浅谈无锡市动物卫生监督执法中的难点问题及对策

崔洪平

（无锡市动物卫生监督所，江苏 无锡 214026）

动物卫生监督工作是动物防疫工作的重要组成部分，是确保动物“免疫、检疫、消毒、监管、扑杀”等综合性防疫措施落实的主要保障手段之一，是国家赋予的对不依法进行动物防疫活动进行打击的强制性行政措施，是一项科学性、管理性都很强的综合性工作。《中华人民共和国动物防疫法》颁布以来我国的动物卫生监督工作取得了历史性的突破，逐步建立和完善了动物卫生监督机构，动物及其产品检疫队伍，特别是新修订的《中华人民共和国动物防疫法》于2008年1月1日起正式施行，赋予了动物卫生监督机构更大的权力与责任，并为全国范围内动物卫生监督机构名称的统一在法律上进行了确定。但是，动物卫生监督工作同时也面临着很多困难，存在着许多实际问题，笔者结合本地实际，对动物卫生监督执法中的难点问题及对策谈点体会。

1 动物卫生监督执法工作取得的成效

我市动物卫生监督执法工作在市委、市政府的高度重视下，在省、市业务主管部门的统一领导下，围绕强管理、明责任、建制度的方针，落实各项动物卫生监督执法措施，动物卫生监督执法工作取得了明显成效。

1.1 加强动物卫生监督执法管理长期以来，我市结合实际，在动物卫生监督执法上以管理为主，建立了规模养殖场的监管档案，落实了监管责任人，对生猪定点屠宰场、活禽批发市场实行派驻动物检疫员制度，对大型超市、农贸市场实行定期监督检查制度，对动物产地检疫实行登门检疫制度，建立了管理相对人档案。定期召开管理相对人会议，宣传法律法规，提高管理相对人依法从事动物防疫活动意识，公布国内动物疫情，增强管理相对人对动物疫情的认知水平，培训疫情处置技术，提高管理相对人及时处置动物疫情的能力。

1.2 明确动物卫生监督执法责任通过多年的努力，我市逐步建立了市、市（县、区）、乡（镇、街道）三级动物卫生监督执法责任体系，将动物卫生监督执法责任落实到人，谁管理谁负责、谁办案谁负责、谁监管谁负责、谁检疫谁负责，加强动物卫生监督执法人员的工作责任心，严格查处动物卫生监督执法人员违章事件，每年均有2至3名动物卫生监督执法人员因各种原因被清除出动物卫生监督执法队伍。每年与动物饲养场、生猪屠宰场、动物及其产品批发市场、农贸市场、大型超市签订《动物防疫责任状》，在责任状中明确管理相对人的责任。

1.3 建立健全各项规章制度 我市结合自身实际，出台了《无锡市动物防疫监督员管理办法》、《无锡市动物检疫员管理办法》、《无锡市动物卫生监督执法办案制度》、《无锡市生猪屠宰场检疫管理制度》、《无锡市动物产地检疫管理制度》、《无锡市动物产品监管制度》等一系列规章制度，通过规章制度来约束执法人员与管理相对人的行为，在紧紧围绕《动物防疫法》的前提下，细化操作流程，规范执法行为。

