日本的产业技术扶持政策与实施手段——以太阳能产业为例——

程永明 平力群

(天津社会科学院日本研究所，天津300191)

企业缺乏自主创新、研发投入不足和技术创新缺乏持续性的问题归根到底是由正的外部性造成的供给不足。这种正的外部性导致的市场失灵决定了政府要在促进科研成果转化和企业进行持续技术革新中发挥重要的作用。本文将以太阳能产业在日本的发展为案例，就日本政府的产业扶持路径及其特点作一详细论述。

一、日本对产业技术的扶持路径

日本经济从战后的一片废墟到20世纪70年代中叶实现工业化经济，用了不到30年的时间。日本比欧美国家更快地摆脱了两次石油危机的影响，并一直保持着第二经济大国的地位;近年来又逐步从泡沫经济的阴影下走出，实际GDP从2002年2月开始增长，其持续增长时间已超过了“伊奘诺景气”①伊奘诺景气指日本经济史上自1965年到1970年期间连续五年的经济增长时期。。日本经济的发展取决于日本企业的持续技术革新，而企业的持续技术革新又与日本政府的产业技术扶持政策紧密相关。

日本的产业技术政策是日本产业政策的一部分。其与产业政策一样，没有特定的体系，是随着经济发展的实际需要逐步制定的。但从其产业技术政策的演变来看，日本对产业技术的扶持政策基本遵循如下路径:①提出明确的国家目标，给产业或企业的发展指出明确的技术革新方向;②制定相关的法律法规，作为对产业或企业进行技术创新和市场开拓的法律保障;③在法律的框架内，订立相关的中长期计划，明确发展方向和目标;④在上述三者的基础上制定具体的实施措施，扶持产业或企业的技术革新，并使之发展壮大。上述四者相互关联，共同促进了日本产业的持续发展和技术创新。

日本的后发展经济形态使日本政府比企业更具有资源优势和信息优势，日本政府可以根据各个时期经济发展的特点以及世界科学技术发展的走势，为企业指出不同时期的技术革新方向，以降低技术研发的不确定性和风险性。日本学者曾对“经济自立5年计划”作过如下评价:比起计划的内容，其更大的意义在于政府向民众传递了一个信息，即“以发展产业为最优先的政治意志”［1］。只有在明确的国家目标指引下，企业才能明确技术革新的方向，并制定出相应的企业计划。

上世纪60年代，随着经济的高速发展，日本市场的开放度加大，政府开始重视技术的自主创新，为降低民间研发投入的风险，进一步增强产业技术开发能力。政府建立了“大型项目制度”，并把“矿工业技术试验研究辅助金”制度更名为“重要技术研究开发辅助金”制度，以促进尖端技术的发展。如为晶体管技术、民航飞机的试制等具有战略性的重要技术的研究开发提供资金支持;对引进重要技术的企业降低其企业的所得税率;对引进日本国内不能制造的具有高新技术的产业机械免除进口关税等等。在日本政府的正确引导下，生产设备制造商十分注重消化吸收引进的先进技术，此外，日本政府实施的有关外贸进出口政策和外资政策等也在客观上对技术引进产生了积极的影响。

进入70年代后，政府把发展知识集约型产业提到了议事日程，并大力提倡对节省能源技术的开发。汽车企业为了满足政府严格的汽车废气排放要求，在降低能耗上进行了大量的技术投入，促进了汽车产业的技术竞争，提高了国际竞争力。到1977年，汽车产业取代钢铁产业发展成为日本第一大出口产业，到80年代发展为世界最大的汽车生产国［2］。

上个世纪80年代，日本政府又明确提出“技术立国”的方针，并开始重视基础研究。1981年，为了促进具有个性和独创性的技术发明，设立了“新一代产业基础技术研究开发制度”，同时还于1987年制定了关于物质材料系科学技术的研究开发基本计划。

