浅议经济社会发展与水资源的约束关系

田玉龙

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

在我国经济社会发展进程中，水资源问题一直伴随左右，两者形成一对矛盾。正确处理这对矛盾，对推动经济社会发展能够起到基础和关键性作用。

一、经济社会发展中的水资源支撑

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国经济处于快速发展之中。GDP总量由新中国成立初期的数百亿元，发展到2009年的34万亿元(修正值)，现在已经成为世界第二大经济体。在这期间，以水资源开发利用为主的水利建设始终扮演着重要的基础支撑角色。

1.第一产业发展中的基础作用

作为第一产业的农业，在经济社会发展中处在最基础的地位，是国家粮食安全和第二、三产业发展的基本保障。在农业发展中，水利体现着基础命脉的作用，1998年以前农业发展与水利建设基本是线性正相关关系。从水浇地实灌面积的变化和粮食生产能力的不断提高可以看出这种紧密的相关性。1949年我国水浇地面积为 2.4 亿亩（1600 万 hm2），粮食产量11318万t；1965年水浇地为4.8亿亩（3200 万 hm2），粮食产量为19453 万 t；1978年水浇地面积为7亿亩（4666.67万 hm2），粮食产量为 30477 万 t；1998年水浇地面积达到8亿亩 （5333.33万 hm2），粮食产量达到 51230万 t。新中国成立以来，水利建设形成了数以千万计的大中小型水利工程，是使水浇地面积不断增长、粮食产量稳步增加的基本保证。1998年以来，随着农业结构调整和第二、三产业用水的增加，水利建设逐渐转向以增加内涵为主的发展方式，水浇地增长速度虽然放缓，但依然保障着粮食产量维持在5亿t左右。

2.第二产业发展中的支撑作用

我国的第二产业发展速度一直是比较快的，特别是改革开放以来，工业化速度更是突飞猛进，成为国民经济发展的生力军。其间水利的巨大支撑作用功不可没。工业发展与水利建设也呈正相关关系，这可以从工业产值和用水量的变化得到印证。新中国成立初期，百废待兴，工业几乎是白手起家，到1978年工业产值达到3892亿元，2009年工业增加值已经达到156958亿元，工业用水量也从 1949年的24亿t增加到2009年的1424亿t。工业化过程中用水量的增加主要有两个因素：一是工业发展本身消耗的水量，再者是伴随工业化过程，人口向工业区和城市集中过程中不断增加的用水量。为保障工业化进程持续增加的用水量，一方面通过大力建设蓄、引、提、调工程不断增加供水能力，另一方面通过优化配置水资源将原来的部分农业和生态用水逐步转为工业用水。这些水可以说是工业的血液，没有这些血液，工业这棵大树就是无本之木。

3.第三产业发展中的保障作用

水利建设对第三产业的保障作用主要体现在三个方面。一是在经济社会快速发展过程中，城市化过程对水资源的需求迅速增长。我国的城市数量从1949年的132个，发展到2009年的660个，1978年城市化率只有17.9%，2009年已达46.6%，平均每年提高0.92%。城市化过程也是第三产业迅速发展的过程，城镇人口的迅速增加使城市用水刚性需求持续增长，城市生活用水量已从1978年的约50亿t增加到2009年的616亿 t。二是持续提高的供水能力保障了以服务业为主的第三产业的发展。在城市化过程中，一、二、三产业分工不断发生调整，第三产业所占比重呈上升趋势，到2009年已经达到43.4%，城市用水中很大一部分比例为三产所用。三是良好的水环境促进了三产各业的发展。利用改善水环境，提升城市品位，创造优良的生产生活和招商引资条件，已经逐渐成为城市发展的重要途径，而为改善水环境的水利建设投入往往能为其他服务业取得数倍的经济效益，如旅游业、房地产业等。

二、经济社会发展中的水资源约束

1.1978年以前阶段

1978年以前，我国处在计划经济时代，水资源约束比较集中地体现在农业发展上，解决方式是大规模地开发利用水资源，进行水利建设。为了改变我国落后的农业生产面貌，在20世纪50、60、70年代，中央和地方各级政府带领人民群众掀起了三次水利建设高潮，建成数以千万计的各种水利工程，形成对农业的强大供水能力。农业用水量逐渐达到3900亿t以上，占到全国总用水量的90%。这一阶段通过水利建设解决水资源约束，不但强化了农业发展的基础，保证了粮食产量的稳步增长，而且也为其后的经济社会快速发展创造了良好的条件。

