加强三峡水库管理促进区域经济社会可持续发展

蔡其华

（水利部长江水利委员会，430010，武汉）

一、三峡工程及三峡水库的战略地位

三峡工程作为中华民族的千秋伟业，经过百年梦想、40年论证、17年建设，即将全面发挥防洪、发电、航运等综合效益。三峡工程在长江流域乃至全国的经济社会可持续发展中占据重要的战略地位；三峡水库作为巨型淡水资源宝库，其战略定位更是逐步凸显。

1.三峡工程是保障长江中下游防洪安全的骨干工程

三峡工程地理位置优越，水库防洪库容达221.5亿m3，能有效拦蓄长江上游洪水，减少中下游分蓄洪量，防洪作用显著，是长江堤防、水库、蓄滞洪区等组成的综合防洪体系中不可替代的控制性骨干工程。工程建成后，可使荆江河段的防御能力提高到百年一遇，能够有效保障防洪保护区1500万人民生命财产安全；遭遇千年一遇或1870年特大洪水时，通过三峡水库的调蓄，配合蓄滞洪区的运用，可避免荆江两岸发生毁灭性灾害。

2.三峡工程是当今世界上最大的清洁能源工程

三峡电站装机容量2250万kW，多年平均年发电量近1000亿kWh，是当今世界上最大的水力发电站，也是最大的清洁能源工程。与同等规模的火电站相比，三峡电站每年可减少燃烧原煤约5000万t，减少排放二氧化碳约1亿t、二氧化硫约100万t、一氧化碳约1万t、氮氧化物约37万t，以及大量的废水废渣等。三峡电站还具有巨大的调峰能力，能有效提高电网供电质量，对于保障能源供应、改善能源结构，具有十分重要的意义。

3.三峡工程使长江干流成为名副其实的黄金水道

三峡工程建成后，长江干流宜昌至重庆段众多险滩被淹没，660多km航道得到根本改善，通航能力得到极大提升，长江水运单向通过能力由建库前的1000万t提高到5000万t以上，万吨级船队可由上海、武汉直达重庆。同时，通过三峡水库调节，长江中游枯水期部分浅滩河段的航运条件也可得到改善。长江作为东西部交通大动脉的作用日益增强，长江干流成为名副其实的“黄金水道”，将有力促进流域区域经济社会快速发展。

4.三峡水库是我国最大的战略性淡水资源宝库

我国人均水资源不到世界平均水平的30%，水资源缺乏且时空分布不均是制约经济社会发展的重要因素。三峡水库水量充沛，坝址多年平均年径流量4500亿m3，库水位175m时水库总库容达393亿m3，且水质清洁，区位适中，高程适宜，调节、调水能力强，对于保障库区和长江中下游地区用水安全、实现我国水资源优化配置具有重要战略意义。

5.三峡库区将成为长江流域的重要生态屏障

三峡工程位于长江上游和中下游的接合部，控制流域面积100万km2，水库上邻长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区，下接中下游江湖复合生态系统，是流域生态环境保护和修复的主要控制节点，具有显著的生态效益。通过三峡水库的调节，坝下游枯水期可比天然情况下增加流量1000～2000 m3/s，能较好地改善坝下游枯水期的用水和水质条件。同时，还可改善水生生物的栖息和繁殖条件，大量减少洞庭湖泥沙淤积，延长洞庭湖寿命，避免或减缓长江中下游地区瘟疫、血吸虫等传染病暴发流行等。三峡库区在国家国土主体功能区划中被确定为限制开发区，在国务院《关于推进重庆市统筹城乡改革与发展的若干意见》中被确定为长江流域的重要生态屏障，相关措施的实施将对保障库区和中下游水生态安全发挥重要作用。

实践证明，三峡工程已发挥了巨大的综合效益。除防洪效益外，还承担了枯水期给下游补水的功能，2009年1月至4月中旬、11月底至12月两个时间段对长江中下游补水127.3亿m3。三峡电站26台机组已累计发电约4000亿kWh，源源不断的清洁能源送至华中、华东、华南等地，有力地促进了各地经济社会发展。三峡双线五级船闸已安全稳定运行6年，累计通过货运量突破3亿t，超过三峡蓄水前葛洲坝船闸22年货运量的总和。三峡工程也为库区带来了难得的发展机遇，库区产业结构不断优化，基础设施得到明显改善，社会事业不断发展。

二、三峡水库管理面临的压力和挑战

在看到三峡工程巨大的经济效益、社会效益和生态效益的同时，也应该认识到，随着三峡工程由建设期逐步过渡到运行管理期，三峡水库各种资源开发利用活动日趋频繁，有关水库管理的矛盾和问题也逐渐凸显。三峡工程涉及湖北、重庆两省（直辖市）和众多涉水部门，管理任务十分艰巨。对三峡水库进行科学管理，是三峡工程能否正常发挥其防洪、发电、航运等巨大综合效益以及能否有效实现流域防洪与水资源统一管理和调度的关键环节，也是落实法律、行政法规赋予水行政主管部门和流域管理机构的水行政管理职能、加强三峡水库水行政管理、建立和完善《中华人民共和国水法》确立的水资源统一管理和流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制的客观要求。当前三峡水库管理主要面临三大压力：

