浅谈盐城市盐都区城市防洪建设

耿汉杨 耿清蔚

一、基本概况

（一）自然地理

盐城市盐都区位于江苏北部偏东，地处江淮之间，里下河腹部，新洋港上游。最大纵距33.4千米，最大横距50.2千米，人口74.8万，面积1044.6平方公里。

盐都区区域地形东西宽，南北窄，呈不规则的长条形，全区地势平坦，河网密布。境内河网纵横交错，所有河流均属淮河流域、里下河水系，客水从西南入境，向东北流出。境内主要河流为蟒蛇河，边缘河流为串场河。蟒蛇河源于区境大纵湖，到九里窑与新洋港相连，干流为自然河流，支流主要有朱沥沟、东涡河、冈沟河等，流域面积约640平方千米，覆盖区境大部分区域。

（二）防洪工程现状

《盐城市城市防洪规划（2000—2010年）》以新洋港、皮岔河、通榆河等区域行洪河道为界把盐城市区分为5个防洪区，14个排区。东至通榆河，南至开发区的三墩港、潘黄镇的小新河，西至大马沟，北至新洋港，总面积为108.73平方公里的第三防洪区是市区防洪的核心区域，属于冈沟堆的次高地。盐都区正处于市区第三防洪区（中心区）。第三防洪区范围内有46条重点防洪排涝河道，串场河和利民河是第三防洪区的排涝河道，小新河和大马沟是第三防洪区的圩外骨干行洪河道。

第三防洪区8、9排区是盐城市政府和盐都区政府两级行政中心的所在地，南至小新河、北至利民河、西至大马沟、东至串场河，排水面积48.2平方公里；圩堤长度32.5公里，圩堤顶高程2.2～3.0米左右；骨干河道12条，90.5公里，淤积严重；原有防洪闸26座，敞口子28处；排涝站2座，排涝流量6立方米每秒，排涝模数只有0.12立方米每秒每平方公里。按照《盐城市城市防洪规划（2000—2010年）》，2003～2009年，该市加修一线圩堤19.1公里，标准达到顶宽4.0米，高程4.0米，边坡1∶2；新建防洪闸和节制闸28座，实现了无坝排区；排涝站2座，排涝动力1500千瓦，排涝流量24立方米每秒，使8、9排区的排涝模数达到0.62立方米每秒每平方公里；共疏浚骨干河道8条，长度58公里，清淤土方110万立方米。2008年汛前基本形成了防洪包围圈，彻底结束了区内不设防的历史，防洪标准基本达到50年一遇、排涝标准10年一遇的要求，但与防洪标准100年一遇、排涝标准20年一遇的规划目标尚有差距。

二、洪涝风险分析

由于里下河地区四面高，中间低，一遇暴雨，四水投塘，极易形成洪涝灾害。据专家分析，该区域涝年机率为10年2～3遇，其中大涝为10年一遇；旱年机率为10年3～4遇，大旱年为10年1～2遇。建国以来，共发生1954年、1960年、1962年、1965年、1970年、1974年、1983年、1986年、1991年、2003年、2006年、2007年 12次大洪涝灾害，其中1954年、1965年、1991年、2003年、2006年发生特大洪涝灾害；1978年、1997年出现特大干旱，2000年出现罕见的春旱。

（一）洪水成因和特性分析

盐都区处于里下河地区下游，新洋港、通榆河、串场河穿城而过。区内洪水多因上游地区长时间降雨形成，多年来上游湖荡被大面积围垦，湖荡滞蓄能力严重削弱，洪水的主要成因为区域性洪水导致的大量客水压境，而新洋港闸下河道淤积严重，排水不畅，延长了高水围困时间。洪水基本特性可概括为“涨急、退缓、量大、峰高”。

（二）内涝成因和特性分析

1.内涝成因。一是区内地势低洼。区内地势略呈东高西低，地面高程一般在1.5～2.2米之间。盐都区地处苏北里下河地区腹部下游，每到汛期上游范围内的涝水穿城而过，区外河水位上涨快、消退慢、高水位持续时间长，区内地势低，雨水不能及时排除，形成内涝。

二是梅雨期雨量偏多，暴雨强度大。盐都区是雨水丰沛地区，一般每年6、7月份，梅雨期潮湿多雨，暴雨频繁。同期整个里下河地区雨量偏多，造成“头顶一盆水，来水一大片，走水一条线”的严峻形势，“四水投塘”是形成洪涝灾害的主要原因之一。

