统筹城乡发展 加强水利建设

高俊才

（国家发展和改革委员会，100824，北京）

从我国的国情出发，党的十七大报告提出要“建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2010年中央一号文件进一步明确提出了“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”的要求。近年来，各地在发展规划、村镇布局、资源配置、基础设施建设和制度安排等方面，加大了统筹城乡、以城带乡的力度。水利工程建设和运行管理，也因势而为，采取了一系列统筹城乡的措施，取得了很多好的效果。今后，应在深入研究国际国内发展大趋势的同时，进一步总结经验，不断创新理念、技术和体制机制，使水资源配置和水利工程建设管理更好地适应城乡一体化趋势，更好地为经济社会发展和生态环境改善提供支撑和保障。

一、我国的城乡结构及其与水利的关系

水是重要的生活资料和生产资料，是生态环境必不可少的物质要素。水资源优化配置和水利工程建设管理，要统筹城乡发展，与城乡结构变化、人口流动趋势、产业结构调整、发展方式转变和生态环境改善相适应。

1.世界和我国的城镇化概况

在19世纪初，全世界约有3亿人口住在城市里，200年后的今天，住在城市里的人口已超过30亿。英国、德国在19世纪晚期初步完成了城市化，居住在城市的人口超过居住在农村的人口；美国、日本于20世纪60年代完成了城市化；韩国于20世纪80年代基本完成了城市化；这些国家目前的城市化率都在80%以上，有的超过90%。

马克思早在一百多年前就指出：“现代化的历史就是乡村城市化的历史”。城市化水平，是反映一个国家经济社会发展水平、现代化水平的重要标志。根据联合国有关组织的研究，21世纪是城市的世纪，到2008年年底，世界上已有超过半数的人口居住在城市里。

我国的城镇化进程起步晚，1949年城市化率只有10.6%，1978年还不足18%，改革开放30多年来，随着经济社会的快速发展，城镇化加速发展，2009年城镇化率达到了46.6%。

不论大中城市还是小城镇，都离不开水利建设，城镇的经济社会发展，都要充分考虑水资源供给、防洪排涝、防污治污等因素，古今中外，概莫能外。

2.我国城镇化的特点

我国总体上的城乡二元结构，按照通常称谓和经济社会状况，又可分为两个三元结构（以下简称为“双三元结构”）：一是城市、小城镇、农村三元结构，其中小城镇“一手连城市，一手接农村”；二是城镇户籍居民、农民工、农民三元结构，其中农民工大多是城乡“两栖”居民。在一定时期内，“双三元结构”是中国特色的城乡结构。这种“双三元结构”在城镇化进程中表现出来的主要特点：

一是“两栖”式人口多。农民工融入城镇，分为临时融入、长期融入（一年内在城镇居住半年以上者，计算在城镇化率中）、永久融入（具有城镇户籍）三种情况。2007年我国统计为5.9亿的城镇人口中，还有1.6亿是农业户籍，占城镇总人口的27%。农民工仍是以劳动力流动而非举家迁移定居为主，被统计为城镇人口的、80%的农民工，都是流动就业，举家迁徙的农民工仅占约20%。所以，我国城镇化进程以流动就业为主要实现形式，并没有完成农村人口向城镇迁徙的定居或者“落户”。今后的水利规划和水利工程建设尤其是饮水安全问题，要充分考虑一亿多农民工的“两栖”特点。

二是中小城镇（县城和小城镇）人口还比较多。2007年我国共有城市655个（其中直辖市4个、地级市283个、县级市368个），城镇总人口为5.9亿，其中：城市人口3.4亿，占城镇总人口的57.6%；县城城镇人口1.2亿人，占城镇总人口的20.3%；小城镇镇区人口1.3亿，占城镇总人口的22.1%。今后的水利规划和水利工程建设，要进一步考虑县城和小城镇的发展需要。

3.小城镇发展趋势

党的十七大报告提出，“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、合理布局、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。小城镇、大战略，已经并将进一步在中国城镇化进程中扮演重要角色。

（1）发展小城镇的必要性

从国内外工业化、城镇化的发展来看，农业与工业之间、农村与城市之间的相互关系，具有“推拉效应”。随着农业劳动生产率提高、农村劳动力的富余和资金的积累，以及人们对物质和文化需求的提高，要求过城市生活的人（尤其是年轻人）越来越多，由于大中城市容量有限不能满足要求、在大城市生活成本高等因素，必然需要发展小城镇。

