乌鲁木齐市托幼机构的用地分析

◎ 乌鲁木齐市城市规划设计研究院 王 琪

随着乌鲁木齐市城市经济社会全面发展，市民对于早期教育的需求呈现前所未有的增长态势，但现有托幼机构分布不均、数量不足、用地紧张、入托困难等问题日益成为市民和社会各界关注和反映的重点。笔者根据有关调查数据，分析了乌鲁木齐市现状托幼机构存在的有关问题，从城市规划用地的角度，提出改善早期教育现状的对策和建议。托幼机构按照年龄段大致可分为托儿所（0-3岁）、幼儿园（3-6岁）、学前班（5-6岁）三种；按照办园机构性质可分为教育部门、机关企事业单位、民办私营（集体或私人经营）三种。

一、现存问题

（一）婴幼儿入托比例小，体现社会因素和传统因素

2006、2007、2009年的全国及新疆经济和社会发展统计公报数据显示，全国各类学校在校学生数占总人口数比例：中小学比例在7%-8%左右，入托比例小于2%，全疆各类学校在校学生数占总人口数比例：中小学比例在8%-10%左右，入托比例在2%左右。乌鲁木齐市民生手册的统计数据，2000—2009年历年入托数占全市总人口比例均在2%左右。以上数据可以看出，婴幼儿入托比例与中小学就读比例存在明显差距，而造成这一差距的原因与政府对早期教育总体投入的现状和我国家庭传统启蒙教育文化特色等因素密不可分。

据有关资料，我国学前教育经费占教育总经费的比例仅为1.3%，乌鲁木齐市所占比例还不到1%，远远低于3.8%的国际平均水平。许多托幼机构一方面享受不到政府的经费资助，各项设施长期不能得到改善，另一方面面对社会大量需求，出现了家长搭帐篷排长队报名、园方收取不同名目的赞助费等现象，使得就近入托十分困难，造成许多家长放弃进入托幼机构而选择其他早教方式。现今双职工家庭由家庭祖辈来帮助带小孩子（尤其是0-3岁）已成为普遍现象。

可见政府对早期教育十分有限总体投入，加之各项扶持政策和管理机制的明显不足，使得早期教育成为国民教育事业中的薄弱环节。早期教育规模发展明显滞后所带来的各种入托困难，造成家长选择其他的早期教育方式，导致婴幼儿入托比例多年处于较低水平。

（二）托幼网点分布不均衡，早期教育发展水平存在差异

根据2007年乌鲁木齐市社区基础设施和公共服务设施的调查结果，全市所属六个辖区分布的各类托幼机构共计383个，其中沙依巴克区最多占全市总数的25%；其次新市区占24%；天山区、水磨沟区分别占22%、19%；米东区占8%；头屯河区最少仅占2%。将所有托幼机构以社区界线为单位标涂后，经图表分析可看出：城市中心区有地价和房屋租金高的制约，由于无地可用使得部分社区留有空白；中心城区外围，人口集中的旧城居住片区，公办托幼机构分布较多；城乡结合部居住人口较为分散，多为民办托幼机构。以上现象多反映在天山区、沙依巴克区和新市区。水磨沟区随着市政府的迁至，各机关企事业单位积极带动了公办托幼机构的发展。米东区位于城市外缘，现存较多大型国有企业，托幼机构均为企业主办。头屯河区距离城区较远，区内以工业用地和铁路站场用地为主，人口比例小，托幼机构也较少。由此可见，现有托幼机构网点分布的不均衡，形成了区与区之间、区内部之间早期教育水平的较大差异，带来诸多难以解决的社会问题。

（三）正规的公办托幼机构所占比例较小，存在逐年流失现象

教育部门和机关企事业单位所办的公办托幼机构一般都有独立地段，交通便利，具有一定建设规模和室外活动空间、专业人员从教、教学质量有保障、管理严格等优势。乌鲁木齐市全市所属教育部门办的仅占4%，机关企事业单位办的占22%，民办私营的占74%（为总数3/4）。各区公办托幼机构的比例也具有一定差异，天山区公办托幼机构比例占六区总数的26.3%；头屯河区仅占2%。而近年来机关企事业单位由于改制、改建、托幼机构设备老化等各种原因都在纷纷关闭幼儿园，更加导致了公办托幼机构的总量逐年减少。

（四）民办托幼机构条件不达标，非法“黑园”存在隐患

根据天山区政府对辖区内托幼机构进行的调查，2009年全区各类托幼机构共98所，其中办园手续齐全的有40所，证照不全的58所，均为民办性质。让人忧心的是：在这58所托幼机构中，有35所均属非法机构。近年来农民工及外来务工人员的大量涌入使得外来幼儿数量不断增加，面对大量的社会需求，民办托幼机构生存和发展成为必然。大多民办托幼机构缺乏足够的办园资金，许多都是租用小区住宅用房或村民民宅稍加装修即成，存在园舍面积不足，无户外活动场所，教学设施简陋，师资力量薄弱，消防设施和食品安全存在很大隐患等问题。由于农民工用于教育的资金十分有限，而这些托幼机构收费低廉、更加靠近居住地，为大量农民工带来了方便。但政府对民办托幼机构的管理机制尚不健全，使得非法民营托幼机构（即“黑园”）的数量日益增加。