1.生态环境压力

尽管三峡库区及相关区域的生态环境质量总体良好，与蓄水前相比基本保持稳定，但由于三峡工程的生态环境影响具有长期性和复杂性，很多影响有一个逐步显现的过程。同时，随着流域经济社会的快速发展以及全球气候变化等，三峡水库生态环境保护仍面临巨大的压力和挑战：一是支流库湾水华频发。三峡水库蓄水前库区支流未发生水华，蓄水运行后库区支流回水区和部分库湾的水体富营养化问题日渐显现，部分支流库湾水华频繁发生，水华类型总体上呈现由河流型硅甲藻类向湖泊型蓝绿藻演变的趋势，对周边居民饮水安全和水库水质安全构成潜在影响。二是消落区治理与管理难度加大。三峡工程正常蓄水位是175 m，而汛期限制水位是145 m，坝前年水位变幅达30 m，5年一遇汛期消落区出露陆地面积达271.5km2。巨大的水库消落区形成后，原陆生环境转变为冬水夏陆交替环境，消落区的污染物在地表径流或水库水位上涨时进入水域，将对水库水质产生较大影响。三是潜在危险源对库区水资源形成巨大威胁。三峡库区城镇和工业布局基本上是集中在库区两岸，特别是沿岸的化工园区、化工企业较多，而且库区航运发达，运输危险品的船舶众多，这些都成为影响水库水质安全的潜在危险源。四是库区地质灾害仍然严重。三峡库区地形、地质与岸坡岩土结构复杂，加之雨量丰沛、暴雨多，历来是地质灾害易发地区。特别是三峡水库蓄水至175m后，库岸水文地质条件将发生变化，随着水位涨落频度的加大，对库岸边坡稳定的影响也将加大，且这种影响将是长期的。

2.调度管理压力

作为综合性水利枢纽，三峡工程承担着多方面的任务，应以实现综合效益最大化为根本目的。同时，三峡工程也是一项重大的生态系统工程，要始终把防洪安全和生态环境安全等公益性的目标放在最重要的位置，发电与航运调度要服从于防洪和生态调度。目前，受管理体制制约，三峡工程的防洪、发电、航运等由不同的管理部门分别行使管理职责，各部门对三峡水库的运行与管理各有不同的要求，实现统一调度难度较大。

3.发展与稳定压力

三峡库区是国家连片贫困区、百万移民安置区、生态脆弱区和地质灾害多发区，库区农村人口密度达359人/km2，是全国平均数的2.6倍和同类型山地丘陵的4倍以上，人口与资源和环境的矛盾突出，移民安稳致富与经济发展、社会转型矛盾交织，问题十分复杂，解决难度较大。加之三峡库区是三峡工程受影响区，其经济社会发展程度与三峡工程受益区相比仍存在较大差距，直接影响到库区社会稳定。如何以三峡库区为重点，与城乡统筹改革试验、中部崛起有机结合，将移民安稳致富与全面小康社会目标相衔接，加大阶段性的扶持政策力度，推进库区人口适当转移和产业结构调整，建设资源节约型、环境友好型社会经济结构，保持经济社会与生态环境协调发展，建设和谐稳定新库区，将是各有关部门、库区各级政府面临的重大难题。

三、加强三峡水库管理的原则和对策

三峡水库是长江流域防洪控制性骨干工程，在实施流域治理开发与保护、实现流域水资源可持续利用、促进经济社会可持续发展中发挥着重要而关键的作用，管理和保护好三峡水库，是包括长江委在内的水利部门的法定职责，也是各相关部门和有关地方政府的重要使命。

加强三峡水库管理，必须坚持三个原则：一是坚持统筹兼顾。在三峡水库管理中，要始终把防洪安全和生态环境安全等公益性的目标放在最重要的位置，在实现三峡工程多种功能目标的过程中，使三峡水库的综合效益得以充分发挥。二是坚持依法行政。三峡水库管理必须严格遵循水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法等法律和防汛条例、水库大坝安全管理条例、取水许可和水资源费征收管理条例、河道管理条例、长江河道采砂管理条例、长江三峡工程建设移民条例等行政法规，以及2008年国务院批准的水利部“三定”方案等，做到依法行政、依法治库。三是坚持统一管理。作为流域特大型水库，水资源管理依然是三峡水库管理的核心，三峡工程建成后运行管理必须符合国务院水行政主管部门负责全国的水资源统一管理以及流域管理与行政区域管理相结合的管理制度的规定，只有这样，才有利于三峡水库水资源的合理开发、高效利用、科学配置、全面节约和有效保护，实现工程综合效益的最大化。

