饲料安全：重在健全完善饲料法规体系

○云南省曲靖市兽药饲料监察所 卯晋恒 尹丽蓉

近年来，我国所发生的“瘦肉精、苏丹红、三聚氰胺”等重大食品安全事件，似乎都与饲料这一重要养殖投入品有着密切联系，于是，饲料安全乃至动物产品安全已成为人们的广泛共识。因而，加强饲料生产企业规范化管理，狠抓饲料原料和养殖环节非法添加物监管，组织开展饲料质量安全整治行动，努力确保不发生重大食品卫生安全事件。这既是农业部2010年确定的工作重点之一，也是今后基层饲料质量安全监管部门长期的目标任务。那么，如何能做好上述工作，实现预期目标？实践证明，核心的问题是要有法可依，即无论是饲料从业者还是监管部门都需要有健全和完善的饲料法律法规为依据。根本的问题是要依法治料，即有法必依、违法必究、打击违法、取缔非法、保护合法、标本兼治。关键的措施是要加强监管能力建设，建立长效监管机制，常抓不懈。总之，有法可依、依法治料是确保目标实现的前提。

一、我国饲料业管理法律法规体系现状

目前，我国饲料业管理还没有专门法律，只有行政法规。现行饲料管理法规体系主要由以下几部分构成。

1.行政法规。即国务院颁布的《饲料和饲料添加剂管理条例》（以下简称《条例》）。

2.配套规章。主要是农业部令，即《饲料添加剂和添加剂预混合饲料生产许可证管理办法》《饲料添加剂和添加剂预混合饲料产品批准文号管理办法》《新饲料和新饲料添加剂管理办法》《进口饲料和饲料添加剂登记管理办法》《动物源性饲料产品安全卫生管理办法》《饲料生产企业审查办法》等。

3.规范性文件。主要是农业部以公告形式发布的《饲料药物添加剂使用规范》《禁止在饲料和动物饮用水中使用的药物品种目录》《投入品等物质使用规定》《单一饲料产品目录》《饲料添加剂品种目录》《饲料原料和饲料产品中三聚氰胺限量值的规定》《饲料添加剂安全使用规范》等。

4.强制性国家标准。主要是《饲料标签标准》和《饲料卫生标准》。

5.其他相关法律法规。主要有《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国标准化法》，国家质量监督检验检疫总局发布的《饲料和饲料添加剂进出口检验检疫监督管理办法》和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法生产、销售、使用禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。

二、饲料管理法律法规的应用

《饲料和饲料添加剂管理条例》是我国目前饲料行业管理的最高行政法规，是饲料业管理法规体系的核心。农业部令或公告是最高行业规章或规范性文件。强制性国家标准是不可逾越的最高标准。国务院《条例》和农业部令、公告以及强制性国家标准系列法规在全国范围内适用，具有普遍的约束力。换而言之，凡是在中华人民共和国境内从事饲料和饲料添加剂研制、生产、经营、使用以及质检和执法监管等一切行为活动，都应当严格遵守。我们通常所说的饲料行政执法，就是应用上述系列法律法规去管理和规范饲料行业相关的方方面面。而在实际工作中的适用原则是，以《条例》为适用主体法，以行业规章和规范性文件及其国家强制性标准为《条例》中某一条款或某一方面的具体补充，以其他有关法律法规为辅助参考。

从适用原则来看，《条例》是“纲”，而农业部规章和规范性文件是“目”，即《条例》中有许多纲领性以及不便于细化的内容，则由农业部制定规章和规范性文件进行细化和补充完善，以便基层执法人员理解、把握和操作。因此，在实际执法工作中，农业部规章和规范性文件在细化和定量等依据方面更具可操作性。所以说，健全和完善饲料管理法规配套规章，对于开展好饲料行业及其产品质量安全监管工作具有十分重要意义。

三、现行饲料管理法规体系中存在的问题及建议

1.缺乏实施细则或权威性释义。《条例》自1999年颁布实施、2001年第一次修订以来，均未见到配套实施细则或者权威性释义，因而，在《条例》实施过程中，存在着一些过于原则和概念模糊等问题。例如，处“违法所得”在处罚条款中频频出现，也是饲料案件查处中使用最多的处罚种类，但“违法所得”究竟在饲料法规中应当包括哪些部分？其含义是什么？却找不到使受处罚者信服的确切答案，致使基层执法监管人员常常处于争论、被动和尴尬的困境。为利于基层执法操作，农业部应当制定《条例》的实施细则，或做出规范性、权威性释义。