（五）、超规模增招收婴幼儿，造成园所用地紧张

根据《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93 2002年版）中设置托幼机构的相关要求，八班以下托儿所人均用地面积≥8-12 m2、；八班以下幼儿园人均用地面积≥6.7-10m2；八班和八班以上的托、幼园所用地人均用地面积不小于7m2或9m2。在《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（JGJ39-87）中要求室外共用游戏场地应考虑设置游戏器具、跑道、沙坑、洗手池和戏水池等也提出了明确要求。

乌鲁木齐市社区调查资料显示，中心城区的托幼机构普遍存在超规模增招收婴幼儿现象。如：天山区妇联幼儿园位于城市中心区，建园较早，是全市最大的公办托幼机构，由于具有地理位置优越，交通便利，师资力量雄厚等优势。幼儿园占地4570m2，共1000余名幼儿。经核算，现人均用地4.6m2，远小于9m2国家标准。由此可见，超规模增招收婴幼儿是造成园所用地紧张的主要原因。

二、对策和建议

（一）加大政府投入，提高入托比例和园所数量

政府将早期教育的经费纳入到教育专项的经费中，保证逐年投入，使早期教育经费所占比例逐年提高。积极吸引社会资金，以公私结合的方式推动早期教育的公共事业。加强政府的宏观指导，确定托幼机构早期教育的生均经费标准，明确政府投资比例，依法保障教育经费落实，努力建立政府为主导、社会参与、公办民办并举的多元化办园体制，合理增加托幼机构数量。从根本上解决婴幼儿入托的实际困难，提高婴幼儿入托比例。

（二）规划用地均衡安排，优化办园外部条件

在城市规划工作中，深入研究城市人口和年龄构成，准确推断发展趋势，科学预测婴幼儿入托的社会需求，在原有托幼网点格局的基础上，分地区、分类别、有计划、按步骤的对托幼用地做出优先安排。并按照国家规范和教育规划的要求，督促房产公司、街道、有关部门及时在旧城改造和新区建设中，按标准均衡设置配套托幼机构。

对于中心城区托幼机构普遍存在用地紧张、室外活动空间受限等问题，在城市建设改造过程中，慎重考虑现有托幼机构用地周边的建设改造，在对周边社区人口密度、年龄构成、入托需求、出行线路等方面进行深入调查以及对拟改造项目用地条件综合评估的基础上，优先考虑适当扩大现有托幼机构用地，逐渐改善周边用地环境。如有新建居住项目时，应从项目所处片区现有居住状况、社会需求、发展预测等方面综合考虑，按照托幼机构服务半径的要求，合理确定配建托幼机构的数量和规模。

（三）重视公办托幼园所的保护和发展

教育部门、机关企事业单位原有托幼园所均为公办正规机构，在许多方面都具有无法替代的优势，很大程度保障了婴幼儿早期教育的质量和安全，重视教育部门、机关企事业单位原有托幼园所的保护和发展，是发展全市婴幼儿早期教育“硬件”的基本保障。所以不但要对全市近百处教育部门、机关企事业单位原有的托幼园所用地予以保留，现有托幼机构用地、房屋不得改为他用，政府还应针对性的进行各方面的扶持，鼓励各机关企事业单位积极发展托幼设施，使全市早期教育形成公办的骨干园、示范园等托幼机构为主导，社会力量办园为辅助的良好局面。

（四）加强民办机构的管理，政府政策性引导

为保障婴幼儿早期教育质量，政府及有关部门应充分认识非法幼托机构存在的严重隐患，建议由教育主管部门牵头与公安、民政、财政、物价、卫生、安全监督、综合执法等相关部门联合执法。专门成立统一的核查监管组织，按不同情况对全市幼托机构的办园资格进行分类、评估、审查，经审查合格的幼儿园，重新换发办园许可证；对审查有问题的幼儿园则限期整改；逾期未改或整改不到位的幼儿园，则吊销办园许可证，予以坚决取缔。同时，各街道办事处及社区应加强对辖区内的非法民办教育机构的检查和监督，建立长效管理机制，加强信息联系，发现非法民办教育机构，及时向有关职能部门报告，以便各职能部门依法行政，快速作为。

总而言之，早期教育是我国学制中的基础环节，是国民教育体系的重要组成部分，也是终身教育的奠基阶段。托幼机构是实施早期教育的重要载体，改善现有托幼机构存在的问题，可从提高入托比例、增加园所数量、优化办园外部条件和强化内部管理水平入手。在城市规划工作中，托幼机构用地综合安排的合理性和前瞻性对于早期教育的实施具有非常重要的意义。