当前和今后一个时期，要重点做好以下六项工作：

1.科学统筹库区规划

要考虑三峡库区生态环境保护、移民安稳致富、三峡工程对长江中下游的影响、三峡水库水资源战略配置以及库区地质灾害防治等多方面的情况，抓紧实施三峡库区治理与保护的综合规划，为库区经济社会发展提供保障。同时，要按照水法及三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法，尽快制定三峡库区水资源保护规划，根据库区水资源现状和经济社会发展对水资源的需求，以及近期防治水污染的实际能力，提出各水功能区的纳污能力并确定污染物排放总量，实行入河污染物排放总量控制，逐步实现水生态保护目标。要根据三峡水库蓄水情况，进一步完善三峡水库岸线利用管理规划，确保库岸稳定。

2.进一步强化库区水资源保护

确保三峡水库一库清水是我们义不容辞的责任。作为流域管理机构和地方各级水行政主管部门，要根据法律、法规有关水资源管理的规定，结合三峡工程的特点，全面落实最严格的水资源管理制度，在库区水功能区划、库区水域纳污能力的核定与限制排污总量意见的提出、入河排污口设置的审批、饮用水水源区保护、水质监测、重大水污染事件的应急响应等方面切实加大三峡水库水污染防治力度。库区两岸地方政府要从控制污染源排放和转变经济发展方式两个方面狠抓减排工作，以三峡库区水功能区划和污染物限排意见为依据，采取源头控制和末端治理相结合的措施，切实维护库区优良生态。要进一步加大库区地质灾害防治力度，按照监测为要、搬迁为先、城镇为重、综合考虑的要求，做好地质灾害防治工作，确保库区人居安全。

3.着力抓好水库调度管理

要按照“安全、科学、稳妥和渐进”的原则，在满足防洪要求和减少库尾重庆主城区航道泥沙淤积的前提下，统筹防洪、兴利与生态，运用先进的调度技术和手段，通过采取汛末提前蓄水时间、增加9月份的蓄水量并对蓄水期间的水位分时段控制等措施，对三峡水库进行实时调度。尽可能利用汛末洪水资源，使得汛末尽可能蓄至正常蓄水位175 m，全面充分发挥三峡水库的综合效益，把对坝下游和库区水生态造成的负面影响控制在最低限度。与此同时，要在深入研究控制性水库群防洪作用及对生态环境影响的基础上，研究制定以三峡水库为核心的控制性水库群联合优化调度方案。

4.切实加强库区水行政管理与监督

在三峡水库运行管理期，要重点加强库区河道周边沟河库汊管理，在水工程规划同意书、河道管理范围内建设项目、水土保持建设方案管理方面加强行政审批，制止各种违法建设行为，杜绝库汊围填、围网养殖现象，确保三峡水库的防洪库容不被侵占。要加强三峡库区水行政监督执法，切实履行职责，加强执法巡查，纠正违章行为，严查库区涉河工程非法建设案件，规范库区水事活动，维护库区良好的水事秩序。要建立流域与地方联合执法制度、信息通报制度和巡查制度，确保监督执法及时有效。

5.积极开展三峡水库管理立法研究

三峡水库管理涉及水利、国土资源、交通、环保、农业、林业、城建、发改等多个部门，在涉及跨行业、跨部门的一些事项的协调方面，部门规章难以发挥作用。要积极开展立法前期研究，推动国务院出台三峡水库管理条例，统筹协调各部门和行政区域的管理，将三峡水库纳入流域管理的轨道，对三峡水库水资源实行严格的统一管理，进一步完善三峡水库法律法规体系。

6.扎实做好水库管理基础性工作

要尽早划定三峡水库管理和保护范围，为水库水资源与河道管理工作提供基础条件。抓紧完善和优化长江流域防御洪水方案和洪水调度方案，尽快制定三峡库区及下游河段水量分配方案。进一步完善三峡水库综合监测体系，使监测信息的及时性、综合性、准确性、完整性、序列性更强，积累完整系列基础资料，满足科学认知和预测需要。着力提高综合信息的在线监测、快速汇集、实时处理、实时分析能力，提升应对水库水质、生态环境、地质灾害、中下游河势稳定等问题的决策以及突发事件及时预警的能力。

加强三峡水库管理，促进区域经济社会可持续发展是社会各界的共同责任，也是长江治理开发与保护的长期任务。让我们在党中央、国务院的正确领导下，同心同德，群策群力，采取切实措施依法科学管理，为永葆三峡水库一库清水，确保三峡工程的社会、经济和生态效益的全面发挥而不懈努力！