论公办高校教师养老保险待遇改革的制度取向——基于权威统计数据的分析

吴显庆

一、公办高校经费公用部分支出与义务教育的比较，表明两者有相当的公益性

公办学校经费公用部分支出中的设备购置费、以校舍建设费为主的修缮费，明显属于形成和维护国有资产的公益性。公办高校上述费用与义务教育的比较，表明他们具有与公办中小学相当的公益性。2006年，全国普通高校公用部分支出中的设备购置费、修缮费，占当年事业性经费支出总数的16.6%；形成国有资产的基建支出中，包括来源于贷款和创收的自筹基建支出，占当年基建支出总数的76%。而全国普通初中的设备购置费、修缮

包括公办高校在内的教师养老保险制度改革的设计，近来出现了一些影响面广、问题突出而缺乏实证研究的问题，其中一个应该进行科学研究的政策和制度取向，就是把公办高校教师与义务教育教师和公务员区别开来，将公办高校视为半公益性的事业单位，其养老保险待遇与企业接近，不能像完全公益性的义务教育教师那样（实施义务教育的中小学公益性很强，无需多加论述）参照公务员待遇。其设计的认识基础，就是义务教育学校只能由财政保证所需经费，而财政只需给公办高校投入部分经费，因为后者可以从社会和市场获得部分资源 ，主要是可以收取比义务教育更高的学杂费。深入分析相应的统计数据及相关根据，可以费，占当年事业性经费支出总数的14%，比全国普通高校少2.6%；基建支出中自筹部分只占总数的45%，比全国普通高校少31%。全国普通小学的设备购置费、修缮费，占当年事业性经费支出总数的13.4%，基建支出中自筹部分只占总数的39.1%，比全国普通高校少36.9%[1]。

综合比较上述数据，全国普通高校形成国有资产支出的设备购置费、修缮费、自筹基建支出，已经占当年教育经费支出总计的25.1%[1]7，但全国普通高校获得财政性教育经费只占当年收入合计的42.86%[1]5。而全国普通初中、小学的上述经费支出，分别只占当年教育经费支出总计的15.39%、12.15%[1]7。从上述经费因素方面可以看出，全国普通高校虽然事业收入（主要是学杂费）比重高，但获财政性教育经费比重低，而且经费总数中形成国有资产的支出比重也比较多地高于普通初中、小学，特别是形成国有资产的自筹基建支出比重很高。综合起来看，普通高校与义务教育的公益性，应该是相当或近似的。

与上述情况相关联，表明普通高校与义务教育的公益性相当或近似的数据还有，2006年全国普通高校财政预算内教育事业性经费支出，用于工资、福利、社保等个人的部分，只占52.46%，而全国普通初中、小学的上述经费支出，分别占财政预算内教育事业性经费支出的77.52%、81.52%；全国普通高校财政预算内教育事业性经费支出的公用部分占39.30%，而全国普通初中、小学的上述经费支出，分别只占财政预算内教育事业性经费支出的19.34%、16.21%[1]25。普通高校学杂费收入分别比普通初中和小学高32%、35%，但是收入中以超过普通初中、小学20%左右的比重，花在公用部分，这同样说明普通高校不是半公益性的教育组织。

需要注意的是，2006年广东省普通初中收取的学杂费已占其当年收入总计的14.2%，广东省普通小学收取的学杂费已占其当年收入总计的12.6%；而广东省普通高校收取的学杂费，也只占其当年收入总计的32.6%[2]，只比普通初中和普通小学分别高出18.4%、20.0%。而广东省普通高校事业性经费支出的公用部分占51%，基建支出中自筹的比例占49.88%；相比之下，广东省普通初中事业性经费支出的公用部分只占41.7%，基建支出中自筹的比例只占12.2%；广东省普通小学事业性经费支出的公用部分只占33.7%，基建支出中自筹的比例只占9.87%[3]。数据表明，在全国范围内，作为养老保险制度改革试点省份的广东省，其普通高校的高度公益性非常明显。