三是城市防洪建设滞后，防洪基础设施薄弱。区内圩堤、河道的标准偏低，年久失修、质量差，再加上堤防的人为破坏等诸多隐患，河道和滞洪区的行洪蓄洪能力大大降低；抽排动力不足和区内防洪堤及抽排水设施不达标，城市排水系统老化、不完善，防洪排水设施跟不上城市发展的需要，防洪排涝能力较差。

四是防洪河道防洪标准偏低、河道淤积严重，外排出路不足，高水位持续时间长，客观上限制了区内涝水外排速度，大大降低了防洪能力。第三防洪区108平方公里范围内46条重点防洪排涝河道由于多种原因淤积严重，且多年未清淤治理，一定程度上加重了涝情。

2.内涝特性。一是区域连续强降雨与流域洪涝同步发生；二是内涝持续时间长；三是涝灾损失呈上升趋势。

三、城市防洪减灾的对策与措施

（一）明确防洪工程建设重点，加快城市防洪建设步伐

政府部门要把城市防洪工程建设作为城市建设的一项基础性工作，按照城市防洪规划的要求，本着先急后缓的原则，明确重点任务，认真抓实抓好。一是继续加快重点闸站等防洪排涝工程建设，提高城市防洪减灾能力，努力实现《盐城市城市防洪规划》要求的第三防洪区防洪标准达100年一遇，排涝标准达20年一遇的规划目标。二是加快城市排水管网建设，形成可靠的城市防汛排涝体系。强化区内排水系统，着力提升排放能力，提高排水标准，加大区内排水管网普及率，实行雨污分流，减小管道淤积，使排水畅通。三是加快城市河道疏浚和阻水障碍物清理，提高河道行洪能力，同时强化整治区内水环境和河道景观，改善人居环境，提升城市品位，建设“水绿盐都”。

（二）协调城市防洪建设与城市建设关系

转变单纯治水的传统观念，协调城市防洪建设与城市建设关系，将防洪功能、城市功能和景观功能紧密结合，变单一城市防洪工程为城市综合利用工程，努力营造人水和谐相处的亲水环境。首先，协调城市防洪建设与城市环境建设关系。修建城市防洪工程时，不但要统筹考虑城市排水、排污建设问题，而且也要兼顾对生态环境、人居环境等的影响。其次，协调城市防洪建设与城市交通建设关系。在城市防洪堤建设时，可考虑与城市道路相结合。第三，协调城市防洪建设与城市旅游建设关系。根据实际需要，在防洪工程建设时可考虑与自然、人文环境景观紧密结合，打造城市生态旅游景点。

（三）建立、健全多元化防洪投入机制，加快城市防洪工程体系建设

运用多元化的投融资手段，构建综合运作的投融资平台，破解防洪投入方面筹融资难题，积极探索建立城市防洪基金。

《盐城市市区城市防洪工程建设资金筹集办法》中明确的筹措渠道有：土地出让金切块；城市建设维护税安排；财政预算内专项安排；防洪保安资金专项使用；银行贷款；争取上级项目资金。同时在资金的使用和管理上，一方面要设立城市防洪工程建设资金专户，确保专款专用，根据工程建设计划，按工程建设时序进度拨付工程建设资金；另一方面要加强工程建设资金监管，对所筹集的城市防洪工程资金使用情况，由审计部门进行跟踪审计，审计结果向社会公布，接受社会监督。

（四）积极面对城市防洪新特点和变化趋势，转变城市防洪新思路、新理念

由洪水控制向洪水管理转变，着力构建城市防洪综合保障体系，全面提升城市防汛应急管理能力，努力实现城市防洪效益最大化。一是制定盐都区城市防洪应急预案，健全城市洪涝灾害应急管理体系。二是整合涉水事权，实行城市水资源统一管理体制。三是加快城市防汛现代化建设，建立完善城市防洪预警系统、防汛排涝指挥系统，提高城市防洪减灾管理水平。四是建立和完善雨洪资源化利用管理体系，合理进行洪水资源化调度。

四、结语

盐都区地处里下河腹部地区的东部，地势低洼，汛期上游区域性洪水经过新洋港、蟒蛇河、串场河、通榆河等河道入海，是典型的“洪水走廊”。盐都的新城区建设时间不长，城市防洪基础也比较薄弱。随着盐都区经济社会的快速发展和城市进程的不断加快，加快城市防洪建设更显得尤为重要。全区要以科学发展观为指导，落实以人为本的理念，围绕全面设防继续努力，使之早日达到防洪标准100年一遇、排涝标准20年一遇的目标，保障经济又好又快发展，促进人与自然和谐共处