推进海河流域水资源需求管理的探讨

韩瑞光

（水利部海河水利委员会，300170，天津）

一、水资源需求管理驱动力分析

新中国成立60年来，海河流域治理与开发取得了令人瞩目的成就，先后修建了1 800余座水库，建成了引滦入津、京密引水、调引黄河水等大型工程，供水能力达到490亿m3，供水保障能力明显增强，海河流域正以全国1.3%的水资源量支撑着全国10%的人口和12%的GDP与粮食产量，为我国经济社会发展作出了巨大贡献。但是海河流域水资源短缺，水资源时空分布不均，与生产力布局不相匹配，生态与环境恶化等问题既是现阶段海河流域的突出水情，也是未来流域经济社会可持续发展的突出瓶颈。随着经济社会快速发展和气候变化，海河流域水资源管理面临着艰巨的任务和挑战，迫切需要实行水资源需求管理。

1.流域经济社会可持续发展的需要

海河流域是我国七大流域中水资源最为短缺的流域，年水资源总量370 亿 m3，人均年水资源量 270 m3，为全国平均水平的12%；多年平均年供水量403亿m3，水资源开发利用率已超100%，现状多年年均缺水约100亿m3。北京、天津等城市多次实施跨流域应急调水，但仍不能满足日益增长的用水需求，水资源缺口仍然较大。

未来10年是海河流域经济社会发展战略向纵深推进的关键时期，流域西部是国家重要能源基地，中部平原是我国重要粮食产区之一，“京津冀都市圈”区域经济一体化、天津滨海新区开发开放和曹妃甸国家级循环经济示范区建设等正按照国家发展战略全面推进，流域经济社会也将迈入资源节约型、环境友好型时代。到2020年流域人口将增至1.57亿，城镇化率由43%增至66%，GDP增至7万亿元，有效灌溉面积746.67万hm2，考虑到南水北调通水，仍需超采地下水约36亿m3。加之地区间的水资源量不平衡，上下游、省际用水矛盾加剧，必须对需水进行严格管理，否则将会制约流域经济社会的可持续发展。

2.流域生态文明建设的需要

海河流域经济建设取得了巨大成就，但必须清醒地看到，经济增长是建立在生态环境破坏较大的基础之上的。流域近年年均入河排污总量达45亿m3，地表水功能区有72%水质不达标，地下水也受到不同程度的污染，水污染加剧了水资源短缺和生态环境恶化形势。年均超采地下水80亿m3，形成了6万km2的浅层地下水超采区和5.6万km2的深层超采区，引发河道断流、湖泊萎缩、湿地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生态与环境问题，平原主要河道约一半干涸；湿地面积与20世纪50年代相比减少了70%以上，山区仍有8万km2水土流失面积，农村仍有3700多万人饮用水不达标，影响了群众的生产和生活,生态环境现状与生态文明建设要求差距较大。

3.流域经济社会发展方式转变的需要

近年海河流域加大节水力度，用水效率和节水水平不断提高，达到全国领先水平。但流域水资源管理与流域提高经济增长质量和效益，及推动经济发展方式转变与经济结构调整的要求还不相适应。长期形成的高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的状况仍未根本改变，水资源的利用效率和效益与发达国家相比仍有较大差距，用水浪费现象较严重。在水资源利用中，农业用水占67.7%，但经济比重仅为8%，并且真正用于作物的农业用水为60%，发达国家为72%～80%。工业水重复利用率平均为80%，而发达国家可以达到95%，高耗水工业取水占工业取水总量的比重近50%；万元GDP用水量为85 m3，发达国家仅为10 m3左右。水的价值与价格调节作用不显著，边际成本和效益的关系不成比例，亟须通过调整社会发展方式，促进用水方式转变。

4.应对气候变化和人类活动影响的需要

在全球气候变化及人类活动影响双重因素的交织作用下，海河流域水资源情势正在发生新的变化，海河流域降水和产流能力明显下降。1980—2000年水文系列与 1956—1979年水文系列相比，海河流域的平均降水量减少了11%，水资源总量减少了24%；2001—2007年水文系列与1956—1979年水文系列相比，水资源总量减少了60%。由于人类活动加剧，平原区下垫面变化对径流影响剧烈，除地下水咸水区外，一般区域年径流总量减少40%～60%；山区有些大型水库蓄水逐年减少，难以有效发挥供水功能，有些城市靠超采地下水维持基本的用水需求。

5.流域水资源管理机制变革的需要

由于海河流域水资源问题复杂，流域机构行使流域管理职能的能力仍显不足，尚缺乏保障水资源管理制度有效实施的手段。在水资源管理上，总量控制还不能真正落实，定额管理落后于实际需求，水资源需求增长过快。由于信息共享不畅，协调难度增加，而公众对政府社会管理、公共服务的要求不断提高。以农业或农田水利为主的水利体制，在应对快速发展的经济社会变化和新的水资源问题方面能力显得严重不足。流域内还没有建立完整的水资源监测、评价和管理系统；水质监测指标偏少，频率不足，污水排放缺乏计量，水资源费征收水平低等，亟须推进水管理变革。