进入90年代后，日本开始重视如何解决地球环境问题、重视发展信息和通信事业及新技术和新产业的创新。根据科学技术日益融合的特点，将1966年的“大型项目制度”、1976年的“医疗福利制度”和1981年的“新一代产业基础技术研究开发制度”合并为“产业科学技术研究开发制度”，以便更加有效地推进产业科学技术的研究和开发。此外，日本政府还相继推出了E-Japan①E-Japan战略(2001年1月)是指为创造出让所有的国民都可以使用信息通信技术(IT)并能最大限度地享受其利益的知识创造型社会，必须尽快地进行革命性和现实性的应对。根据市场原理应完善让民间发挥最大活力的环境，为5年内成为世界最先进的IT国家而努力。和U-Japan②U-Japan战略:信息和传播技术研究开发战略委员会积极协调政府机构、公共组织、企业界和教育科研单位在研究开发中的关系，并与国外相关部门开展合作研究，在E-Japan战略成果的基础上使日本的IT环境实现不管在何时、何地、有线和无线的情况下，谁都可以与网络实现接续。战略，并希望通过信息和传播技术来解决经济和社会问题。1995年11月，日本政府制定了《科学技术基本法》，并以此为基础，针对不同时期的科技特点和发展重点，先后实施了三期《科学技术基本计划》。企业只有时刻了解科技的前沿动态，才有可能使尖端科学技术产品化、市场化，才能实现“开发有独创性的科学技术领域”的目标。企业需要通过与大学科研院所、不同行业的交流才能高效地获得最新的科技信息。而且一项技术成果的形成往往需要长时间的摸索。这就更需要学术界和产业界的互动和交流。为此，日本政府近10年来一直通过各种手段来大力促进官产学的合作。通过政府的努力，企业开始通过各种交流途径来获得科技的前沿动态(见表1)。根据经济产业省2006年对305家上市制造企业的问卷调查，52.4%的公司开展了产学合作，并取得了成效［3］。总之，加强科技投入和基础研究、明确发展方向、强调独创性、改革科技体制引入竞争机制、重视科技转化、大力开展产学官合作，是进入新世纪后日本科技政策的特点。

在国家战略、法律法规保障体系及中长期计划的路径下，包括日本政府在内的各级机构、企业、科研机构的目标均以明确化，彼此间互相配合，根据各个时代资源的稀缺性，充分利用政府的政策资源、企业的经营资源和大学·研究机关的研究资源，经过通力合作、持续革新，提高企业的生产效率，增强产品的国际竞争力。政府的支持以及榜样的示范效应，使企业有理由相信只要紧跟国家政策，把握研发方向，就可以享受到技术革新所带来的利益。

表1 为获得科技前沿知识而实施的措施和获得知识的情况

二、产业扶持路径下的日本太阳能产业

太阳能是最重要的基本能源，生物质能、风能、潮汐能、水能等都来自太阳能，相对于人类的有限生存时间，太阳能可以说是取之不尽，用之不竭的。日本的太阳能供给极限约为1.73亿千瓦，在新能源中潜力最大，而且具有缓解白天用电高峰期电力供应紧张的特点，是非常具有开发利用前途的自然能源。截至2008年年底，日本太阳能光伏并网发电装机容量达到197万千瓦，位居世界第三位，占全球太阳能光伏并网发电装机总量的15%以上。日本太阳能产业的快速发展，与日本政府的大力扶持密不可分。

日本从高速增长时期开始提倡技术引进，到1980年提出的“技术立国”，再到1996年提出的“科学技术创造立国”，可以说日本一直对发展科学技术倾尽全力。而另一方面，在经历两次石油危机以及全球气候变暖、资源日益紧张的时代背景下，资源匮乏的日本也开始从国家战略的高度来看待能源问题，2006年，日本经济产业省编制了《新国家能源战略》，强调要通过强有力的法律手段，全面推动各项节能减排措施的实施。而在上述国家战略中，太阳能作为一种新的能源产业无疑是其中重要的组成部分。