（2）大城市“以大带小”发展小城镇

一些大城市，目前城区的单位面积居住的常住人口和外来人口已经很多，而且还有不断增加的趋势，交通、服务等压力将越来越大。这些大城市郊区镇的发展空间和潜力都很大，投资成本也比城区低，今后应进一步重视郊区县域、镇域的经济社会发展，可更多更好地发展小城镇，这样既可减轻城区的压力，又能缩小城乡差别。

（3）已有小城镇规模扩张

现在全国有1.9万多个建制镇，通过更多更好地发展产业，可吸纳更多的人口，公共服务和管理水平也可更上一层楼。城市分为四等：人口少于20万为小城市；20～50万人为中等城市；50万以上为大城市；其中超过100万的大城市称为特大城市。小城镇中的有些镇，规模逐年大幅扩张，其规模已不亚于中等城市的人口。现在一大批产业发展比较快的小城镇，下一步将吸引大量农民到镇上务工经商和安家落户。

水利是国民经济的基础产业，也是城镇化发展的重要保障，在稳步推进城镇化过程中，要充分考虑水的问题；水资源配置和水利建设，要进一步研究和适应城镇化特点和发展趋势。我国的城镇化率，预计到2020年将接近60%，2030年将达到70%左右，届时如何保障城市防洪和城镇居民生活用水、产业发展用水和生态环境用水等，要早作筹划。此外，今后水库移民安置、行蓄洪区移民迁建等，在尊重农民意愿的前提下，可根据条件和可能，更好地与推进城镇化和建设新农村相结合，在这方面一些水库已经取得了很好的经验，应该进行总结和借鉴。

二、水利建设要与建设新农村和发展现代农业相协调

根据党的十七大报告，我国到2020年实现全面建设小康社会，再继续奋斗几十年，基本实现现代化。要实现这两大目标，必须稳步推进城镇化，扎实建设新农村，双轮驱动，协调前进。水利建设在适应城镇化发展的同时，也要重视建设新农村和发展现代农业的需要。

1.水利建设要充分考虑村庄变化趋势

近年来，一些农村在政府引导下，农民自愿拆除旧房，到规划的新社区建房，村庄集中、人口集聚，形成了一批非乡非城、亦乡亦城的新型社区，这既是当前新农村建设中的一个重要类型、新生事物，从长远看也是农村向城镇化过渡的一种有效方式。根据近年来调研的情况，下面介绍两个实例：

一是河南省新乡市，创造了“破茧化蝶”的经验。从2006年开始，以产业集聚区和新型农村住宅社区为载体，着力推进城乡“发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理”六个一体化，加快人口和产业集聚，逐步实现“居住环境、公共服务、就业结构、消费方式”四个城镇化。新乡市拟逐步将全市3 571个行政村规划整合为1 050个新型农村社区，平均3～4个村整合为一个新型社区，有的大社区甚至由8个自然村整合而成。到2009年11月，初具规模的新型农村社区已达220多个。

二是山东淄博市马桥镇，创造了“架起农村走向工业化城镇化的金桥”的经验。按照“群众自愿、适当集中、统一管理”的原则，将原有27个行政村整合为4个大社区；4个新社区的住房占地比原来27个农村占地大幅度减少，腾出可复垦的旧村宅基地等达666.7 hm2。马桥镇在发展经济方面坚持多元化格局，农业生产通过多种方式将70%的土地实行规模经营，一、二、三产业协调发展，有效解决了农村劳动力转移和农民就业问题。

类似河南新乡市和山东淄博市马桥镇这样的例子很多，今后还有更多，在水资源配置和水利工程建设规划上，要充分考虑今后村庄布局变化趋势，防止资金和水资源的浪费和低效，提高其利用效率和效益。

现在全国农村自来水普及率虽然已经达到69%，但相当一部分农村自来水的质量还不高，有些村的水源不足、不稳，只能定时供水，有待更换水源；也有些村的自来水水质，与城镇自来水的水质差距很大，需要深化处理；还有些村的自来水管网老化，漏失率很高，亟待进行改造。