2.1978—1988年阶段

改革开放使经济飞速发展，各个行业都提出了新的水资源需求，在我国北方地区水资源短缺问题开始出现，开发利用水资源中投入成为主要约束。为此讨论水的商品属性问题（水利工程效益和水费价格）和资源性问题（进行水资源评价）成为主题。为了在经济社会发展计划中争取到更多的水利建设项目和资金，各地往往把水资源问题说得危言耸听，结果是所有的水利规划都做得非常大。80年代初，水利部门曾预测2000年全国用水量为7096亿m3；实际2000年全国的用水量为5497.6亿m3。

3.1988—1998年阶段

这一阶段，水的资源性制约突出表现出来。1988年以后我国经济进入强劲增长阶段，GDP年平均增长率达到9.21%，进出口贸易平均增速为13.5%，我国逐渐成为世界加工厂。与此相对应的是资源和环境问题更为突出地表现出来，水资源供需矛盾迅速上升，水资源的制约作用成为瓶颈性问题。为缓解水资源的供需矛盾，国家一方面规范用水行为，1988年出台了我国第一部《水法》，开始了依法治水的实践；另一方面进行了数量众多的水源工程和各类调水工程建设，继续增加供水能力，但依然难以满足经济快速发展对水资源的要求，水资源短缺问题没有得到根本解决。

4.1998年至今

1998年以后，我国经济社会进入一个新的发展阶段，市场化的发展使原来的经济学原则、经济地理学原则都开始不适应。我国南北水土资源、经济发展的不匹配情况愈发严重，大量附加在商品中的虚拟水逆向流动，资源性缺水问题困扰大部分城市和整个北方地区，水环境容量不足由点向面迅速扩展，使得水资源对经济社会发展的支撑能力持续下降。加上水资源开发利用中破坏和浪费现象严重，突发性水污染事件时有发生，水资源约束进一步上升和集中到管理层面。为应对这一发展形势，对水资源由重视开发利用向重视配置、节约、保护等强化管理手段转变，在水资源管理方面由过去以行政手段为主向以经济、法律、科技和行政等手段的综合管理转变，水资源管理发展到一个新的阶段。

三、水资源管理约束解读

经济社会发展的水资源约束中，管理约束是较高层次的约束，它涵盖和集中了其他约束的内容，更具有综合性和系统性，对经济社会发展的影响也更直接和更深远。

①经济社会发展与水资源的关系是相互影响、相互制约、相互适应的，也是不断变化、不断递进的。经济社会发展水平影响着水资源的开发利用，水资源的开发利用也影响着经济社会的发展。经济社会发展初期一般都是迫切需要开发利用水资源，需要水利建设为经济建设打好基础；而开发利用水资源的水利建设又受到经济发展水平和财力、技术能力的影响。随着经济发展水平的提高，对水资源的需求不断增加，开发利用水资源的能力也相应提高。当经济发展是扩大外延的粗放式发展方式时，对水的利用方式也是低水平的粗放方式，重建设，轻管理；当经济发展方式实施内涵式转变时，水资源的利用方式也将进行实质性转变，即由注重开发、利用、治理向注重配置、节约、保护转变。转变过程即是不断解决经济社会发展过程中水资源约束问题的过程，解决得好，可以增强对经济社会的支撑能力，形成相互的适应；解决得不好，将与经济社会发展成为相互的制约。

②水资源管理约束是经济社会发展到一定阶段对水资源需求发生转变的必然过程。经济社会发展对水资源的需求是持续和不断上升的，到一定阶段需求的无限性与水资源的有限性矛盾就凸现出来。解决这一矛盾，任何工程、行政、技术等扩大外延式的单一手段都是无能为力的，只有以增加内涵的新的综合管理方法才是行之有效的。比如，2000年后黄河流域通过总量控制管理实现黄河不断流，海河流域通过优化配置管理维持了流域内经济社会的持续、快速发展。

