清洁饮用水供应的公共政策保障问题探讨

刘心爱，赵 辉，袁建平

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

在全球水危机的大背景下，饮用水更关系到人类的生死存亡。医学研究表明，在极端情况下，因缺水导致的死亡远高于因缺乏食物导致的死亡。持续获得安全饮用水和基本环境卫生已成为 《联合国千年发展目标》的重要指标之一。应对全球水危机的挑战，实现水资源的永续利用，已经成为国际社会的共识。如何保证持续、长久的清洁、安全、健康的饮用水供应更是各国专家普遍关注和探讨的重要问题。

清洁饮用水是指同时满足以下几个递进性要求的安全、健康的饮用水:①没有污染，不含致病菌、重金属和有害化学物质；②含有人体所需的天然矿物质和微量元素；③生命活力没有退化，呈弱碱性，活性强。它是人类生存的基本条件，是生活和生产的基本保障。因此，清洁饮用水供应是社会公共问题之一，是公共政策研究的重要领域之一。只有制定恰当的公共政策，才能保障全民的清洁饮用水供应。

清洁饮用水的保障涉及自然资源、经济、文化传统和保障人的基本权利等多个方面。其一，从经济角度说，每个人应该为自己享受的服务付费，或者说为了保证清洁饮用水的长久、有效供应，用户应该购买水。如果采取集中供水，可以降低成本，提高效益，从经济上说是合适的。但是由于有些用户住得比较分散或者水的自然分布等原因，使得供水成本太高，造成其本人无法承担，或者有些用户收入很低，根本难以支付最低的水费，在制定公共政策时应该加以考虑。其二，拥有清洁饮用水是人的基本权利，如果没有水人就不能生存，如果短缺严重或水质恶劣，人的健康就会受损，同时给社会带来巨大负担，不能充分发挥每个人的潜能，不利于经济和社会的发展。因此，从这个角度来看，这既是一个保障人的基本权利问题，也是一个整体经济效益问题。

一、公共政策对保障清洁饮用水供应的重要作用

1.公共政策的内涵

公共政策是政府依据特定时期的目标，在对公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。公共政策主要强调以下5个方面：①公共政策是政府制定的行为规范准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物；②公共政策的本质是解决利益分配问题（包括物质利益、精神利益）；③公共政策的分配是一个动态过程；④公共政策对社会利益的分配服从政府的整体目标需要，或服从政府对利益的追求；⑤公共政策对社会利益的分配过程是有时间、空间限制的。

公共政策问题是指基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现和解决的问题。公共政策认同社会问题并使之成为公共政策问题的基本条件是：①属于政府管辖权限内的事务，②属于政府能够管辖的事务。公共政策问题一般包括5个基本内容：①社会客观现象，②大多数人对上述现象觉察、认同并受其影响，③价值、利益与规范冲突，④团体的活动与力量，⑤政府的必要行动。

水本身就是一种公共资源，其可利用价值是客观存在的，也是辖区范围内所有公民都应从中受益的。清洁水的保障是否有效不仅直接影响大多数人的生活、生产活动，而且还会影响到个人、团体甚至整个社会的利益和价值取向。因此，政府采取必要的手段规范个人、团体的行为，协调和疏通个人、团体的关系来保证清洁饮用水的供应向着确定的目标发展就显得很重要了。

2.公共政策的作用

公共政策对保障清洁饮用水的供应具有导向、调控和分配等3个方面的主要作用。

公共政策的导向作用是指为社会发展、人的行动确定方向，使整个社会生活由复杂多面、相互冲突、漫无目的的行为，有效地纳入到统一、明确、进步、文明的目标上来，并使之按照既定目标有序前进。2005年8月，国务院专门下发了《关于加强饮用水安全保障工作的通知》，对全面做好饮水安全保障工作提出了明确要求。清洁饮用水成为我国政府要优先解决的问题，成为“十一五”和“十二五”规划政府投资支持的重点领域。水利部已经把“切实保护好饮用水水源，让群众喝上放心水”作为水利工作的首要任务。

公共政策的调控作用是指政府运用相关政策，在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾关系进行调节和控制过程中起的作用。这种调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。饮用水保障工作是一项复杂的系统工程，涉及环境保护、水利、城市建设、卫生等多个部门。因此，在充分发挥政府主导作用的同时，各有关部门还应合理分工，各司其职，加强协同与合作，共同做好清洁饮用水的保障工作。地方各级政府已经把饮水安全保障工作纳入重要议事日程。在解决饮用水这个当务之急问题上，政府应努力通过综合管理的手段，建立各部门有分工、有合作的伙伴关系。

公共政策的分配功能是指政府有权利和义务将利益分配给谁。政府是为社会全体公民服务的，代表社会大多数人的利益，因此，政府制定公共政策的重点是解决社会公平问题，特别是要保障最贫穷人口和困难群体（如妇女和儿童）的饮水安全问题。