在发展低碳经济方面，近年来日本政府提出了非常详细的目标，即将温室气体减排中期目标定为2020年与2005年相比减少15%，长期目标定为2050年比现阶段减少60%-80%;2020年要使70%以上的新建住宅安装太阳能电池板，太阳能发电量提高到目前水平的10倍，到2030年要提高到目前水平的40倍。2007年6月，日本内阁会议还制定了《21世纪环境立国战略》，其中指出为了克服地球变暖等环境危机，实现可持续社会的目标，需要综合推进低碳社会、循环型社会和与自然和谐共生的社会建设，而这其中，发展新能源尤其是太阳能产业也是该战略强调的一个重要方面。

在上述“技术立国”、“科学技术创造立国”以及国家能源战略的国家目标下，日本政府及相关省厅针对太阳能产业的发展出台了一系列法律法规，明确了新能源的发展目标和各方责任。各方依据相关政策法规，采取多种有力措施，积极开发太阳能等清洁能源，取得了显著效果。

早在1979年，日本政府就颁布实施了《节约能源法》，并对其进行了多次修订。1991年至2001年期间，日本政府还陆续制定了《关于促进新能源利用等特别措施法》、《关于促进利用再生资源的法律、合理用能及再生资源利用法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》等相关法律。

在诸多相关法令中，日本于2003年4月开始实施的《电力设施利用新能源特别措施法》(也称RPS法令)对于日本太阳能产业的发展无疑具有极其重要的意义。该法令明确规定电力企业必须按照一定比例采用太阳能等新能源作为发电的动力来源，以减少能源消耗，减缓地球温室效应。日本政府对电力销售业者每年必须利用的新能源发电量、具体配额提出了明确要求，政府利用专门的电子账户对电力经营企业使用新能源的情况进行记录和管理。对于未达标的企业，经济产业省有权对其处以100万日元以下的罚款。该法令同时还规定，居民太阳能发电设备生产的剩余电力可由各电力公司购买，并计入电力公司需要达到的可再生能源发电配额，这无疑大大提高了电力公司购买太阳能发电剩余电量的积极性。

作为对上述法律法规的配套措施，日本政府还积极致力于各种中长期计划的制定和实施，从而有力地保证了太阳能产业的持续发展。

早在1974年，日本就出台了“阳光计划”。该计划的核心内容就是太阳能的开发利用。1993年日本又将“新能源技术开发计划”、“节能技术开发计划”和“环境保护技术开发计划”合并为“新阳光计划”①“新阳光计划”于1993年开始实施，把太阳能发电和燃料电池等具有发展性的革新技术作为重点研究研究项目。随着2000年社会情况和行政省、厅的重组，终止了“新阳光计划”，此后，按照“长期能源的需要预测”制定政策。，其主要研究课题大致可分为7大领域，可再生能源技术是其中之一。可再生能源技术研究又包括太阳能、风能、温差发电、生物能和地热的利用技术研究等。2004年6月，日本通产省公布了“新能源产业化构想”，目标是到2030年，把太阳能和风能发电等新能源技术扶植成商业产值达3万亿日元的支柱性产业之一。

近年来，日本特别强调低碳社会过程中的技术创新，以此来保持其在环境和能源领域的技术领先地位。为此，日本政府又陆续制定了一系列有关发展低碳社会的中长期计划，这些计划无一例外地都将太阳能产业作为研究和支持的重要课题。例如日本经济产业省于2008年3月5日公布的“凉爽地球能源技术创新计划”中，制定了到2050年的日本能源创新技术发展路线图，明确了21项重点发展的创新技术，而新型太阳能发电既是其中之一。此外，2008年7月，日本政府还通过了《建设低碳社会行动计划》。该计划提出，重点发展太阳能和核能等低碳能源，使日本早日实现低碳社会。行动计划中还明确提出未来太阳能的发展目标，即到2020年，日本太阳能发电量是目前的10倍，到2030年是目前的40倍［4］。为落实《建设低碳社会行动计划》，经济产业省、文部科学省、国土交通省和环境省还联合发布了“太阳能发电普及行动计划”，强调从供给和需求两个方面促进太阳能产业的发展。在供给方面，强调要切实加强技术开发，降低太阳能发电系统成本和提高发电效率，同时推进蓄电池技术的开发。在需求方面，除通过政府补助金促进家庭安装太阳能发电系统外，还要重点扩大中小企业的应用、促进企业与地方政府共同建设大规模太阳能发电站;扩大公路、铁路、港口、机场、学校等公共设施引入太阳能发电系统;推进新能源社区建设等。

