明，移民安置规划在保证征地拆迁和移民安置工作顺利进行中发挥了重要作用。

一是指导征迁实施方案的制定，有效控制了征迁任务、进度。移民安置规划确定了征迁移民总任务，确定了工程红线范围，编制了实物补偿概算，保证了移民征迁任务按期完成。

二是控制了移民工程建设规模和标准。依据移民安置规划进行建设，总体上可以满足当前移民搬迁安置和今后一段时期发展的需要。从监测情况看，大部分区县的移民工程建设规模和标准得到了有效控制，保证了移民任务完成量与移民资金完成量的匹配。

三是指导移民资金使用，维护移民群众合法权益。移民安置规划将移民资金层层落实到项目，且确定了各类建设工程单价和补偿标准。这些补偿补助标准比较符合实际，在实施过程中基本得到执行。经过多次专项检查审计，补偿资金基本上按政策与移民兑现，移民比较满意。

三、现状移民安置规划问题分析

1.地方政府前期参与不足

由于水利工程移民问题涉及面广、社会性和政策性强，移民安置的实施需要各级地方人民政府进行协调、督办或执行。但在项目前期阶段，设计单位受项目法人委托编制移民安置规划时地方政府介入较少。

2.移民安置方案的可操作性不强

在移民安置实施阶段，由于移民安置规划难以操作，移民安置方案变更较大，许多工程在拆迁完成后才审批移民安置实施方案。同时由于水利工程的建设周期较长，前期工作规划的方案到具体实施时已时隔多年，其自然资源条件、市场需求条件、人的认知等都会发生一定的变化。所以，对移民安置前期规划设计成果的时效性需要有一个合理的规定，对移民安置规划滞后问题应提高重视并尽快解决。

3.实物指标调查缺漏项较多

虽然国家从程序和技术上对实物指标的调查确认都提出了严格的要求，但缺漏项现象依然存在：一是由于许多工程项目立项较急，移民安置的规划设计工作没有足够的设计周期；二是由于前期可研阶段实物量抽查取样不足或者过小，造成初步设计阶段实际调查实物量超出可研阶段较多；三是对工程影响区考虑不周，或者移民安置区未确定具体位置，造成工程影响区和安置区实物量不足；四是专业项目的调查与复建设计脱节，现场调查时只按影响长度及程度登记，而无复建方案和补偿投资。

4.农村移民安置是难点，城郊、城镇拆迁设计不足

土地征用后要在其他地区拿出土地来安置移民是非常困难的，生产安置方案难以落实，通过其他非农业生产方式安置移民，又存在对移民劳动技能的培训问题，对于移民来说比较困难。另外，规范没有具体规定城镇、城郊拆迁的设计内容，当工程遇到城郊、城镇拆迁时，往往只能参照农村拆迁进行设计，导致补偿投资严重不足。

5.补偿政策没有前瞻性和延续性，补偿标准偏低

在水利工程移民安置规划设计中，后期扶持往往只是原则说法，而无实际措施。补偿标准偏低，比如土地补偿，大中型水利水电工程建设征用土地补偿标准与城市土地相比，相差太大；移民房屋及其他私有财产补偿往往只计算最低的重置材料、人工等，和城镇房屋拆迁补偿相差近10倍；基础设施和专业项目补偿政策根据“原规模、原标准、恢复原功能”原则进行搬迁、复建，由于涉及多个专业项目，设计深度不足，导致投资缺口较大。

四、移民安置规划在实践过程中的完善

1.树立正确的移民安置规划思想

移民安置规划在指导移民安置实施工作时，也要随着实践活动的深入而不断修改完善。要树立工程建设、移民安置与生态保护并重的思想，切实转变“重工程、轻移民”和“重搬迁、轻安置”的观念。

2.移民安置规划工作坚持走可持续发展道路

可持续发展战略在水利移民安置工作中具体体现在促进土地节约利用，征迁企业同质集中，综合考虑自然、经济、移民习俗等因素的合理开发，发展高效生态农业等方面，不仅使移民能安置平稳，还能保持平稳持续发展。

3.加强移民安置规划的监督管理

一个好的移民安置规划要能正确实施并取得成效，建立移民安置规划监督体系非常重要。南水北调工程移民安置规划管理实行政府监督和社会监督机制，由政府征迁部门和移民监理单位对移民安置规划执行情况进行监测评价，取得了较好效果。但是，移民安置规划实施管理也存在不少问题，如有的随意调整移民安置规划，有的不按移民安置规划实施和控制等。因此应进一步加强监管，采取以下措施：（1）抓紧制定移民安置规划的实施管理办法，依法实施规划管理职能；（2）加强规划变更管理。经批准的移民安置规划应当严格执行，不得随意调整或修改；确需调整或者修改的，应按原审批程序报批；（3）进一步做好移民综合监理工作，以加强对移民规划执行情况的监督检查。为使移民综合监理更好地发挥作用，今后在规划变更调整、规划个案处理时，要进一步完善程序，可在委托综合监理核查后再审批。各级政府对规划执行情况进行监督检查时，应充分运用综合监理工作成果。同时，也可以加强政府纪检监督作用，监督政府参与移民安置规划编制和实施过程