结合治淮开展两淮矿区采煤沉陷区综合治理探讨

姜富华

（中国国际工程咨询公司，100044，北京）

两淮煤炭基地所在地区既是全国粮食核心产区之一，又是淮河流域防洪除涝的重点和难点地区。因煤炭开采形成的大面积沉陷，对河流水系和已建、在建水利工程以及农村经济社会发展和生态环境产生了重大影响。统筹煤炭开采和水利工程建设、农村经济发展的要求，统筹煤炭、耕地、水等3种资源开发与保护，研究采煤沉陷区的综合治理，尽可能多地解放水系和水利设施下压覆的煤炭资源，尽可能减少采煤沉陷对河流水系和水利工程、土地资源及农业、农民、农村经济的不利影响，促进当地经济社会全面可持续发展，具有重要意义。

一、两淮煤炭基地的有关情况

1.煤炭资源及开采情况

两淮煤炭基地由淮南、淮北两个矿区组成，是《国家大型煤炭基地建设规划》中确定的全国13个大型煤炭基地之一，矿区涉及淮南、阜阳、淮北、亳州4市，总面积约1.5万km2，主要担负着向华东地区供给煤炭。两淮煤炭基地煤炭资源储量丰富，是我国东南部已探明的最大整装煤田。国家“十一五”能源建设规划中已经确定依托两淮煤炭基地，建设大型高效环保型的坑口电站群，实施 “皖电东送”，为“长三角”地区经济社会发展提供安全稳定的电能。基地中淮南矿区已有近百年的煤炭开采历史，淮北矿区也已开采50余年。2004—2006年，国家发改委分别批复了淮南潘谢矿区、新集矿区、淮北矿区的总体规划，批准总建设规模1.6亿t/a。截至2008年，已经建成矿井38座，煤炭总产量达到1.1亿t，电力装机容量超过1 000万kW。

2.河流水系及水利工程建设概况

两淮煤炭基地主要分布在安徽省境内淮河正阳关以下中游河段，多年平均年降水量911 mm，主要集中在6—9月，多年平均年径流深238 mm。矿区内地形平坦，河渠纵横，湖泊洼地星罗棋布。淮河干流、西淝河、港河、济河、永幸河、泥河、架河等河流流经淮南矿区，沱河、浍河、闸河、岱河、涡河等淮河支流水系自淮北矿区西北向东南流过。淮河中部平原地势低平，河道泄流能力较小，汛期受淮河干流高水位顶托，排水困难，加上人口密集、过度围垦，造成洪涝灾害频繁发生，平均3～4年就要发生一次较大的洪涝灾害，是淮河治理的重点和难点地区。

新中国成立以来，该地区建设了大量的水利设施，开挖了茨淮新河、怀洪新河、新汴河等大型人工河道，淮河南岸筑有淮南、蚌埠城市防洪圈堤，淮河北岸为淮北大堤，并建设了支流河堤、行蓄洪区堤防、生产圩堤等多级防洪堤，初步形成了较为完善的防洪、灌溉及排涝工程体系。

3.采煤沉陷情况

地下煤层采出后，采空区周围直至地表的岩土层发生移动、变形和破坏，导致地表发生下沉、倾斜、弯曲及变形，形成大面积的采煤沉陷区。截至2007年，两淮煤炭基地已累计采出煤炭13.6亿t，造成地表沉陷面积约389 km2，其中长年积水面积约127 km2。

按照规划，到2015年，基地矿井数量将增加至63座，生产规模增长至1.65亿t，2025年生产规模进一步增加至1.9亿t。随着煤炭产量的持续增长，采空区地面沉陷的速度也将相应增长。预计2008—2015年，沉陷面积将以43.6 km2/a的速度增长，到2015年沉陷面积将达到 738 km2；2016—2025年沉陷面积增长速度约38.5 km2/a，到2025年沉陷面积达到1 085 km2。

二、存在的问题

两淮煤炭基地所处淮北平原，村庄密集，人口众多，所在的沿淮及皖北地区是安徽省粮食主产区之一，也是全国粮食核心产区之一。采煤沉陷将使大量农田被毁，房屋、农田和水利等基础设施受到破坏，给当地工农业生产、生态环境等带来一系列问题，影响人们正常的生产生活，已逐渐成为困扰地区经济发展的重要因素。