二、推行水资源需求管理的主要措施及对策

对于稀缺资源，采取需求管理来实现供需平衡，是国际通行的做法。要解决海河流域水资源面临的突出问题，必须加快推进水资源需求管理，在涉水的各个环节都要体现水资源需求管理的理念，遏制不合理用水需求，提高用水效率和效益，走内涵式发展道路。

1.以转变规划思路为突破，完善水资源综合规划方法

第一，水资源综合规划是以实现水资源可持续利用为目标，以水需求管理为核心，以水为导向的社会管理规划。第二，规划要突出综合性和可操作性，凸显利益相关者参与，形成一个相对简单但更能统一各方面关系的综合管理规划，避免规划执行中出现水行业与其他涉水行业，工程与管理两层皮现象。第三，供需平衡是通过反复协调压缩各行业用水需求，达到实际耗水量与流域允许耗水量或水资源可利用量的平衡；注重用水转化，改变过去灌溉用水效率的确定往往不考虑灌溉系统内部、邻近地区或流域内水的重复利用的方法，实现真实节水。第四，按照成本回收原则，经过节水措施和新建供水工程间的综合比较确定规划方案。第五，建议将各辖区内回归河道水（含污水）作为自身的可供水量来考虑，参与配置，能增强节水、治污效果；进一步明确水资源可利用量、水量分配和水权（及取水许可制度）三者的关系。

2.以总量控制为核心，抓好水资源配置和调度

依据海河流域水资源可利用量和取水许可总量，抓紧完善跨省河流水量分配方案，强化用水总量和断面流量双控制，逐步建立水权制度。严格执行全流域地下水压采方案和新增取水项目的区域限批。加快南水北调工程及其配套工程建设，建立流域机构、地方水行政主管部门和调水管理机构的高效协调机制，以及合理使用长江水的激励机制。推进流域水资源统一调度，逐步实现流域范围内水利工程联合调度运行，并由单一水量调度向水量、水质、水生态等多目标调度转变，由应急调度向常态调度转变。

3.以提高用水效率和效益为中心，全面推进节水型社会建设

在取水总量控制的基础上，建立取水、耗水、排水总量控制制度，强化建设项目的水资源论证、取水许可和规划同意书制度。开展节水型社会试点和经验推广，推行节水设备市场准入机制，建立各地区各行业用水总量、用水效率和效益、用水定额、入河排污指标体系和监督机制，推进流域用水审计活动，审定取水、用水、耗水、排水的合规性，可将用水审计作为审批取水许可证的一项要求，并逐步将需水调控评价作为地方行政管理的考核指标。推行水资源核算，并将其纳入地方国民经济核算体系，利用价格调控来保障用水的效率和公平。

4.以水功能区管理为中心，加大水资源保护力度

严格水功能区管理，划定限制纳污总量控制红线和省界断面控制指标，要在取水许可制度的基础上，推行入河排污许可或入河排水许可制度。加强地下水保护和修复，制定“海河流域地下水管理条例”，规范地下水开发利用行为。建立重要水功能区、入河排污口、省界缓冲区监测体系，提升突发水污染事件应急处置能力。加强水源地建设和维护，建立特殊干旱年和突发事件应急供水制度，保障流域人民群众安全用水。

5.以强化流域机构管理为保障，规范水资源管理行为

积极施行 《中华人民共和国水法》，并在其基础上出台“海河流域管理细则”，赋予流域机构独立的自主管理和处理事务的权力即规划、监督、协调、控制权，如流域水资源规划、配置、调度等流域管理工作中带全局性的工作；省界水量和水质控制，省界水工程建设许可和监督管理等省际水事活动的管理；在调处省际水事纠纷中有裁决权等。应授予流域机构有颁发流域性水规章的权利,加快流域立法的步伐，尽快扭转流域立法滞后的状况。加强流域内行业间信息管理和交流，建立水管理信息共享机制。

6.以科技研发为重点，支撑水资源管理

在基础研究方面：重点开展水资源要素参与流域经济社会宏观调控机制研究,供水格局变化下海河流域平原区地下水响应研究，海河流域农村产业结构调整与流域节约用水关系研究，气候变化和人类活动对水文循环的基本驱动因素响应，海河流域非常规水安全利用模式及关键技术研究。在技术开发方面：重点研究水资源配置技术、节水技术，水资源保护和修复技术等。在技术应用方面：重点研发水资源预测预报技术、水质水量监控技术、信息共享技术，加大高效、节水、降耗等新技术、新工艺的推广力度，全面提高水资源节约、保护和管理的技术含量。

[1]水利部海河水利委员会.海河流域综合规划[S].2010.

[2]任宪韶，户作亮，曹寅白，等.海河流域水资源评价[M].北京：中国水利水电出版社，2007.

[3]中英合作水资源需求管理援助项目管理办公室.水需求管理方法与技术[R].2010.