公办高校具有与义务教育相当的公益性，还可从她与社会团体、公民个人办学的高等教育比较中得到肯定。2006年全国社会团体、公民个人办学的高等教育收取的学杂费占总收入比重的87%，其中高职高专学校收取的学杂费占总收入比重的91.3%[1]32-33，分别比全国普通高校学杂费占总收入比重的29.18%[1]5，高出57.82%、62.12%。需要进一步说明的是，《中华人民共和国民办教育促进法》第三和第三十七条规定,“民办教育事业属于公益性事业”，“民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件”。 民办教育都具有明显的公益性，上述数据的比较，更加证明公办高校具有与义务教育相当的公益性。

二、普通高校（即公办高校）的学费标准、生均教育经费支出和教工工资水平、生师比情况，表明其具有与义务教育相当的公益性

2006年全国普通高校共收取学杂费85750281千元[1]5，同年此类高校在校生总数为1738.8万人[4]，收取的生均学杂费为4931.58元。同年广东普通高校共收取学杂费6217318千元，其在校生总数为100.86万人[5]，收取的生均学杂费为6164.3元。

而2006年，全国普通高校生均教育经费支出为15332.8元，其中事业性经费中公用部分的支出就达7057.83元（另有用于支付职工工资、福利、社保的个人部分支出为6078.51元），加上全部为形成国有资产的生均基建支出2196.46元，仅完全用于公益的生均教育经费支出就达9254.29元（先撇开支付职工工资本身也属于公益不算）；广东普通高校由于教学设施现代化水平比较高（国家教育法规鼓励教育现代化），生均教育经费支出明显高于全国平均水平，2006年生均教育经费支出为21085.86元，其中事业性经费中公用部分的支出就达8774.6元，生均基建支出3930.71元，完全用于公益的生均教育经费支出就达12705.31元[1]471。全国普通高校生均教育经费支出中，仅完全用于公益的生均教育经费支出，较之于每生平均年学杂费数，超过部分就达4322.71元；广东完全用于公益的生均教育经费支出，较之于每生平均年学杂费数，超过部分达到6541.01元。

2006年，全国普通高校获得国家财政性教育经费125957124千元[1]5，当年此类高校在校生总数1738.8万人，生均获得财政性经费7243.9元，加上生均学杂费为4931.58元，也只有12175.48元，比生均教育经费支出的15332.8元，还差3157.32元（根据2008年12月15日教育部网站发布的《教育部、国家统计局、财政部关于2007年全国教育经费执行情况统计公告》，2007年全国普通高等学校生均预算内事业费支出为6546.04元）[6]。2006年，广东普通高校获得预算内事业性经费拨款、教育附加拨款、基建拨款、上级补助收入四项财政性教育经费9920770000元[1]90-91，除以当年广东此类高校在校生100.86万人[5]18-19，生均获得上述财政性经费9836.18元，加上生均学杂费6164.3元，也只有16000.48元。比生均教育经费支出的21085.86元[1]471，还差5085.38元。普通高校上述经费差额的弥补或收支平衡，实际上是通过贷款（特别是形成国有资产的自筹基建支出部分），职工努力工作和经营获得的校办产业和社会服务收入，附属单位交款（《中国教育经费统计年鉴》列入其他收入），压缩职工福利，延缓校内津贴增长而实现的。广东普通高校教师和管理人员的收入较大幅度地低于具有可比性的公务员，一些地方高校职工工资与小学职工接近，说明高校教职工工资、福利，不但没有拉高教育成本和加大生均教育经费支出，而且已经明显低于合理的水平。

