福建省水利工程管理体制改革实践

王向工

（福建省水利管理中心，350001，福州）

一、水管体制改革前概况

1.水管单位基本情况

福建省水管体制改革的对象有287个，分布在全省74个县（市、区）。这些单位管理的工程大部分为综合利用的水利工程，既有公益性、又有经营性功能，承担着所在地的防洪、挡潮、排涝、灌溉、生态等社会公益性任务，同时兼有供水、发电等经营性生产任务，为福建省社会经济可持续发展提供了重要的保障。

2.水管单位存在的主要问题

（1）体制不顺，公益无偿

由于管理体制不顺，大部分纯公益性、准公益性水管单位被定为自收自支事业单位。75%的单位得不到财政补偿，致使大部分水管单位财政困难，设施无法及时维修养护，职工工资、社保得不到保证。

（2）人员过剩，结构失衡

属于自收自支的水管单位因实行企业化管理，人员多少不受编制限制。收入好的单位，人员不断膨胀，经营收入主要用在不断增加的人数上，入不敷出，财政困难。因经济效益差，需要的专业人员不想来，一般人员又出不去。

（3）灌溉水费收取难，水管单位难以为继

福建省绝大多数水库和灌区建设的初衷都是以农业灌溉为目的，靠收取农业水费来维持水管单位的运营和工程维修。农业税取消后，水费收取难度加大。以农业灌溉为主，实行自收自支的水管单位成为最困难的单位，有的单位长期发不出工资或发不全工资，导致人心涣散，工程管理粗放。

（4）资金缺乏，工程欠修

由于公益性部分的维修养护费未得到有效的补偿，工程靠吃老本运行，工程欠修防灾减灾能力降低。

二、水管体制改革取得的成效

1.改革完成基本情况

全省287个涉改的水管单位全部完成了定岗定编测算和分类定性工作。所有单位的改革方案全部通过地方政府或有关部门的批准或认可并得到实施。改革后，287个水管单位整合为255个，撤并、下放、转让了32个。重新批准纯公益、准公益性人员编制5 952人。

通过改革，水管单位的性质得到明确。全省255个水管单位中，纯公益性财政拨款单位117个，准公益性财政补助单位71个，自收自支型准公益性单位59个，企业8个。

2.人员经费和维修养护经费落实情况

①人员经费：247个公益性、准公益性单位中，人员基本支出应落实18 192万元，已落实16934万元，占93%。其中财政拨款4621万元，收入抵顶11 943万元，其他来源370万元。全省财政对公益性水管单位投入面达75.7%。其中省直、厦门、龙岩达100%，漳州94.4%，福州 88.3%，宁德74.2%，其他地区都在52%以上。

②维修经费：工程公益性部分维修养护经费应落实8 759万元，已落实6 512万元，占74%。其中财政拨款3 795万元，收入抵顶2 349万元，其他来源368万元。厦门、龙岩、福州市区对纯公益性单位工程维修养护经费实行财政全额支付。其他地区对公益性部分日常维修养护和岁修经费也明确了从地方财政、水利建设基金等方面筹集的渠道。

通过改革，明确了地方政府的财政投入和资金来源，普遍解决了困扰水管单位的经费问题。职工的工资有了基本保障，各项社会保障有了着落。

3.人员分流情况

①管养分离情况：全省完全实行管养分离的单位有23个，内部实行管养分离的55个，未实行管养分离的169个。九龙江北溪管理局管养分离实行得较好，养护工作从原单位中剥离为其下属公司，多数单位管养分离主要在内部进行。

②人员分流情况：各地根据实际，采取多种办法分流人员，为改革的顺利开展营造了一个良好的环境。据不完全统计，全省应分流人数1 118人，已分流781人，占70%。已安置人员516人。

总体上看，改革后全省255个水管单位内部初步构建起岗位明确、责权相符、结构合理的管理架构，人员素质得到提高，管理水平有了明显提升。

4.水价改革情况

水价改革包括工业和生活用水、农业用水两部分。工业和生活用水价格改革正在推进中，目前厦门市原水水价已从改革前的0.23元/m3调整到0.32元/m3，莆田市东圳水库原水水价也提高了0.03元/m3。但农业水价改革尚有一定的困难。

三、改革的具体实践

1.结合实际，出台政策

福建省的水管体改工作得到各级政府的重视和支持，省政府专门成立了由分管副省长为组长、省政府副秘书长为副组长、省直有关厅局领导为成员的福建省水利工程管理体制改革领导小组，并在省水利厅设体改办，由分管厅长任体改办主任。

体改办结合国务院办公厅 《水利工程管理体制改革实施意见》精神和福建省的具体情况，经多次调研和部门沟通协调，于2004年4月制定出符合福建特点的《福建省水利工程管理体制改革实施方案》和操作性较强的《水利工程管理单位改革方案编制提纲》。由于准备充分，政策切实，避免了实际操作中的反复和曲折。