二、我国清洁饮用水供应的基本情况和存在的主要问题

我国是一个水资源短缺的国家，水资源总量2.8万亿m3，居世界第6位，但人均水资源量仅为2014 m3，不及世界平均水平的1／4，且由于水资源大部分来源于降雨，受季风影响年际变化大，水资源的时间分布极不均衡。同时,随着经济社会的发展，水质恶化情况日益加剧，造成一些地区有水无法饮用。根据第二次全国水资源调查评价结果，按照水功能区划的标准，目前饮用水水源地水功能不达标率达35.6%，其中河道不达标率44%，湖泊不达标率77%，水库不达标率23%；全国1073个重点城市地表水饮用水水源地有25%水质不达标；地下水水源地水质问题更为严重，115个地下水水源地中35%不合格。除水源地常规水质项目超标外，有毒有机物污染已在一些饮用水水源地中检出，有些地区还相当严重。此外，近年水性地方病发病率明显提高，由饮水发生和传播的疾病有50多种，淮河、黄河、太湖的污染已严重威胁流域内人民群众的生命健康。

我国地貌千差万别，由于一些人居住分散和偏僻，饮用水供应存在困难；一些地方存在高砷、高氟等饮用水水质不合格问题。根据2009年联合评估资料，目前我国还有约2.1亿农村人口饮水困难需要解决，其中2/3人口面临水质不达标问题。

我国农村清洁饮用水的供应工程大部分为分散式供水模式，多为户建户用，主要以浅井、河湖水、池塘水、泉水、集雨工程等为水源。集中式供水中大部分是规模较小的单村式供水，缺乏标准化的水处理和水质监测设施，只有少数是规模较大、比较标准的联村式或依托城镇的城乡统筹供水。饮水工程存在建设资金和运行经费不足问题，尤其是高扬程工程，运行成本高，水价高，农民难以负担。另外，良性运行的管理体制和市场机制还需进一步完善，存在水源地保护和监测能力弱、制度不健全、责任不落实等问题。

三、保障清洁饮用水供应的政策思考

在制定解决农村人口饮用水困难问题的政策时，既要考虑到经济方面的问题，以提高效率、保证供水的长期高效运行，又要保障农村人口的基本权利，保证其基本的生活饮用水供应，是一个需要周密研究的问题。

1.节水政策

我国是一个缺水国家，节约用水是一项基本政策，节水也就相当于增加了供水，同时坚守了供水成本。节水也意味着在一定程度上减少了污水排放，增进了每个人享有清洁水的权利。同时，在制定节水政策时应该考虑到最贫困阶层的情况，保证他们享有基本的清洁饮用水，保障他们的基本权利。对于发展水平不同的地区、水资源拥有量不同的区域都应该考虑不同的情况，制定相应不同的节水政策。

2.工程投资政策

全国或较大范围内的水资源配置工程是保证清洁水供应的一项重要措施。在进行饮水安全工程建设时，应根据各地水源、用水需求、居民点分布等条件，因地制宜，合理选择饮水工程的类型、规模及标准。同时在投资方面应根据工程供水对象和性质（公益性或经营性）等不同情况来确定中央的投资补助政策。对于经营性项目，主要由项目业主筹措；对于纯公益性项目，主要由各级财政负责；向城市供水的项目主要应该由业主筹措；向西部地区供水的项目，应该由政府筹措大部分资金。

3.水价政策

按照计量供水、补偿成本、合理收益、公平负担的原则合理确定供水水价。对二、三产业供水实行成本加利润的方式定价，利润部分补贴生活用水水费收入的不足，确保供水工程良性运行。

对于不同的用水户应制定不同的水价政策。对于工业、服务业用水大户，计量水费应由用户全部承担，并可适当提高供水水价。对于农业和农村人口，应视其具体收入情况，收取部分水费甚至无偿提供清洁供水，特别是对贫困、偏远的农村人口和困难群体（如妇女和儿童）更应无偿提供。

4.共管政策

公众参与对重要决策的支持、对保障清洁饮用水的可持续供应至关重要，应通过完善法律、教育、管理激励、参与方式及程序等制度，保障公众在水权分配、水价听证、节水、水源保护等方面的参与，实现资源共管。对于农村饮水工程，为了保证其长效运行，应充分征求用水户对工程建设方案、管理体制和水价形成机制的意见，并全面推行用水户全过程参与的模式，切实赋予用水户知情权、参与权和监督权，增强用水户的责任感。

四、结 语

保障清洁、安全、健康的饮用水是一项长期任务。应通过制定和不断修订已有的公共政策，利用其导向、调控和分配作用，保障社会各阶层特别是贫困人口的基本权利。同时，饮用水保障工作是一项复杂的系统工程，涉及环境保护、水利、城市建设、卫生等多个部门，要加强多部门的联合与协作。此外，还需要全社会的共同参与。在信息发布、水价听证、污染治理等方面，要制订出具体明晰的方案，建立激励性的饮用水保障体系。

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