以对高学历、高职称人才具有较大吸引力的深圳为例，2006年深圳市的从业人员年平均劳动报酬，初等教育为62339元，中等教育为63239元，高等教育为75190元[7]，后者比前者只高出12851元（月均1070.9元）。从影响工资水平的基本因素看，2005年，深圳高校专任教师中具有研究生学历教师比例达67%(拥有正高职称的达14%)，而小学教师的专科及以上学历教师比例为88%[8]。据陈琦钿的报道，政协委员李立荣在调研中了解到，当时广州一个正处级公务员的年收入在14万元以上，副处级在12万元以上，而一个没有任何职务的应届毕业生，年收入至少也有5万[9]。上述比较性数据表明，普通高校教职工工资已明显偏低（工资、奖金等收入已与绩效密切相关），广州教授的正常工资等收入一般只相当或略高于（有些高校低于）当地公务员的副处级。根据王红茹报道的南京大学公布的数据：即便按尚未改革的现行制度，其教授的月退休金也仅有4346元，而正科级公务员的退休金为4225元，两者非常接近，教授的月退休金只比后者高出121元[10]（见表1）。而过去全国许多省市教授的工资及福利待遇相当于当地副厅级。此一情况有一定代表性。以上数据也表明，广东及全国的普通高校，是公益性很高的教育组织。

表1：王红茹报道的南京大学教职工退休金与江苏公务员的差别

有人认为，普通高校可以利用其资产设施增加创收。但是普通高校的生师比已经接近小学、超过初中的状况表明（这也是判断高校教师工资偏低的重要根据），她们增加创收的潜力非常有限。2006年，全国普通高校的生师比为17.8，广东为18.15；全国小学的生师比为19.17，广东为20.28；全国初中的生师比为17.15，广东为20.78[11]。根据教育部网站教育统计栏目从2009年8月4日开始持续公布的“各级普通学校生师比”统计数据，2007年全国普通高校的生师比为17.28（1992年为6.83）；全国小学的生师比为18.82（1992年为20.07），全国初中的生师比为16.52（1992年为15.85）[12]。

普通高校的生师比，与小学和初中差不多，既从基本的方面反映了普通高校教师的工作绩效比较高，也说明高校教师教学任务相当重，还要负担比小学和初中教师更加沉重的科研任务。加之学校大量负债、资金严重不足，就一般情况来说，作为创收主要力量的教师和学校管理机构已经很难有精力和财力去创收。

全国普通高校的经费，显示出自筹用于公益的比例越来越大的趋势，这也是其相当于义务教育的一种处于长期持续状态的重要表现。2000年，全国普通高校获得国家财政性教育经费占经费合计的58.16%，学杂费占经费合计的21.09%，共占经费合计的79.25%[13]。2004年上述高校获得国家财政性教育经费占经费合计的45.54%，学杂费占经费合计的30.41%，共占经费合计的75.95%[14]。2006年上述高校获得国家财政性教育经费占经费合计的42.86%，学杂费占经费合计的29.18%，共占经费合计的72.04%[1]4-5。

三、绩效比较表明，公办高校有接近甚至加强与国家机关相当的公益性的趋势

国家机关即公务员工作的公益性，最基本的根据不但在于为着全社会的利益，而且表现为一般管理和服务工作不收费或者没有收益，许多针对特定事项或特定对象的管理和服务，其收费一般也是远远低于成本的（如法院的大部分民事审判工作、工商行政管理及其他行政性收费）。

包括公办高校的公办教育，也是为着并且实际上促进了全社会的利益，而且2006年包括财政与公办高校自筹经费的公益性投入是学费收入的3倍以上。2006年仅全国普通高校生均教育经费支出中，完全用于公益的生均教育经费支出就超过每生平均年学杂费4322.71元，超过部分已接近4931.58元的生均学杂费；广东完全用于公益的生均教育经费支出，超过每生平均年学杂费6541.01元，超过部分已高于6164.3元的生均学杂费。可见，公办高校与国家机关一样，即便是为着全社会的利益对特定对象的服务，也只是收取了少量的成本。这些特定服务对象即公办高校学生，消耗的国家和学校自筹资金（从经济上分析，后者本质上是职工利用学校资源，经过劳动、经营或其他努力，创造或获得的财富），已经超出其交纳的学杂费，这与国家机关针对特定对象的服务收取了少量费用的情况是一样的。国家投入经费所占比例在逐步减少，学生交纳的学杂费在公办高校的总经费中，则远远赶不上成本或支出的增加趋势（比如高校职工理应随着全社会工资收入的增加而增加）。所以说，公办高校与国家机关相接近的公益性，有加强的趋势。