2 动物卫生监督执法中存在的问题

虽然我市动物卫生监督执法工作取得了明显成效，但是，动物卫生监督执法工作还存在着以下四类难点问题：

2.1 执法队伍问题 长期以来，动物卫生监督执法队伍不健全是困扰动物卫生监督执法工作的一个关键问题，随着社会的发展，各级政府对动物卫生监督执法工作越来越重视，要求越来越高，任务越来越多，但执法人员特别是工作在第一线的执法人员问题一直没有得到有效解决，市、县（市、区）二级执法人员的数量与所承担的工作量相比，人员远远不足，与有关部门如卫生监督机构、工商行政管理机构等相比，更是处于弱势地位。目前市级专职执法人员4名，需对城区3个生猪屠宰场、2个活禽批发市场、1个猪肉交易市场、34个农贸市场、18个大型超市、27个动物诊疗机构、26个冷库进行监督管理执法，市（县、区）级专职执法人员22名，需对辖区内生猪屠宰场、动物养殖场、动物诊疗机构、农贸市场、大型超市、冷贮单位进行监督管理执法，执法人员与管理相对人的比例严重失衡，特别是在查处违法案件时，暴力抗法事件时有发生。多年以来，没有统一的执法服装更是影响了执法形象。虽然《动物防疫法》明确规定动物及动物产品的检疫工作由动物卫生监督机构组织实施，但对实施的队伍性质待遇却没有明确的规定。我市80%以上的一线动物检疫员是靠收取检疫费及政府拨付的防疫劳务费来维持的，所获得的报酬处于全市较低水平，大部分动物检疫人员在除开展本职工作外，还需开展其它副业来维持生活，在一定程度上影响了动物检疫工作质量，每年均有一部分动物检疫员因待遇问题而离开工作岗位。一线动物检疫工作人员学历不高。由于待遇问题，近年来很少有大专以上的兽医专业人员加入到基层动物检疫队伍，而现有的动物检疫人员学历相对较低，初中、高中学历占了主流。

2.2 管理对象问题 动物卫生监督管理对象以养殖户、屠宰户、“小刀手”、运销户为主，文化素质相对偏低，法律意识淡薄，流动性大，往往是一个家族或是同乡结伙经营，其中有少部分人长期从事私屠乱宰、违法经营生猪或是病死猪等违法行业，为了追求高额利润不惜挺而走险，而且是居无定所，经常变换居住地址。由于屠宰、运输、经营病害动物等违法违规行为经常是深夜进行，不当场处理，特别是罚款不当场收缴，事后难以追缴。在执法人员数量不占优势的情况下，经常会出现抗法事件，甚至会有暴力行为，使部分违法事件得不到及时有效的处理。

2.3 无害化处理设施问题 长期以来，我市一直缺乏固定的病害动物及动物产品无害化处理场所，当有重大动物疫情发生时，往往由政府出钱找地深埋处理，而养殖户平时发生动物死亡时，常有低价出售、随意扔弃等行为发生，屠宰场被检出不合格动物及其产品时，有小型炼油设备的进行炼油，没有此类设施的则扔进了化粪池，有的被拉去作肥料，还有的则扔进了垃圾箱。农贸市场、活禽交易市场等场所发生动物死亡时，往往难以找到一个有效的无害化处理场所。虽然农业部一直要求对病害动物及其产品要进行及时规范处置，但在政府层面却一直没有要求建立无害化处理场所，配置无害化处理设备，无害化处理工作流于形式。

2.4 经费问题 缺乏专项的动物卫生监督执法专项工作经费是长期影响动物卫生监督执法工作有效开展的一个重要问题。虽然《动物防疫法》明确了各级动物卫生监督机构是法定的执法组织，但财政对此项工作没有专项的投入，特别是执法装备、动物检疫员的工资待遇都是依靠收取的检疫费来维持，动物卫生监督机构一方面对管理对象收取费用，一方面对管理对象执法，给管理对象认为动物卫生监督执法就是收钱，极大的影响了动物卫生监督机构在管理相对人及广大市民中的形象。另外，我市属于动物及其产品的销区，动物卫生监督工作的一部分是对外来动物及其产品的监管，监管需要人员，但不能收取费用，监管人员的工作经费无法落实，这就形成了一个矛盾，不监管是失职，监管人员经费却没有来源。