2.缺乏饲料经营企业经营条件审查办法。《条例》虽然对饲料经营企业的经营条件做了原则规定，但就“相适应”的经营场所、仓储设施和技术人员等没有量化规定。因而，导致了县乡农村市场上绝大多数的饲料经营门店是多功能和多种经营的杂货铺，饲料相关技术知识一窍不通的经营者比比皆是。这些严重存在交叉污染等安全隐患的场所，因没有可量化的标准而无法整顿和规范。所以，农业部应当制定具体的管理办法，并明确前置条件审查制度，利于基层整顿和规范饲料经营市场，把好经营环节产品质量安全关。

3.缺乏养殖企业自配料管理办法。近年来，各级政府纷纷出台了发展养殖业、促进农民增收的各种优惠政策，加大了对规模养殖企业的扶持力度，促进养殖合作社、养殖小区和规模养殖场（户）蓬勃发展。随着社会的进步和农村生产、生活条件的不断改善，传统养殖方式向规模化、集约化、规范化现代养殖方式转变已是必然趋势，并将成为初级动物产品产供的主渠道。这部分企业所耗用的自配料等投入品量将会越来越大。然而，从近年发生的重大动物产品安全事件来看，动物自配料及动物产品安全隐患远比农村散养部分大得多。但过去对动物自配料的监管措施和重视程度不够，只有农业部对养殖企业自配料中饲料药物添加剂的使用作了一个补充说明，而且说明中有的规定已不符合饲料安全监管形势发展的要求。因此，农业部应当对动物自配料的生产条件、各类添加剂的使用管理、质量安全控制程序和措施以及制度建设等事项作出严格规定，并实行备案制。

4.《饲料药物添加剂使用规范》（以下简称《规范》）已不规范。该《规范》自2001年执行至今已近10年，其中存在的问题却一直未得到修改。

一是《规范》中制定了57种允许使用的饲料药物添加剂，其中，附录1（药添字）为33种，附录2（兽药字）为24种。但是，已有3种早在2002年农业部第193号公告《食品动物禁用的兽药及其他化合物清单》中被禁用，即附录1中的“复方硝基酚钠预混剂”和附录2中的“呋喃苯烯酸钠粉”、“地美硝唑预混剂”。

二是适用动物中“禽、家禽、鸡”的概念不清。按照动物学的分类，“禽”泛指天上飞、地上跑的鸟类动物，而“家禽”是指人工家养的禽类部分。按官方和业务统计部门所规定统计的“家禽”包括养殖范围广而量大的鸡、鸭、鹅，其中又分为蛋禽和肉禽，其他家禽因量小而忽略不计。但是从《规范》中的以下三种情况看，似乎“禽”或“家禽”就是鸡，鸡就是“禽”或“家禽”。比如，[适用动物]是“禽”，而[用法用量]只给出了鸡的，其他禽类未明确，这类药物添加剂有“杆菌肽锌预混剂”、“盐酸林可霉素预混剂”等。又如[适用动物]是“鸡”，而[作用和用途]又是用于禽或家禽，这类药物添加剂有“黄霉素预混剂”、“磷酸泰乐菌素预混剂”等。再如[适用动物]是“家禽”，而[注意]事项中仅规定了蛋鸡产蛋期禁用，其他家禽产蛋期是否禁用未明确，这类药物添加剂有“盐酸氨丙啉、乙氧酰胺苯甲酯预混剂”、“地克珠利预混剂”等。由于上述概念不清，除鸡以外的其他家禽养殖者和有关饲料生产经营者因饲料中含有[适用动物]为禽或家禽的药物添加剂而常常受到冤枉处罚。

三是限制“使用阶段”的规定极不现实。例如，“金霉素预混剂”限用于4月龄以内猪只，“喹乙醇预混剂”限用35千克以下猪只等。实际上，全国各地烤乳猪（15千克以下）、卤乳猪食用的情况并不少见，另外，现代养殖技术条件下，4月龄育肥出栏已并不是难事，那么，限制使用阶段还有什么意义。

该《规范》中的饲料药物添加剂直接关系着动物产品安全大事，但存在着如此之多不严肃和不严谨之处，农业部应当尽快修改完善和出台新的《规范》。

很多人认为，“安全饲料是靠生产出来的，而不是靠检验出来的”。从单一环节讲，这并不无道理，但确切地说，饲料质量安全是靠“依法守法”和律令约束的结果。依法生产加工、依法经营、依法使用、依法监督管理，就能最大限度的保证饲料质量安全。所以说，法律法规是保证饲料质量安全的核心。只有不断健全和完善饲料法规体系，从而推动监管能力建设，提高执法水平，增强饲料和养殖从业者的依法、懂法和守法意识，才能确保无重大食品安全事件的发生。