战后中日主导产业与非主导产业的政策比较——基于产业政策史的视角

张乃丽 牟小楠

在各不相同的时期,制定适时的产业政策作为推动国民经济增长的方式常被认为是一种“计划”的行为。在东方的社会经济类型中,由于历史、文化、民族特性等的影响,“计划”的模式受到人们的重视。第二次世界大战之后,日本作为资本主义“计划型”国家的代表,形成了以“政府主导型”为特征的经济发展模式,并确立了以主导产业和与之相适应的独特的产业政策来拉动经济增长的方针,使国民经济迅速发展。如,战后经济复兴时期(1945-1955年)采取的以发展钢铁业、煤炭产业为主的“倾斜生产方式”的产业政策;经济高速增长时期(1956-1972年)采取的重点发展重化学工业的产业政策;经济稳定增长时期 (1975 -1985年)确立的以发展电子产业为主的产业政策等等,都带有“计划”的特色。在中国,改革开放 (1978年)之前的一段时期社会主义计划经济模式突出,5项五年计划集中力量发展了以钢铁、煤炭等为重点的重工业;改革开放之后,从“六五”到“十一五”规划以突出向市场经济模式转型为特征,分别实施了以纺织业、食品加工业等为主的轻工业和实现产业结构升级的各项具有“计划”特色的产业政策。尽管如此,在对两国产业发展进程中的“计划”性政策内容进行比较时,我们发现,中日两国尽管采取了类似于“计划”的产业发展模式和政策,但最终获取的经济绩效却差异巨大,造成这种差异的原因固然可以较简单地归结为两国经济体制的不同,但本文认为从产业政策史的视角,探讨两国政府的政策行为过程以及在这一过程中的差异非常重要。日前,有学者①夏文锦:《中日两国不平衡发展的产业政策比较研究》,《现代日本经济》2007年第 2期。提出了两国不平衡发展战略实施效果差异的原因在于是否建立起相应的平衡机制的观点等。但,本文试通过中日两国在各自经济发展的不同时期、从主导和非主导产业的政策实施过程的比较入手,说明两国政府的行为在产业政策实施上的差别是造成两国相似的主导产业发展模式在效果上产生巨大差异的结论。

一、主导产业的理论内涵

主导产业的相关理论主要源于美国著名经济学家赫尔希曼的不平衡发展理论,他在其著作《经济发展战略》(1958)中指出,发展中国家和地区实现经济增长的最有效途径是优先发展引致决策最大化项目,即指通过自身的发展能诱导其他项目或部门最快发展的项目。根据这一原则,赫尔希曼建议发展中国家优先发展关联效应大的产业。

(一)主导产业理论的内涵

美国经济学家罗斯托通过对各国产业特点和发展阶段的研究最早提出了主导产业这一概念,即“在这些(主导产业)部门中,革新创造的可能,或利用新的有利可图或至今尚未开发的资源的可能,将造成很高的增长率并带动这一经济中其他方面的扩充力量。”①罗斯托:《经济成长的阶段》,北京:商务印书馆,1962年,第 62页。同时罗斯托还指出,主导产业的次序的更替也体现了经济成长阶段的变化。现代经济成长过程实际上就是主导产业的由发展到成熟,进而向更高产业层次转移的过程。这一经济发展的某个阶段被选中的主导产业通过技术革新、降低成本、扩大市场、不断积累利润,带动其他产业的发展,当这一作用结束的时候,原主导产业又会让位给新的主导产业,从而带动了经济的长期持续发展。

关于主导产业选择标准的研究,其代表人物是日本经济学家筱原三代平,他提出了选择主导产业的两个基准,即需求收入弹性基准和生产率上升基准,这两个基准被称为“筱原二基准”。根据“筱原二基准”,一国应该选择需求收入弹性大和生产率高的产业作为主导产业,因为需求收入弹性大可以更快的扩大该产业的市场占有率,提高利润积累速度,生产率高则便于技术进步,可以吸引各种资源流向该产业,有利于该产业的发展和整体经济水平的提升。“筱原二基准”为战后日本政府确立主导产业、制定一系列产业政策奠定了理论基础②路迹、苏贵光:《战后日本主导产业的发展及启示》,《日本研究》2005年第 2期。。