③水资源管理约束的形成主要有三个因素，体现在配置、节约和保护方面。在配置方面，过去的管理模式是经济社会需要多少水，就增加多少相应供水能力的供水管理，造成各方竞相开发水资源，总量迅速超过水资源的承载能力，形成了水资源总量不足、配置困难的约束；在节约方面，粗放的经济发展方式反映在水资源的使用上是粗放的低效方式，经济结构和生产力布局忽视水资源条件，农业上落后的灌溉方式使水的生产率难以提高，工业上生产工艺和设备不注意节约用水以及城市生活和服务业中节水意识淡薄等，形成了浪费水资源的制约；在保护方面，在较长时段的经济社会发展中漠视水资源的保护，造成污染和破坏水资源的情况由突发转变为常态，在很多地方，水环境容量达到或超过了极限，成为环境恶化的主要因素和标志，形成了影响发展的重要制约。

四、水资源管理约束的解决方略

1.从供水管理向需水管理转变

经济社会发展到一定阶段，水资源的供需发生矛盾，水资源的有限性凸现，使其逐渐成为稀缺性资源时，供水管理的路子就走到了尽头，取而代之的应该是更高层次的、更适合经济社会发展的需水管理新方式。需水管理以合理用水、高效用水与经济发展方式转变实现互动为主要内容，强化水资源的配置、节约、保护管理，不断提高水资源可持续利用能力，从而支撑经济社会又好又快的可持续发展，体现的是主动的双向适应性。从水资源管理比较先进的以色列、美国、加拿大等国和我国进行的相关研究、实践可以看出，由供水管理向需水管理转变是经济社会发展到一定阶段的必然趋势。解决我国经济社会发展当前乃至长远的水资源制约，需要在指导思想上加快从供水管理向需水管理转变，并落实到具体的经济社会发展各项规划和相关工作中。

2.全面建设节水型社会

随着经济社会发展速度的加快，资源和环境的压力日趋增加，对此国家正在积极推进建设资源节约型和环境友好型社会，反映在水资源方面就是努力进行节水型社会建设。节水型社会建设从水资源管理的体制机制改革入手，强化制度建设，采取经济、法律、科技和必要的行政手段，实行用水的全过程管理，形成政府推动、市场引导、公众参与的全新的水资源管理方式，是从供水管理向需水管理转变的一种实现形式，也是解决水资源管理约束的重要途径。从2002年开始在全国进行节水型社会建设试点以来，经过 “十一五”的快速发展，现在已有全国试点100个，省级试点300多个。先行试点通过节水型社会建设，提高了当地经济社会发展的水资源支撑能力，取得了一定的效果和经验。但是从经济社会发展高度和水资源形势分析，节水型社会建设仍在初创阶段，必须进一步加大力度，进入全面建设阶段。从中央到各级地方政府，要把节水型社会建设真正作为建设两型社会的重要部分、作为节能减排的主要措施予以重视，下大气力做好相关规划和落实工作，有效解决制约当地经济社会发展的水资源管理约束问题。

3.实行最严格的水资源管理制度

经济社会发展受到水资源有限性的制约，亟须转变水资源管理方式，全面推进节水型社会建设，大力强化制度建设和制度落实，对水资源从开发利用到使用中的节约保护以及后续污水处理回用和排放的全过程实行最严格的管理。主要有三方面的内容：一是要制定和完善符合当前实际的、具有可操作性的、最严格的水资源管理制度体系，包括初始水权分配制度、用水总量控制和定额管理相结合制度、水资源论证制度、取水许可和水资源有偿使用制度、节水三同时制度、排污许可制度等；二是严格落实具体的控制定额和指标，在用水总量、用水效率和纳污总量三个指标上设置不可逾越的警戒红线，并将红线指标落实到各个流域和各级行政区域以及各个用水部门与单位，实施最严格的红线管理；三是实施最严格的责任追究制度，改变过去有法不依、执法不严的状况，把有关定额和指标落实到各级行政部门和单位的岗位责任中，严格按定额和指标完成情况予以奖惩。

[1]钱正英，陈家琦，冯杰.从供水管理到需水管理[N].科学时报，2009-02-23.

[2]陈雷.实行最严格的水资源管理制度 促进可持续发展 [N].人民日报，2009-03-23.

[3]建设节水型社会——经济社会发展的必经之路[J].中国水利，2003（12B）.