2.水利建设要更加重视统筹城乡、以城带乡、以工促农

下面结合2009年实地调查情况，谈谈城乡一体化供水。

（1）山东诸城市供水工程，以城带乡、以工促农

据介绍，2005年以来，诸城市针对氟超标、苦咸水、污染水、用水不方便等饮水不安全问题，采取多种形式建设改水供水工程。

一是龙泉自来水供水工程。以青墩水库（中型水库）为水源，向受水村和户铺设供水管网，已解决了21万人的饮水安全问题，同时改善了“得力斯”食品加工企业、“诸城外贸”等大型企业的用水问题。该项目主要由市供电公司投资建设，已投入6 300万元。工程供水对农民实行优惠价格，为1.2元/m3，对企业的供水价格为1.95元/m3，比对农民的供水价格高出62%。

二是城市自来水管网延伸工程。依托城市自来水管网向周边村庄进行延伸，目前已辐射到密州、龙都、舜王和开发区，受益村庄达到92个，受益人口近10万人。

（2）山东桓台县城乡同网同质一体化供水工程

2010年2月份到山东淄博市桓台县调查，据介绍，该县虽然多年前就重视农村自来水工程建设，但在2009年以前大部分农村各自为战、水源分散，供水情况不平衡、不稳定，一些农村一天只能供水3小时左右，被称为“1/8的自来水”，与城镇自来水相比，在水质、水量、水压等方面都存在很大差距。2009年以来，在深入学习实践科学发展观活动中，桓台县提出并实施了城乡供水一体化、从根本上解决农村饮水问题的方案。一些农民已经用上了城乡一体化的自来水，农民非常满意。其主要做法：

一是合理规划，分步实施。根据水源地可采水量和村庄布局等情况，将11个镇的335个村庄，规划为两大片，分为两期工程，其中，一期解决一大片即8个镇204个村24.6万人。一期工程的水源工程由18眼深水井 （200～400 m）组成，这些井抽的水集中到一个水厂处理后，通过管网送到204个村。到春节前，一期工程已完成投资9 935万元，占投资计划的83%，边建设、边受益，一些农村已经将水质水量不稳定的老水源，置换为城乡一体化的新水源，利用原来的村内管网，由原来的“1/8自来水”改为全天供水。

二是确保供水水质。请省水利厅专家论证水质处理设施与工艺；建设包括信息自动化控制中心、水质检验中心与供水管理调度中心；该工程在水质方面的目标是力争达到国家颁布的饮用水新标准，使106项指标全部达标。

三是城乡用水同网同质不同价，以城带乡、以工促农，建立工程良性运行机制。工程建成后，采用公司化运作方式，将工程以国有资产的形式移交给供水公司，由供水公司负责经营运作。按照“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，该工程采用同网同质不同价的办法，既让农民喝上与城里人同样的水，又适当减轻农民负担，城乡居民的供水水价分别为每立方米2.25元和1.40元。

（3）几点启示

一是诸城市、桓台县实行较大规模集中供水的技术路线，以及多元结合的体制机制，在很多地区具有借鉴和推广价值。二是诸城市和桓台县的农村饮水安全工程无论在投资建设，还是水价政策方面，都体现以工促农、以城带乡，有利于促进城乡一体化发展和社会主义新农村建设。

3.水利建设要适应现代农业发展

对社会主义新农村建设，党中央既提出了“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的总体要求（十六届五中全会决定），也明确了“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务”（2007年中央一号文件）。2009年中央经济工作会议又明确要求，“加快发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设”。发展现代农业，是建设社会主义新农村的重要产业基础，也是促进农民增收的重要途径。发展现代农业，需要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代经营形式推进农业，其中现代物质条件的一个重要方面就是农田水利。

长期以来，农业基础设施投资中水利投资一直占大头，这是由我国的特点（人均水土资源少、降雨时空分布不均、旱涝灾害频发）所决定的。新中国成立60年来，国家对水利建设投入了一万多亿元，加上其他多渠道的财力、物力、人力投入，建成了一大批水利工程，灌溉面积发展很快，从1949年的2.4亿亩（1 600万hm2），发展到2008年的 8.8亿亩 （5 866.7万 hm2），初步形成了农田水利工程体系，对提高粮食生产能力起到了重要作用，但是，相当一部分地区还没有从根本上解决靠天吃饭的问题，比如从2009年春夏季一些省的旱灾情况看，有无灌溉条件大不一样，有灌溉条件的，旱灾影响不大；没有灌溉条件的，大幅度减产甚至绝产。今后，要认真总结经验教训，更加重视农田水利基本建设，使更多的农田旱能浇、涝能排。