(二)对主导与非主导产业的界定

主导产业的概念虽然在上世纪 50年代就已经提出,但至今对它仍没有统一的界定。国内学术界对主导产业理论的研究起步较晚,对这一概念的界定存在差异,一些学者也称主导产业为重点产业或支柱产业,另外中日两国对主导产业的认识也存在不同。这里,本文对主导产业给予的界定较为宽泛,指那些对于整体经济发展来说作用要高于其它产业的部门,并在国家产业政策实施过程中,得到重点扶持的产业。因此本文所说的主导产业也包含有重点产业和支柱产业的涵义。非主导产业从广义上来讲包括了主导产业以外的所有产业,如果将中日之间所有的这些部门进行比较既不现实也不可行,因此,本文选取了农业、交通运输和邮电业作为非主导产业的代表部门为比较对象。

二、中日两国在经济恢复时期的政策比较

第二次世界大战之后,日本经济发展经历了复兴、高速增长、稳定增长、泡沫经济和 10年萧条五个时期,在前三个时期,日本政府实施的产业政策取得显著绩效,得到各界高度评价。中国自新中国成立后经济发展也基本经历了三大时期,以 1953年和 1978年为界限,分别是经济恢复时期,改革开放前的经济发展时期和改革开放后的经济发展时期。本文为了更有效地比较中日两国的主导产业政策,将两国经济发展简化为两大阶段。第一阶段为经济的恢复时期,就中国而言,从 1949年新中国成立至 1952年;日本则是从1945年战败到 1955年。第二阶段为经济发展时期,中国的这一时期包括改革前后两个阶段;日本的这一时期也包括两个阶段,即经济发展的高速增长和稳定增长阶段(1956-1985年)。

(一)经济恢复时期日本主导与非主导产业的政策

除了扶植“倾斜生产方式”所指定的煤炭、钢铁等主导产业之外,日本政府对经济的其它“非主导”部门也进行了大力的改革和支持,尤其对农业的政策倾斜最具代表性,这主要表现在土地改革方面。1946年 10月 21日,日本政府发布第二次农地改革法,改革的主要内容是将农村大地主的土地进行分割,没收在地和不在地的地主的土地,然后低价出售给有从事土地经营意愿的自耕农,并向他们提供优惠贷款。经过土地改革,日本农业建立起了以自耕农为主体的小农经济。同时,日本政府还在税收和财政补贴等方面给农村以优惠政策的支持。1947年《农协法》颁布以后,日本政府规定农协不用交纳所得税和营业税;日本农民加入农协可以享受税收优惠并且可以享受到“捆绑式优惠”;农协在建设仓库、增加固定设施以及进行固定资产投资等方面,可得到政府高达 80%的补贴。政府对农协的扶持大大地增加了农民的收入、保护了农民利益、调动了农民积极性,富有成效地促进了农业的发展②冉清:《农业支持政策体系之中日比较》,《江苏农村经济》2004年第 2期。。

(二)经济恢复时期中国主导与非主导产业的政策

中华人民共和国成立时面临的产业结构表现出明显的非均衡性特征,即农业比重大,工业比重小,工业中重工业比重相对过大,轻工业比重相对过小。加之,当时历史背景③中国当时深受苏联社会主义经济发展模式的影响,并且当时正值抗美援朝战争爆发。的特殊性,国家需要加快恢复与国防工业密切相关的重工业,所以中国在国民经济恢复时期尤其把工作重点放到了工业特别是重工业方面,执行的产业政策特点表现为以重工业带动轻工业和农业的发展,中国的这一“倾斜政策”突出地表现在对国家基本建设投资的分配上。1950年至 1952年这三年间,特别是后两年中重工业投资占工业投资总额的70%以上,轻工业投资占 20%以上。在这一时期,重工业年均增长率为 49.4%,轻工业为 29%,两者年均增长率之比为 1∶1.7④汪海波:《国民经济恢复时期恢复、发展工业的基本经验》,《中国社会科学院研究生院学报》1995年第 1期。。从工农业总值产上看,1949年农业、轻工业、重工业三者占国民生产总值的比重分别为 70%、22.1%、7.9%,到 1952年这一比例变为 58.5%、26.7%、14.8%⑤中国国家统计局《中国统计年鉴》,北京:中国统计出版社,1981年,第 18页。。