2009年4月9日，日本政府正式提出一项总金额为1 540亿美元的经济刺激计划，其中包括太阳能在内的环境保护项目总支出计划为160亿美元。2009年6月，日本新能源产业技术综合开发机构还发布了《光伏发电路线图2030修订版》，进一步明确了未来的技术发展重点，明确了太阳能产业的发展目标。

无论是国家目标或国家战略，还是相关的法律体系，抑或是中长期计划，只是政府促进产业发展的扶持体系和保障体系，而具体的实施措施才是产业发展的关键所在。在国家目标(战略)→法律体系→中长期计划这一路径下，作为具体的实施措施，“住宅用太阳能发电系统安装费补贴制度”和“购买家庭太阳能发电制度”极大地促进了太阳能产业的良性循环发展。

三、“市场增进”理论下的太阳能产业发展措施

日本太阳能发电系统以住宅领域为主，目前日本国内销售的太阳能电池中，约80%以上应用于住宅发电设备。日本政府主要通过补贴住宅用太阳能发电系统安装费和购买剩余电量来鼓励国内消费者安装太阳能发电系统，支持太阳能产业的发展。

第一次补贴是1994年至2005年。1994年日本政府为推进太阳能的应用，推出了住宅用太阳能发电系统安装补贴政策。该补贴由日本中央政府出资，新能源财团(NEF)作为代理执行机构，在日本全国范围内开展。在该补贴政策下，政府对于每户安装太阳能发电设备的家庭给予90万日元/千瓦(约6.3万元/千瓦)的补贴，按当时价格计算，补贴力度达到了初装费用的45%。在这一制度支持下，截止到2006年，日本住宅用太阳能发电系统的总装机容量达到了137.4万千瓦，规模比之制度开始时的1994年的0.2万千瓦扩大了数百倍。［5］

由于补贴结束后，日本国内住宅用太阳能系统的新增装机容量及太阳能系统的总装机容量在2006年开始呈下降趋势，太阳能电池的国内销售量也开始出现下降，比2007年比2006年下降了26%。2007年德国在欧洲各国推出补助金政策，即太阳能发电购买制度(FIT)的推动下，太阳能电池的市场占有率超过了日本。而夏普由于硅原料的采购问题，2007年的产量比2006年下降16%，从第一位降到了第二位［6］。

在上述背景下，日本政府于2009年恢复了太阳能产业补贴政策，给予太阳能发电安装成本50%的补贴，并提供低息贷款等优惠政策。补贴由中央直接拨款，通过太阳能发电协会的太阳能发电普及中心(J-PEC)管理，并通过各地方政府的受理窗口进行审核，并最终发放。申请补贴的日期是2010年4月至2010年12月。另外，根据日本财务省2009年4月开始实施的《2009年税制改正纲要》，对于导入太阳能发电设备的住宅用户可以享受相当于太阳能设备安装费用10%的所得税的减免(以30万元为上限)。日本政府还重新开始了实施剩余电量的回购制度，决定从2010年开始，发电企业以普通电价两倍的价格购买各个家庭太阳能发电设备发出的剩余电量。

“住宅用太阳能发电系统安装费补贴制度”和“购买家庭太阳能发电制度”，不仅鼓励了日本社会对清洁能源——太阳能的利用的普及，而且促进了对太阳能发电设备的需求，从而替代生产太阳能发电设备的厂商开拓了市场，为日本太阳能设备生产厂商的进一步发展提供了可能。有利于电池、电池板生产厂家，而且把设备制造、玻璃窑业、住宅建造等可以说所有产业部门都囊括其中。因此，该制度对上述产业的发展都将具有促进作用。