此外，从普通大中小学教师与公务员的学历（涉及判断他们之间收入的相对高低）、年人均收入或工资比较（既与前者相关，也涉及绩效），财政教育经费与行政管理经费支出占财政总支出的比重的比较（既涉及绩效，也涉及普通高校公益性的加强趋势），具有可比性的公务员人均服务人数与学校生师比的比较（主要涉及绩效，也涉及普通高校教师收入及经费支出的合理性），都以比较清楚的事实，表明普通高校与国家机关具有相当接近的公益性（见表2）。

还有，根据董再平公开发表的论文数据，政府的预算外收入（最高的1992年相当于预算内收入的110.66、即便是2004年也相当于预算内收入的31.41%）、制度外收入（加上预算外收入，最高时的1992年曾相当于预算内收入的173.45%，1989-1999各年都在预算内收入的105%以上）[15]，包含了既不完全符合全社会公益、也不是针对特定管理和服务对象的部分成本补偿的因素，还包括不完全是对损害公共利益的合理罚款，但是我们不能由此而认为政府不是完全公益性的组织。同样道理，我们不能由于公办高校收取了占成本比重相当小的学杂费，就认为她不是完全公益性的组织。

四、中国广大居民的收入状况，决定了普通高校只能高度公益化

全国普通高校生均教育经费支出中，仅完全用于公益的生均教育经费支出就超过每生平均年学杂费4322.71元（广东超过的生均年学杂费达6541.01元）的情况，比较精确地证明，普通高校实际上没有什么市场化的因素，事前已知道还努力实施的肯定要赔大钱赚吆喝的行为，与市场规律的要求完全是两回事。需要特别重视的是，包括在城市务工的一般农民家庭，即使是承担现在这样的学杂费收费水平也相当困难，这也正是普通高校来自农民家庭的学生有减少趋势的原因之一。根据《中国统计年鉴2007》“人民生活农村居民家庭平均每人纯收入”的数据，农村居民家庭平均每人纯收入，1990年为686.31元，1995年为1577.74元，2000年为2253.42元，2005年为3254.93元，2006年为3587.04元。即便是城镇单位就业人员2006年的年均劳动报酬，农林牧渔行业只有9269元，农副食品加工行业只有12955元，木材之类加工行业只有11290元，纺织业只有12035元，非金属矿采选业只有13917元，非金属矿制品业只有13403元。

即便是在广州这个职工工资比较高的城市，城镇单位就业人员2007年的年均劳动报酬，服装纺织、鞋、帽制造业只有16027元，皮革、毛皮等制品业只有16290元，文教体育用品业只有17882元[16]88。一个农村居民一年的全部收入远远不够交一个普通高校学生一年的必需费用（学杂费加生活费，一个学生一年需要10000以上）；3个农村居民一年的全部收入，城镇就业的农林牧渔、农副食品加工、纺织等低收入行业就业人员一年的劳动报酬，也就勉强或者刚刚够维持一个普通高等教育学生的学习所需。还有相当一部分城镇单位就业人员2007年一年的劳动报酬，支付一个普通高校学生一年的学杂费和生活费后，已经所剩无几。

占人口绝大多数的中国农民和部分城镇人口的收入水平及增长趋势表明，在相当长的时间内，学杂费不但难以市场化（办学档次远远低于公办高校的独立学院，其学杂费是公办高校的3倍以上，他们的收费标准还需政府审定，没有完全市场化），而且很难成本化。这样的现实国情就决定了，中国的公办高等教育只能走高度公益的道路。

结论：中国公办高校的学费标准、生均教育经费支出和教工工资水平的统计数据，还有相关组织的绩效比较，都表明中国公办高校与义务教育和政府机关具有相当的公益性。因此，中国公办高校教师的养老保险待遇应该与公务员相同。与此相应的一个基础性问题是，由于中国大部分农民和部分城镇居民收入比较低，即便是按照远低于成本的学费标准供养大学生都相当困难，而国家财力较强，所以公办高校应该采取高度公益的制度。

表2 大中小学校教师与公务员学历的比较

表2数据来源：

①中国劳动统计年鉴2007 [M].北京：中国统计出版社，2008：35.