这一时期中国除了注重对“主导产业”重工业的恢复和发展外,对国民经济其他的“非主导”产业也进行了改革,这里主要列举农业、运输业和邮电事业。

农业,主要表现为土地改革。1950年 6月 30日颁布的《中华人民共和国土地改革法》,其主要内容是废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,即没收地主的土地,分给无地或少地的农民耕种,以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路。同时在这项法律中提出了保留富农经济,以减少阻力尽快恢复国民经济的政策。在经济恢复时期,与农业密切相关的水利建设,一直是国家基本建设投资的一个重点。1950年农林水利投资占国家基本建设投资的比重为 11.5%(其中水利为8.1%),1951年为 11.1%(其中水利为 8.3%),1952年为 14.7%(其中水利为 7.5%),三年平均占13.1%⑥《1949-1952年中华人民共和国经济档案资料选编》(基本建设投资和建筑业卷),第 246、946页。,此外,提高农产品价格、开展群众性的技术革新工作、发展农业生产互助组,这些政策措施也都推动了农业生产的恢复和发展。1949年到 1952年,农业总产值由 326亿元提高到 461亿元,三年年均增长14.1%,同时期工业总产值年均增长 35.7%,农业和工业年均增长率之比为 1∶2.5。

在运输方面,1950年至 1952年的运输业,尤其是铁路,被列为基本建设投资重点,1949年至 1952年,货物周转量总量由 255亿吨公里增长到 602亿吨公里,其中铁路货物周转量由 184亿吨公里增长到 602亿吨公里,二者的年均增长率分别为 44%和 48.4%。邮电业务总量在此期间,由 0.97亿元增长到 1.64亿元,增长了 69.1%。1949年至 1952年,货物周转总量、铁路货物周转量与工业总产值的年均增长速度之比依次分别为 1.23∶1和 1.35∶1①汪海波:《国民经济恢复时期恢复、发展工业的基本经验》,《中国社会科学院研究生院学报》1995年第 1期。。这表明,国民经济恢复时期运输业得到了必要的恢复和发展,并成为促进工业恢复和发展的重要因素。

(三)国民经济恢复时期中日主导与非主导产业政策呈相似性

通过上述比较可以看出,中日两国在国民经济的复兴与恢复时期,其产业政策的实施极为相似。首先,两国均确立了以保障少数基础产业为主导产业的发展政策,并对其采取了不遗余力的“倾斜式”支持,这种支持主要都体现在资金与设备的投入方面,起到良好的“支柱”作用。

其次,两国对非主导产业也都曾进行了大力的扶持,以农业为例,这种扶持不仅仅体现在资金的投入,更多的是制度的改革和法律的建设与完善方面。与日本相比,中国对非主导产业的支持表现出力度更深,范围更广的特点。这主要因为当时中国经济的恢复是一种全面的恢复,而日本由于在战争中农业受损较小,农地改革主要是为了消除战前存在的大地主制下隐藏的一系列“危险隐患”②这里主要是指,占领日本的联合国军总司令部 GHQ认为日本的大地主作为日本军国主义的帮凶具有发动战争的潜在隐患,为消除这一隐患,必须清除日本大地主依托的大地主制,进行农地改革。。

尿β2微球蛋白（U-β2-MG）广泛存在于血浆、尿液、脑脊液及初乳中。正常情况下，β2-MG合成和释放非常恒定，不受年龄、性别等因素的影响。β2-MG相对分子量小、不与血浆蛋白结合，可由经肾小球滤过，被近曲小管重吸收并降解。自身免疫性疾病、慢性肝炎、恶性肿瘤等疾病能够促进机体合成大量β2-MG，排除这些疾病后，血清β2-MG水平升高可反映肾小球滤过率下降、肾小管重吸收功能受损，可作为评价肾脏滤过功能。