党的十七届三中全会提出，“以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质基础”。“力争2020年基本完成大型灌区续建配套和节水改造任务”。按照2010年中央一号文件精神，国家固定资产投资要把水利建设放到重要位置；要大幅度增加中央和省级财政小型农田水利建设补助专项资金规模；通过一事一议、财政补助等办法，鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设。

为了加强以农田水利为重点的农业基础设施，中央、地方各级政府和企事业单位以及广大农民群众，都应进一步加大对农田水利的投入力度。同时，要深化水利管理体制改革，尤其要总结和推广农民用水合作组织、农民用水户参与管理、农村水利技术服务体系等方面投入与改革并重、建设与管理并重的经验。

三、政府行为与市场机制相结合，深化改革，增加投入

1.水利具有两重性，要两手抓

总体上说，水利行业具有公益性和经营性两重性。大量事实表明，水利事业没有政府办不了，不用市场机制办不好。对水利的公益性事业和经营性产业，一是要并重，二是要结合。要辩证地认识和处理好政府与市场的关系，运用好政府行为和市场机制，增加投入，加强管理。一方面，作为市场主体的经济实体要实行政企分开；另一方面，有关措施要政市结合，即政府行为与市场机制更好地、合理合法地结合，比如一些供水、发电的工程，政府补助资本金与企业融资相结合，企业的资金投向等要与政府的政策导向相结合。

改革开放30多年来，从中央到地方，在“两手抓”筹集水利投入方面，实行了很多卓有成效的做法，应该进一步总结经验，多层次、多渠道、多种形式拓宽资金来源，加快水利事业和水利产业的发展。

2.深化投融资体制机制改革，多渠道增加投入

加快水利建设，需要综合措施，其中增加投入十分重要，下面结合当前情况谈谈建议。

（1）中央投资

近年来，中央和地方各级多部门、多渠道大幅度增加投资，发展改革部门结合拉动内需的政策大量增加投资，用于大中型病险水库除险加固工程、农村饮水安全工程、大型灌区续建配套和节水改造工程、江河治理工程、水利枢纽工程、水资源工程、水土保持工程、农村水电工程等建设；财政部门在小型水库除险加固、农田水利、中小河流治理等方面也大量增加投资；国土资源部门结合土地整理，也投入了大量资金用于农田水利建设。

今后，要按照中央有关文件的要求，多部门、多渠道加大水利投入力度。同时，在编审规划、审核项目、下达计划等环节，一方面应注重饮水安全、防洪安全、粮食安全、生态安全等公益性效益；另一方面，应进一步考虑工程项目的经营性效益，为项目法人市场融资和加强管理创造条件。

（2）地方投资

近年来，一些地方大幅度增加水利投入，比如贵州省2005年到2009年4年水利投入增长5.3倍，其中省级水利投入4年增长6.7倍；2010年省级财政拟安排的水利投资，又将比2009年超出一倍多。贵州省大幅度增加水利投入，带来水利事业的跨越式发展，4年间有效灌溉面积由人均0.37亩增加到人均0.58亩，同时新增解决农村饮水安全人口600多万。贵州省的经验值得其他地方借鉴和学习。

当前，地方既存在财力不足的问题，也存在向水利投入积极性不高、“等、靠、要”的问题。今后地方各级政府应进一步重视加大水利投入。中央在安排水利投资时，应实行激励机制，向增加水利投资多的地方倾斜。

（3）市场融资

近年来，利用市场机制筹集水利资金的方式也在不断增多，能力也在不断增强。比如重庆市、江西省、辽宁省等，搭建了省级水利投资平台，取得了好的效果。2009年到重庆调查时据介绍，2003年成立重庆市水投集团，截至2008年年底，水投集团共协调落实各类重点水利工程建设资金218亿元，公司资产总额从成立之初16.39亿元增长到206亿元，5年间资产规模增长了11.6倍，年均增加38亿元。最近据重庆市有关部门介绍，2009年比2008年又有较大发展。重庆市融资的主要做法，一是充分利用市政府给予的优惠政策，探索实施以“各类项目未来收益权”等进行质押，向银行贷款；二是防洪工程（比如堤防）投资与所保护土地的增值统筹考虑，使公益性工程带来经营性效益反哺公益性工程投入；三是重庆市水投集团与县级水利融资平台，以资产为纽带建立合作关系提高了融资能力；四是在深圳证交所成功发行企业债券；五是利用国际金融组织和国外政府贷款；六是与发达国家合作开展CDM项目，可在未来十年内为水投集团水电及风电项目带来大量附加投资补助；七是重庆市水投集团与世界五百强和国内五百强中的企业达成合作意向；八是积极为未来几年内上市做准备。