1.大量农田损毁将制约农业和农村经济发展

两淮煤炭基地所在地区每年都有大片良田因地表沉降变成绝产的沼泽和湖泊。根据规划预测，到2025年，预测沉陷区范围内还将新增损毁耕地约4.67万hm2。随着采煤沉陷范围的逐渐扩大，采煤沉陷与当地农村经济社会发展的矛盾将日渐突出。一是耕地面积减少使农业生产受损。按照当前的农业生产情况测算，每年由此造成减收粮食和经济作物的损失达10亿元，再加上浅层塌陷减产的经济损失，每年农业损失将超过12亿元。二是迫切需要解决失地农民的生产出路。该地区已有大量村庄人均耕地不足1亩，今后随着采煤沉陷发展和治淮工程建设进展，将出现大量的少地村和无地村，解决失地农民的生产出路将成为制约当地经济、社会发展的重要因素。

2.大量居民搬迁如得不到妥善安置将影响社会稳定

采煤沉陷引起地面变形后，地表的房屋及设施受损，造成房屋下沉、倾斜、墙体变形、断裂等，威胁沉陷区内居民的生命财产安全，造成大量居民不得不异地搬迁。据初步统计，2008—2015年，沉陷区内将有约34万人需要搬迁，2016—2025年将有约23万人需要搬迁。煤炭开采沉陷造成村庄需要搬迁，这是一个涉及农民利益、企业安全生产、社会稳定和区域经济发展等方方面面的难题，也是地方各级政府和企业必须解决的大事。长期以来这一问题始终未能妥善解决，以至造成搬迁工作滞后、农民利益得不到保障、煤炭资源被压占、居民二次搬迁浪费巨大等问题。随着经济社会发展，搬迁安置的难度将越来越大，两淮能源基地搬迁安置任务重，大量农村居民如得不到妥善安置，很容易成为不稳定因素。

3.如果煤炭开采与水利建设之间衔接不够易造成浪费

两淮煤炭基地矿区位于淮河两岸，煤炭资源开采与河流水系和水利工程息息相关。一方面现有水系和水利工程下压覆大量的煤炭资源，初步统计，仅淮河及支流堤防、行蓄洪区等主要水利设施下压覆的煤炭资源量超过40亿t。另一方面，煤炭的大规模开采，大面积的采煤沉陷区对河流水系和水利工程的影响明显加剧。目前，治淮19项骨干工程已经完成，国家正在安徽省启动实施新一轮的淮河流域综合治理，能源部门正在组织实施 《两淮大型煤炭基地规划》的有关建设项目。由于能源建设和水利工程分属不同的行业部门管理，如两者之间缺乏应有的沟通机制，则有可能出现水利工程建设开展不久，煤矿部门就开始地下煤炭开采，又要对受采煤沉陷影响的水利工程进行加固或拆除重建，造成国家投资或煤炭资源的严重浪费。

三、两淮煤炭基地沉陷区综合治理探讨

为稳步解决上述问题，必须贯彻科学发展观，以人为本，按照“统筹规划、上下配合，部门协作、责任明确”的原则，统筹考虑煤炭开采、水利建设、农村经济发展的要求，尊重受影响的群众意愿，同时考虑煤矿企业利益，作出统筹安排。

1.政企统筹，妥善安置沉陷区搬迁人口

两淮煤炭基地村庄密集，一方面搬迁费用越来越高，另一方面由于井田范围大，为避免就近搬迁导致的二次压煤搬迁现象，大多数村庄需搬迁到井田范围以外，搬迁距离较远，给农民的生产、生活带来不便，搬迁任务相当艰巨。沉陷区移民搬迁及安置，关系一方百姓的安定，关系解决好农业、农村、农民问题的全局，需要创新工作思路，政企统筹，将采煤沉陷区移民搬迁与当地城镇化建设、社会主义新农村建设结合起来，妥善解决搬迁移民生产、生活问题，实现工农和谐发展。