在政策效果上两国也十分相似。日本通过推行“倾斜生产方式”结束了战后初期生产萎缩的局面,促使经济发展进入了一个新阶段,至1953年,日本的实际 GNP超过1944年的水平,而在1946年实际 GNP只有 1944年的 56%,1946-1955年的 10年间,GNP年均增长率达到 9.2%③冯昭奎:《日本经济》,北京:高等教育出版社,2005年,第 132页。。中国的经济恢复在这一时期也十分迅速,虽然国际环境非常恶劣,但短短的三年时间就完成了以工业为主的国民经济体系的恢复。

三、中日两国在国民经济发展时期的政策比较

(一)国民经济发展时期日本主导与非主导产业的政策

日本从 1956年开始进入了经济高速增长时期。在这一时期日本政府正式选择了以重化学工业为主导的产业发展战略,投资的重点集中到了除钢铁、电力之外的造船和机械等传统的基础性重工业部门以及现代化学、汽车、石油精炼等新兴重化学工业部门。为了保证这些部门的发展,日本政府采取了一系列措施: (1)针对重化学工业高耗能的特点,优先进口石油等重要的原材料和燃料;(2)对国内的新兴产业,如汽车产业采取贸易保护措施,限制相关产品的进口;(3)注重发展先进技术。1960年池田内阁提出的《国民收入倍增计划》中就强调应振兴科学技术事业,带动工业乃至经济的全面增长;(4)在财政、金融、贸易等方面也向这些产业倾斜,比如,国家通过财投、低税率和日本开发银行的低息贷款向重点产业的企业提供资金,通过加速折旧扩大企业的投资规模和技术更新换代,以倾斜的汇率政策鼓励重化学工业的技术引进和产品出口④袁秀华:《日本经济高速增长时期的产业结构政策》,《日本问题研究》1998年第3期。。

进入 20世纪 70年代以后,受石油危机和美元危机的影响,日本经济一度陷入低迷。为了推动经济的发展,日本政府提出“产业结构高级化”的发展目标,并在《70年代展望》中明确了将以电子计算机、宇航等尖端技术领域为中心的知识密集型产业作为主导型产业。随着 70年代末日本赶超战略的完成,日本与先进国家的技术差距不断缩小,日本政府在其《80年代通商产业构想》中提出将“知识密集型产业”提升为“技术立国”的发展战略,把以自主开发尖端技术为中心的“创造性知识密集型产业”确立为主导产业,提高产品的“创造性科技”含量。这不仅使产业结构进一步高级化,而且也激活了整个经济⑤秦嗣毅:《日本产业政策的演变及特点》,《东北亚论坛》2003年第 3期。。总之,日本从 50年代中期开始的经济发展,仍然遵循了一条依靠主导产业拉动整体经济发展的战略,通过主导产业的优先发展和不断转换升级,带动整个国民经济的飞跃。

与此同时,这一时期日本政府对非主导产业的发展仍然十分重视,并使这些非主导产业与主导产业之间形成了一种“协调共进”的关系。在这些被关注的产业里,农业的地位尤其突出,从日本政府直接向各产业发放的补助金比例看,1955-1982年,日本政府财政向农林水产业发放的补助金额一直占 80%以上,同一时期发给主导产业或者基干产业的补助金则普遍较低。为了改变经济高速发展过程中农业部门落后的局面,日本政府于 1961年颁布了《农业基本法》,以法律的形式要求缩小农业与其他产业之间劳动生产率的差距,扩大农业经营规模,采取集团化、机械化、现代化等农业合理化措施,改善农业结构,扶持自立农户以提高其生产和生活水平。为了保证该法律的实施,日本政府采取了补贴利息、向农户提供低息长期贷款等措施。同时政府还进一步扶植农林渔业金融公库,鼓励农林渔业团体建立民间性金融机构,通过发展国家、大学、民间的农业研究机构为农业发展提供技术支持。