制约太阳能发电系统普及的根本原因是技术和价格问题。对太阳能发电系统技术研发的成本远远大于收益，从而使得太阳能发电技术供给不足，由于市场的狭窄，进而使得企业对该技术的研发难以有持续研发的动力。因此企业经营者非常清楚，面临激烈的市场竞争，如果坚持进行不能为其带来利润反而增加成本的技术研发，其结果将会被市场淘汰。这样就陷入了一种恶性循环。要发展太阳能发电产业就首先要解决上述问题。

在市场经济前提下，厂商对利润最大化的追求决定了其生产什么、生产多少及如何生产;同样，消费者作为理性经济人，则将追求消费行为效用最大化作为其消费决策的前提。因此，要使厂商对技术的开发行为由被动变成主动，要使消费者购买技术含量高的产品，必须使具有自主创新技术的厂家获得利润，使购买该产品的消费者实现效用的最大化。这就要求政府利用适当的制度安排通过价格机制来激励消费者选择技术含量高的产品进行消费，从而扩大该产品的消费需求和消费市场。政府可以把直接给予厂商的补贴，转换为对进行该类产品消费的消费者的补贴。在政府的消费补贴下，该类产品具有了价格的竞争优势，使消费者购买该类产品可以实现消费行为的效用最大化，进而影响消费决策，使市场对技术含量高产品的需求增加。而一旦该类产品成为了厂商的竞争优势，厂商就会产生出开发该类产品的内在动力。可见，只有“消费”才能真正激发出厂商利用、开发新技术的潜在动力，从而提高技术的供给。

这一制度设计思想的理论基础是青木昌彦等学者提出的“市场增进论”理论，即政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物［7］。通过适当的制度安排和政策导向鼓励了技术消费，从而促进了日本新兴产业的发展。其实道理很简单，只有具有技术含量的产品在市场上能获得与成本相一致的收益，才能使新兴产业替代传统产业，实现产业的升级换代。日本政府实施的“补贴住宅用太阳能发电系统安装费”和“购买家庭剩余电量制度”是对“市场增进论”的很好的实践。

结语

对技术创新的重视使日本在提高出口相关产业的生产效率上获得了巨大的成功。跟西欧国家相比，日本模式的成功基于它对生产的重视并紧紧依靠技术创新来提高生产力［8］。日本政府在推动日本企业进行持续技术革新方面起了不可忽视的作用。在当今恶劣的能源条件和严重的环境问题下，中国要想在国际贸易中获得最大利益的同时减少与其他国家在能源、环境问题上冲突，在宽松的国际环境中发展中国经济，只有中国政府帮助企业明确今后发展的方向，进而增强企业以独立研发能力和自主品牌为基础的比较优势才是必由之路。

［1］［日］青木昌彦，奥野正宽，冈崎哲二.市场的作用·国家的作用［M］.东京:东洋经济新报社，2000:246.

［2］［日］经济企画厅编.年次经济报告——2000年新世纪的开始［R/OL］.http://www5.cao.go.jp/j-j/wp/ wp-je00/wp-je00-0020j.html/.2006-12-20.

［3］［日］日本经济产业省，厚生劳动省，文部科学省.制造业白书2006年［R］.2006:71.

［4］赵刚.日本力推多项战略全力建设低碳社会［J］.中国科技财富，2009:23.

［5］常杪，杨亮，王世汶.日本住宅用太阳能补贴政策的调整分析［J］.环境保护，2009(7B).

［6］［日］山家公雄，植村佳代.太阳能发展的最新动向［J］.ARD，2008(6).

［7］［日］青木昌彦.政府在东亚经济发展中的作用［M］.北京:中国经济出版社，1998(2).

［8］［美］高柏著.刘耳译.日本经济的悖论——繁荣与停滞的制度性根源［M］.北京:商务印书馆，2004:234.