还有一些市（比如合肥市、临沂市、九江市等），由城市建设投资公司申请发行企业债券，用于疏浚河道、加固堤防、建设排水设施和建设污水处理管网等，对城乡供水、防洪排涝、减污治污、改善环境等都起到了很大作用。

中国农业发展银行等金融单位近年来在病险水库除险加固、疏浚河道、增加蓄水、新增和改善灌溉面积等方面也投放了大量资金。

水利建设市场融资的做法很多，上述之外还有很多好的经验。但是，就大部分地区来说，水利建设的融资规模与其必要性甚至可能性相比，还有较大差距，其重要原因，一是对水利建设的重要性认识不够；二是对水利行业公益性和经营性的两重性缺乏辩证认识和正确处理；三是水利建设管理体制机制的创新还需加大力度。

2009年地方政府融资平台对全行业的融资规模达4万多亿元（用于水利的份额很小，有待统计），相当一部分项目带有公益性，虽然项目本身的收益达不到还本付息的程度，但一些地方采取了政府应收账款质押、土地资产质押等方式。如果负债水平适度，地方政府的信用支持一般不会导致实质性债务风险。一些地方通过融资平台加强基础设施项目的实施，大大改善了周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。今后，各地应进一步总结和借鉴其他行业的融资经验，在防范债务风险、改善水利融资条件的同时，加大利用市场机制为水利建设融资的力度。

（4）整合资金

无论中央政府资金、地方政府资金，还是市场机制筹集的资金以及农民群众投入的人力、物力、财力，都要统筹安排，加强协调。

近年来有关中央文件一直要求加强资金整合，提高投资效益。整合资金取得了一些好的经验，一是在专项规划（比如全国病险水库除险加固规划、全国新增1000亿斤粮食生产能力规划等）阶段整合资金，“各炒一盘菜，共办一桌席”，即不同部门之间通过加强协商，为了一个共同的目标，从不同方面安排资金，和而不同，互相配合，相得益彰；二是在项目（比如水库、灌区、水电站等）前期工作和审核阶段，统筹考虑资本金和直接、间接融资以及其他社会资金；三是在计划安排阶段加强信息沟通，防止不必要、不合理的遗漏或重复建设；四是在资金使用阶段，对于各渠道的资金加强协调；五是在工程建成后的运行管理阶段，公益性项目（或公益性部分）的管理资金，责任明确、责任落实，经营性项目（或经营性部分）的各出资方责权利结合，既实现各方合理的经济效益，又保证工程长期良性运行。对这些经验应进一步总结和推广。

同时也应该看到，对资金整合的认识和措施还存“重权力、轻合作，重利益、轻责任，重资金、轻机制”等问题。今后，应该进一步提高认识，在总结经验的基础上，不断创新资金整合的方式方法，齐心协力把水利投入的 “蛋糕”做大，提高水利投入的效率和效益。

（5）提高认识，深化改革

改革开放30多年来，凡发展快的行业，无不是通过深化改革，拓宽扩大来源。水利行业的改革一方面取得了很大的成绩，另一方面与水利的重要性相比、与一些改革较快的行业相比，还有一定差距，改革的潜力还很大。

像贵州、重庆这些西部地区，在政府增加投入和市场融资方面，都创造了很好的经验，从条件和可能来说，其他地区应借鉴其经验，统筹考虑公益性和经营性产业两个方面，探索更多的好做法，增加水利投入，切实加强管理，进一步提高资金的利用效率和效益。

从我国30多年来改革的经验看，在做法上大多是由点到面、由下而上，即先在一个局部进行试点，探索经验，专家对其进行评估论证、总结经验，然后政府对其做法进行规范和推广。凡搞得好的改革，都重视发挥市场主体（企业和公众）在改革中的能动性，政府做好引导、服务、规范等工作，创造条件使市场主体有改革的内在动力。凡群众受益多的改革，都坚持了民主原则，尊重民意、集聚民智。这些经验应在今后的水利改革中更好地总结和运用。

统筹城乡的关键是以城带乡、以工促农，今后无论是制定法规政策还是编制审核规划、建设管理工程等，都应在“带”字和“促”字上多做文章、多下工夫，通过加大“工业反哺农业，城市支持农村”的力度，缩小城乡差距，促进城乡一体化发展，为全面建设小康社会和推进现代化提供有力的水利保障。