在基础公共设施的建设方面,由于其资金周转期长,投资规模大,民间资本介入困难等问题,日本政府采取直接扶植发展的政策,例如日本政府曾经先后多次制定道路、港湾、机场等基础设施建设的“五年计划”,成立了诸如日本道路公团、首都高速道路公团、阪神高速道路公团、水资源开发公团等机构来专门辅助这类产业发展。从财政投资方面看,进入高速增长阶段后,日本政府对公共事业及相关事业的支出始终占居突出地位。在 1955、1960、1965年的中央一般会计支出预算中,与公共事业有关的费用均占第一位,此后虽有所下降,但一直排在政府支出的前列。在 1953年的财政投资贷款额中,为主导产业提供的贷款占29.1%,1960年减少到 13.4%,1970年又降到 5.7%。而同期用于建设道路、运输和通讯等公共设施的贷款则一直占将近 1/3。从贷款绝对额来看,1953和 1970年用于主导产业的贷款分别为 939亿日元和 2028亿日元,增长倍数为 2.16,同期,用于公共设施的贷款分别为 1056亿日元和 9792亿日元,增长倍数为9.27,大大超过对主导产业贷款的增长幅度①宋海林:《中国产业结构协调分析》,北京:中国财政经济出版社,1997年,第 189页。。

(二)国民经济发展时期中国主导与非主导产业的政策

进入发展阶段的中国,在改革开放之前共制定和实施了五个“五年计划”,从这些计划的内容和实施情况来看,我国经济建设的重点基本是以工业为核心,在工业中又基本是突出发展重工业,在重工业领域又以钢铁、煤炭、石化产业为重中之重。钢铁、石化这些主导产业多为资金密集型产业,而当时面临的国际环境,决定了我国难以通过开展对外贸易来积累资金,因此为了发展这些产业,国家利用计划经济体制下强大的资金动员能力,一方面不断提高财政支持力度,另一方面通过“抽农补工”,压缩和占用原属于农业的利益来发展工业。并不断加深和巩固这一模式,来维持对工业的投资。我们以这一时期国家财政对基本建设和农业支持投入力度的对比以及农、轻、重基本建设投资额度的构成来进行分析(表 1、表 2)。

表1 改革开放前中国财政支出中基本建设、支农支出的比例 单位:%

表2 农业、轻工业、重工业基本建设投资额构成 单位:%

从表 1可以看出,国家对基本建设的投入除个别年份之外均保持在 40%以上,对农业的支持明显偏低,即使在最高的 1978年也仅占财政支出的 6.9%,相当于当年基本建设拨款的六分之一。在基本建设投资中,与农业相关的仅占到了 15%左右,而投入到重工业的却高达 70%以上。综合两表 (表 1,表 2),在改革开放之前,中国政府对农业和重工业的财政支出比例为 1:3.4。因此,在当时国内建设资金整体匮乏的局面下,国家资金向重工业的倾斜力度过大,对农业的资金支持力度明显不足。

与高度集中于保护发展重工业的政策相比,国家对农业和其他非主导产业的政策就显得缺失很多。而且这不仅仅表现在上述提到的财政投入的巨大差距上,还反映在国家为了保证顺利实施“抽农补工”政策实施的对农业发展极不合理的一系列改革上,这使中国不但形成了严重的城乡二元结构,而且造成产业结构的严重失衡,工业发展速度超出了国民经济的承受能力,滞后的农业成为阻碍产业结构提升和经济发展的瓶颈,人民生活长期得不到提高。表3通过改革开放前农、轻、重三部门产值结构的比较反映了中国产业结构的严重失衡状况。

表3 改革开放前中国农、轻、重产值结构 单位:%

改革开放初期,中国为了解决产业结构失衡问题。通过产业结构依靠已有供给能力的数量扩张,弥补以往非均衡发展造成的缺口。70年代末 80年代初通过以“加强轻工业”为主导的产业结构调整,来弥补我国消费市场上存在的缺口。经过几年的努力,1983年以后,轻工业产品不足的问题基本得到了解决。依靠80年代轻工业品出口所积累的资金,以及轻工业发挥的关联效应的影响,至 90年代中期,拉动经济发展的主导产业有轻工业上升为以钢铁和汽车制造为代表的重工业和制造业,时至今日,电子产业,信息技术产业等知识密集型产业也开始进入主导产业的行列。