3 解决动物卫生监督执法工作中难点问题的对策

3.1 在现有条件下需采取的对策

3.1.1 整合力量，组建临时性执法预备队 动物卫生监督执法过程中，常常由于要没收病害动物及其产品，或是处罚违法经营、运输动物及其产品的，面临的不是一个违法人员，而是一部分违法人员，违法人员的人数常在4个以上，而违法事件的发生大多是在深夜，这就要求执法人员在处理好违法事件的同时，保护好自身的安全。除紧密依靠公安部门外，在现有条件限制的情况下，建立一支临时性执法预备队就显得相当重要，预备队的人员可以从辖区内动物检疫员中进行抽调，在掌握违法行为发生规律的前提下，周密部署，集中力量进行专项打击，从而不断提高违法案件的处理质量，提高动物卫生监督执法人员的威信。临时执法预备队发生的费用从收取的动物检疫费中支付。

3.1.2 建立健全管理相对人档案通过对辖区内动物饲养户、农贸市场的动物产品经营户、生猪屠宰场的屠宰户、运输户、到生猪屠宰场拿猪产品的经营户、活禽经营市场的经营户、动物产品批发市场的经营户均建立档案，做到一人一档，全面掌握管理相对人的具体信息。

3.1.3 对外来动物及其产品实行备案制度 目前没有力量监管到每个管理相对人，则可以采取退一步的办法，要求动物饲养户、农贸市场、生猪定点屠宰场、大型超市、活禽批发经营市场对所经营的外来动物及其产品的来源到当地动物卫生监督机构备案后方可从事相关的动物防疫活动，对未经备案的产地或单位的动物及其产品禁止在本地范围内饲养、经营，建立起一整套行之有效的溯源制度，确保发生违法事件时可以一查到底。

3.2 需要各级政府、兽医主管部门采取的对策

3.2.1 加强动物卫生监督执法队伍建设

队伍是工作的根本，各级政府、兽医主管部门出台的政策、措施最后的落脚点是落实，是有效的执行，得不到落实和有效执行的政策、措施到最后都是一句空话，而落实与执行的关键在于基层，需要依靠基层动物检疫员去实施，那就需要切实解决好基层动物检疫员的机构、待遇等一系列问题，这就需要通过改革去实施。目前从国务院、省政府、市政府均出台了关于兽医管理体制改革的文件，但在基层改革时遇到了阻力，这就需要各级政府对改革要加强督促，确保兽医管理体制改革，特别是基层兽医管理体制改革落实到位。

3.2.2 加大动物卫生监督执法工作经费投入 建议取消动物检疫费的收取，动物卫生监督执法所发生的费用全部由财政承担，彻底解决动物卫生监督执法的后顾之忧，即有利于执法工作的开展，也有利于提升执法形象。这样可以做好产地检疫、屠宰检疫工作，不会再发生只收费不检疫现象，可以做好销售地的监管工作，不会发生乱收费现象，就真正可以做到从养殖场到餐桌的一条龙管理，确保肉食品的安全。有了经费的保障，县级以上动物卫生监督机构可以组建专职的执法队伍，加强执法装备的建设，就真正具备有效打击违法事件的力量，办案的数量和质量将会得到明显的提高，辖区内动物防疫活动管理水平将会上一个新的台阶。

3.2.3 加快区域性动物及其产品无害化处理场所建设 每年均有大量病死动物和被检出的病害动物及其产品需要无害化处理，建设无害化处理场就显得十分必要。笔者认为，无害化处理场的建设可根据行政区域划分并结合从事动物防疫活动单位的数量来进行科学设置，建设的规模根据年处理量来设计。要对无害化处理场的公益性进行认可，确保机制、人员、经费的到位。有了无害化处理场，将对动物疫病的防控起到积极的作用。

3.2.4 加强信息化管理建设 信息化建设已进入了各级政府和各部门，动物卫生监督执法工作同样需要先进的信息化建设，有了信息化建设，就可以在不同地区了解掌握管理相对人的情况，可以及时进行沟通和通报，统一加强对管理相对人的管理，在全国大流通的现实条件下，一个管理相对人的活动范围是多地区的，非常有利于查处违法事件，和预防扼制违法事件的发生。

3.2.5 统一执法着装，提升执法形象 整齐划一的执法服装，将有利于执法工作的开展，有利于执法工作得到管理相对人及市民的认可，有利于动物卫生监督执法队伍形象的提升。