②广东省教育厅广东高校高层人才工作会议，新华网2008年12月23日7：00：10ht tp：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-12/23/content_10548840.htm。

③2003-2006年全国新录公务员学历数据来源于2008年01月22日08：13 人民网－《人民日报》，ht tp：//leaders.people.com.cn/GB/6803568.html）。

④广州公务员学历数据来源于中国广州人事网07版，《广州市人才发展“十一五”规划》附件，“2005年底广州地区大专学历以上各行业人才资源统计表”相关数据，与广州市统计局编《广州统计年鉴2006》（广州统计信息网站）2005年广州公共管理和社会组织从业人员在岗职工人数122286人计算而得，http：//www.gzpi.gov.cn/GZPI07/zwgk/ghjh/200712/t20071216_61656.html。

⑤广东公务员学历数据来源：广东省人才“十一五”规划2010年目标数据（2006-12-08 15：52：25 ），广东省人民政府网站http：//www.gd.gov.cn/govpub/jhgh/zdzx/200612/t20061208_11244.ht。

⑥全国普通高校、普通高中、初中、小学专任教师学历数据来源：教育部2007年5月发布的《2006年全国教育事业发展统计公报》，（http：//www.stats.gov.cn/was40/gjtj j_detail.jsp?channelid=4362&record=22）。

⑦广东普通高校、普通高中、初中、小学专任教师学历数据来源：教育部发展规划司编.中国教育统计年鉴2006（2005年数据）[M].人民教育出版社,，2007：273、317、471、551.

[1]教育部财务司，国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年鉴2007[M].北京：中国统计出版社，2008： 7.

[2]教育部财务司，国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年鉴2007[M].北京：中国统计出版社，2008： 91.

[3]教育部财务司，国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年鉴2007[M].北京：中国统计出版社, 2008： 205.

[4]国家统计局.中国统计年鉴2007[M]. 北京：中国统计出版社，2007： 789.

[5]广东省统计局, 国家统计局广东调查总队.广东统计年鉴2007[M].北京：中国统计出版社，2007： 18-19.

[6]教育部,国家统计局,财政部.关于2007年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].中华人民共和国教育部网站.(2008-12-15)[2009-11-08]. ht tp：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/95/info1229327492467195.htm.

[7]深圳市统计局.深圳统计年鉴2007[M].北京：中国统计出版社，2007： 306.

[8]深圳市人民政府.深圳市教育发展‘十一五’规划[EB/OL].深圳市政府门户网.（2008-06-26）[2009-05-01] http：//www.szpb.gov.cn/News/GuiHuaChu/15zxgh/1240-1254.pdf.[9]陈琦钿.教师与公务员收入的巨大差距[J].教育前沿，2007(1)：13.

[10]王红茹.事业单位退休金之争[J].中国经济周刊，2009（19）：24-25.

[11]中国社会科学院人口与劳动经济研究所.中国人口年鉴2007[M].北京： 中国人口年鉴杂志社，2007： 475.

[12]教育部.各级普通学校生师比[EB/OL].中华人民共和国教育部网站. (2009-08-14)[2009-11-08].

ht tp：//www.moe.edu.cn/edoas/websi te18/level3.jsp?tablename=1248934683653664&infoid=1249372409271185&title=各级普通学校生师比.

[13]中华人民共和国教育部发展规划司. 2001中国教育统计年鉴[M]. 北京 ： 人民教育出版社，2002： 368.

[14]中华人民共和国教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2005 [M].北京：人民教育出版社，2006： 632-633.

[15]董再平.经济转轨、财政分权和非预算内收入的膨胀[J].湖北经济学院学报，2007（3）：83-87.

[16]广州市统计局,国家统计局广州调查队.广州统计年鉴2008[M].北京：中国统计出版，2008： 88.