但在这一时期,同样存在着忽视非主导产业的问题。一是工农业比例再次失调。农业耕地面积的不断缩减,大量农田水利设施年久失修,农业增长模式落后的同时,面临的是人口大量增加,工业高速增长,对农副产品和原材料产品需求的激增,同时农民收入增速长期落后于城镇居民收入增速,压缩了农民对于工业制成品的需求能力,使得作为主导产业的工业的联动效应难以通过市场扩散到农业,时至今日,“三农”问题依然是阻碍经济进一步发展的瓶颈。二是基础设施建设严重滞后于主导产业的发展,80年代中后期,轻纺、加工工业的高速发展大大超过了电力以及国内运力的承受能力。据估算,在这一时期,全国因电力资源不足而闲置的生产能力约占 25%,全国铁路总运力只能满足货运需要量的 60%-70%①夏文锦:《中日两国不平衡发展的产业政策比较研究》,《现代日本经济》2007年第 2期。。进入 90年代以后,这一问题仍没有得到根治,由于中西部铁路网建设的滞后,致使重工业急需的煤炭等资源运输困难,成本居高不下。运输、电力等基础性产业成为继农业之后又一制约经济增长的瓶颈。

(三)国民经济发展时期中日主导与非主导产业政策呈差异性

通过对国民经济发展时期中日两国产业政策实施情况的比较可以看出,这一时期尽管两国对主导产业的扶植政策没有改变,如在资金、政策、技术等方面仍不遗余力地支持这些产业发展,但可以看出,两国在对主导产业的支持方式上已经有所差别,而且在对诸如农业、公共事业等非主导产业的政策上产生的差异更为明显,日本政府延续了其在经济恢复时期的政策,给予这些非主导产业以适度的支持,甚至支持力度不断提升,始终使这些非主导产业与主导产业之间保持恰当距离。而中国政府在这一时期对非主导产业明显采取了一种消极的政策,甚至牺牲这些非主导产业的利益来维持主导产业的发展,最终形成了诸多发展瓶颈,反过来又阻碍了主导产业的发展和整个产业结构的提升。这一点我们从两国政策实施的效果比较中就可以看出来,日本经济自战后恢复之后出现了长期的繁荣,20世纪 70年代末 80年代初实现了其赶超的目标,产业结构不断更新升级,经济实力也跃居世界前列。而改革开放之前的中国经过最初的兴盛之后陷入了一种畸形发展,即使是主导产业也未实现产业升级,而一直是处于较为低级的发展阶段。

四、分析及结论

战后中日两国的产业政策,尤其通过对不同时期产业政策实施内容的比较,我们发现,排除中日两国在体制方面差异等因素的影响,中日两国对待非主导产业的不同政策也是造成两国近似的产业发展政策产生出不同经济绩效的主要原因。以主导产业为导向的产业发展政策的实施,需要政府根据本国国情选择主导产业,制定这类产业的发展计划,从投资条件,税收减免,法律和政策保障等多方面为主导产业的发展铺平道路,但这并不说明政府就可以轻视或者牺牲其他非主导产业。如果主导产业发展过快,而其他产业滞后严重,很容易形成主导产业的自我循环,对全面拉动经济发展不利。因此政府在扶植主导产业发展的同时,必须注重对整个产业体系的协调。

由此我们还可以得出如下结论:(1)像中国这样的发展中国家,要想实施经济赶超,采取以主导产业为导向的产业发展模式是正确的选择。因为发展中国家,必然面临着多种资源匮乏的现实,无法同时推进所有部门同步发展,所以根据本国国情选择合适的主导产业,以主导产业为龙头来拉动整个经济的发展是必要的,也是可行的。(2)在实施不平衡发展战略的同时,要兼顾其他产业,协调好主导产业和非主导产业间的关系。日本的经验和中国的教训表明能否处理好主导与非主导产业的平衡意义重大。处理得好,主导产业通过关联效应可以带动其它产业发展,非主导产业也会为主导产业的发展提供足够的支持,二者之间形成一种相互辅助与拉动的良性循环,带动整个产业实现高级化;处理不好,主导产业就会脱离其他产业而自我发展,其他产业的落后又会成为主导产业发展的瓶颈,最终使国民经济在非效率下徘徊,乃至陷入一种恶性循环,导致经济可持续性发展的目标难以实现。