2.组织培训，明确做法

水管体制改革涉及面广，政策性强。为做好这项工作，省体改办举办了7期共计近400人的水管体制改革培训班，对设区（市、县）级水利局体改经办人员，以及涉改的水管单位领导或负责人员进行培训。培训内容包括水利工程公益性资产的界定划分，水管单位财务制度，定岗定编、公益性人员基本支出和工程维修养护测算，水管单位改革方案的编制，改革案例分析等。通过培训，使基层单位明确了改革的路径和操作方式。

3.树立典型，示范引路

改革之初，漳州芗城区由于基础工作做得早，改革启动快，2004年上半年即完成了改革任务。体改办积极推介芗城区的经验，为全省树立了榜样，为改革全面展开提供了示范和推力。同时根据基层单位具体情况因地制宜，不断推出多样性改革成果。如厦门按照改革要求，两费全面落实到位；九龙江管理局不仅各项改革到位，管养分离成为亮点，而且职能还扩大到综合管理的层面；福清市东张水库定性为公益性水管单位，成功实施了管理层与作业层分离；泉州市根据涉改单位基础较好的实际，以保留原有管理模式为主，改革重点放在落实工程维修养护费上等。

4.交流经验，相互促进

改革过程中，体改办将信息掌握和交流作为了解情况、指导工作的主要方法。一是建立设区（市）改革月报制度。通过月报了解各地改革进展情况和出现的问题，经过分析归纳后，以简报形式不定期地进行通报。二是召开经验交流会。对县、区一揽子整体出台“改革方案”的，及时组织其所在设区（市）局长会议，介绍其做法，交流经验，互相促进。三是组织各市水利局、改革试点单位、列入中央国债项目单位的领导分批赴兄弟省份学习取经。四是在各类水利工作会议上通报全省改革进展情况，总结成绩，指出问题，提出下阶段工作具体要求，促进进度。五是利用水利厅网站刊载体改先进地方或单位的经验。

5.突破瓶颈，整体推进

随着改革在全省范围全面展开，财政支付“两费”成为阻滞改革的主要瓶颈。一些地方总认为财政困难，改革信心不足，产生畏难情绪，进展一度缓慢。对此，一方面根据基层改革已涌现出的典型个案，通过把握改革精神实质，以落实“两费”作为水管体制改革的指导方针。将改革对象划分为不同类型，分类实施。对纯公益性单位，着重落实财政投入；将准公益性单位作为改革重点，财务状况较好的可维持原体制；收不抵支的，着力落实财政补助。另一方面，采取“先易后难、逐个突破，以县为单位整体推进”的做法，以县为单元将所辖水管单位的改革方案一揽子提交报批，以求整体完成改革任务。

6.加强督导，及时验收

全省体改工作由点到面、由浅到深展开后，在取得进展的同时也遇到不少困难。针对改革中出现的难点，由分管副厅长带队，多次实地调研，督导工作，在工作方法上采取“捆绑、挂钩、督导”的措施，即以设区（市）为单元，捆绑所辖县（市）一并进行省级验收——不留尾巴；改革进度与除险加固项目经费奖励或安排挂钩——利益引导；用会议、简报、调研等方式对后进地方加强督导——鞭策慢牛，这些举措有效地加快了改革进程。

7.多措并举，安置人员

妥善安置富余人员成为营造有利于稳定的改革环境和推进改革的前提。各地从实际出发，采取各种有效办法，立足于水利系统内安置分流人员，基本上没有出现职工上访的情况，主要包括：对长期临时工和亦工亦农人员，按工龄给予一次性经济补偿；对年龄偏大的在职职工实行内退；对有经营性项目的水管单位，采取事企剥离的方式，将经营性项目转为下属的企业，整体转移公益性编制外的人员。

四、有待加强的工作

1.继续落实“两费”到位

改革中，人员经费落实较好，维修养护经费虽然明确了资金渠道，但具体落实数字偏低，各地应继续落实“两费”到位，以巩固改革成果。个别地方财政一时有困难的，要有分年度施行的承诺，使财政的投入得以落实。

2.完善水管单位内部机构改革措施

水管单位体制改革，基本完成了内部机构改革工作，为科学规范的管理建立起基础。在此基础上，要通过切实工作，落实和完善劳动、人事改革措施，全面提高水利工程管理水平。

3.探讨水价改革的路径

水价改革涉及面广，难度较大，在水管体制改革中没有较大进展。鉴于农业弱势产业的特性，农业水价的提高无疑会提高农业的生产成本，增加农民的负担，一定程度上会抵消取消农业税收益的效应。省内个别地方水价改革的成功，也为全省开展水价改革提供了可资借鉴的经验。要继续在有条件的地方或领域进行水价改革的实践。

[1]国务院体改办，水利部，发改委，财政部，等.水利工程管理体制改革实施意见[S].2002.

[2]福建省水利厅，省发改委，省财政厅，等.福建省水利工程管理体制改革实施方案[S].2004.

[3]福建省水利厅体改办.福建省水利工程管理单位体制改革文件汇编[G].2009.

[4]福建省水利厅体改办.福建省水利工程管理单位体制改革总结报告汇编[G].2009.

[5][美]曼昆.经济学原理[M].北京：生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社，1998.