2.因地制宜，切实加大沉陷区土地综合利用力度

沉陷区的及时有效复垦对保护耕地、保障农民权益具有重要意义。《土地复垦规定》《矿产资源法》《地质灾害防治条例》等国务院出台的相关法律、条例都明确规定了按照“谁破坏，谁治理”的原则，由采煤企业单位承担沉陷区治理责任。但是，由于缺乏具体的执行细则，以及受复垦治理资金所限，目前土地复垦比例较低，大部分是在沉陷发生后，通过协商赔偿等办法，按照当地土地年产值情况给予一些补偿，许多问题不能得到及时有效解决。应认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策和可持续发展战略，根据两淮煤田采煤沉陷区的动态演变，采取不同方式，因地制宜，实施有计划的综合治理。

3.科学管理，合理规划和建设沉陷区水利工程

两淮煤炭基地地处洪涝灾害频发生地区，因此要正确处理水利建设与煤矿开采的关系，充分考虑水利工程的建设和运行维护，保障水利工程尤其是重要防洪工程的安全运行。

矿区规划范围内各项基本建设必须考虑采煤沉陷影响，从严控制采煤沉陷区基本建设。今后拟实施的水利工程规划，涉及两淮矿区的，要考虑采煤沉陷的影响，统筹协调，互相衔接，未沉稳的采煤沉陷区一律不得兴建规模较大的永久性水利工程。近期拟建设的淮河流域平原洼地治理工程等应结合沉陷区布局对建设项目进行复核、检查和调整，防止造成浪费。

煤炭开采沉陷涉及已建治淮骨干工程和重要的防洪、排涝、灌溉工程时，应在科学论证的基础上，合理确定煤炭开采范围，采取有效处理措施，保障工程安全有效运行。如下六坊堤行洪区的保留与废弃问题、西淝河左堤下采煤问题等，都要在保障防洪安全的前提下，统筹考虑采煤与防洪保安的要求，尽可能解放下压的煤炭资源。对于涉及生产圩堤、中小河道、小型排灌工程等对全局影响不大的水系和水利工程，要统筹安排生产圩堤废弃、河道疏浚、排灌系统功能的恢复和水利工程改造。

四、有关建议

1.加强组织领导和监督检查

两淮矿区采煤沉陷区综合治理是一项复杂的系统工程，涉及水利、农业、国土等多个部门和煤炭企业，协调任务很重，应成立由政府主管领导负责、有关职能部门和企业代表参加的工作协调机构，明确职责分工，认真抓好有关规划制订，及时协调解决治理过程中出现的问题，积极做好居民搬迁和复垦工作，同时，加强监督检查，保证群众的合法权益不受侵害。

2.科学制订规划

打破目前的行业分割，统筹考虑煤炭开采、粮食安全、农村发展等的需要，研究制订沉陷区综合治理规划。要根据国家批准的矿区总体规划，综合权衡煤炭基地建设与沉陷区移民安置、土地损毁规模、生态环境承受能力等各方面的关系，合理确定不同水平年的煤炭开采计划，测定相应的沉陷面积。在测定的沉陷范围内，科学规划和从严控制各项基本建设，做好相应的土地综合利用、移民安置、水系布局、基础设施修复、生态环境保护规划方案。

3.多渠道筹集资金

长期以来，本应全部进入煤炭生产成本的综合治理费用，大部分转嫁到了受影响的群众和乡（镇）村，加上采煤受益县（区）财政缺乏对受影响群众的补偿长效机制，导致沉陷区“县富民困”、生态环境恶化、煤炭生产利税虚高。应坚持“谁受益、谁付费”，将采煤沉陷区综合治理费用逐步进入煤炭生产成本，每年从煤炭销售收入中提取一定比例专项基金，计入成本，专款专用，作为采煤沉陷区移民安置和综合治理的长期经费来源。

4.加强深度沉陷区利用研究

淮河中游由于历史上围垦湖洼地造田、人水争地现象严重，当前蓄排条件较差，“关门淹”现象突出。采煤沉陷将在淮南凤台片形成170多km2的采煤沉陷积水区，最大沉陷深度约16 m，沉陷容积约13亿m3。该沉陷区与西淝河下段及其支流港河、济河、永幸河、架河、泥河等河流沟通，水系连成一片，通过西淝河、架河、永幸河和泥河与淮河干流相连，可研究其有效的利用方式，通过合理的调度运行方式和必要的工程，减轻局部洪涝灾害。

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