政府采购管理与制度创新在现代服务过程中的机遇和挑战

倪东生

（北京物资学院商学院，北京市 101149）

政府采购管理与制度创新在现代服务过程中的机遇和挑战

倪东生

（北京物资学院商学院，北京市 101149）

在采购实践中，政府采购不仅仅涉及财政、商贸、法律问题，也存在一个管理问题。只有打破政出多门、藩篱割据的局面，消除同体监督现象，推行区域评审制度，开展有效的管理实践，才能将法律、政策和财政实践落实到位，才能实现政府采购的有效性、经济性，真正做到“三公一优”，物有所值，搞好廉政建设，实现政策功能。我国政府采购从组织自行安排到财政预算与支出管理，从财政制度改革到形成法律制度，经历了不寻常的变迁和升华，政府采购工作取得明显成效，采购规模快速稳定增长，规范化管理水平逐步提高，但目前我国政府采购管理制度仍然存在很多问题，需要进一步深化改革。为更好地促进政府采购管理与制度创新，应成立国家公共交易与利益管理委员会，整合现有资源，构建我国政府采购新的运行体系，建立科教社会组织平台，推行公开的监督体系。

政府采购；制度创新；公共交易；项目管理

一、引言

1.政府采购管理与制度创新研究的背景

政府采购从组织自行安排到财政预算和支出管理，从财政制度改革到形成法律制度，经历了不寻常的变迁和升华。但目前在执行中还需要深化、完善和运用，还需要根据采购效果、成本、质量、对社会的影响和作用、物质基础和新的技术手段作出适当的调整。[1]胡锦涛总书记在十七大报告中提出，要“以扩大公共服务、完善社会管理为重点，积极推进社会体制改革，促进社会公平正义”。根据温家宝总理在十一届全国人大二次会议上的报告精神（抓改革、增活力），坚持把深化改革开放作为促进科学发展的根本动力，进一步解放思想，加大重点领域和关键环节的改革力度，消除体制机制障碍，激发创造活力。温家宝总理在2006年9月国务院“加强政府建设推进管理创新”电视电话会议上指出，推进政府自身建设和管理创新，是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。

当前，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势，对加强政府自身建设和推进政府管理创新提出了更高的要求。我国经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题未能有效解决的主要原因在于体制机制不完善，特别是行政管理体制改革滞后。只有加快推进政府自身建设和管理创新，才能更好地贯彻落实科学发展观，适应发展社会主义市场经济与构建社会主义和谐社会的要求。当前要着重在转变政府职能、防止滥用权力、增强政府执行力和公信力三个方面下功夫。各地区、各部门要对自查情况进行一次检查，坚决纠正不正当交易行为；要抓住商业贿赂案件比较集中的工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销六个重点领域以及一些垄断行业，集中力量加大查处力度，再突破一批大案要案。要严肃查处涉及国家公务员的商业贿赂案件，同时打击行贿行为，有效遏制商业贿赂的滋生蔓延。温家宝总理在国务院第一次廉政工作会议上强调了推进廉政和反腐败制度建设、加强对权力监督制约的举措：建立健全科学民主决策制度。进一步健全民主集中制、专家咨询、集体决策，完善社会公示与听证、决策评估、合法性审查等制度，涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策要向社会公开征求意见。要规范重要领域权力运行制度，完善行政执法管理制度，健全政务公开制度，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。政府采购不仅仅涉及财政、商贸、法律问题，也存在一个管理问题。北京市涉及政府采购的部门有17个之多，只有打破政出多门、藩篱割据的局面，消除同体监督现象，推行区域评审制度，开展有效的管理实践，才能将法律、政策和财政实践落实到位，才能实现政府采购的有效性、经济性，真正做到“三公一优”，物有所值，搞好廉政建设，实现政策功能。本文将围绕中央建立服务政府、责任政府的指导思想开展这个问题的研究。

2.政府采购管理与制度创新研究的目标与创新点

政府采购管理与制度创新研究的主要目标：建立公共交易（资源、资产、产权、建设、医药、园林、水务、冠名、公共资源或市场特许经营等方面的采购与拍卖、捐赠）市场，促进部门、区域公共交易机构与市场集中，打破公共利益保护建立之初不够合理、不够公平、不够公正、不够阳光的现象，集中力量解决“三公一优”的技术和利益屏障，引领社会健康发展，促进廉政建设。

次要目标：第一，响应“公共政府、服务政府、责任政府”的号召，学习发达地区经验，建立大区域公共利益物流配送新体制；第二，建立政府采购学会，加强学术研究和引导、交流，开辟政府采购专业方向，推行政府采购经济专家审议制度；第三，开展政府采购专家、供应商、办事人员、学生的专业化、标准化、项目化培训与认证。

主要创新点：从支出的本质入手，建立区域公共交易市场，打破形式和部门、区域、系统所属的限制，管住政府运行保障净支出所得到的物质条件。让公职人员一心履行公职，避免工作之外的利益干扰。

次要创新点：建立我国政府采购学会，推进政府采购专业方向建设，开展执业资格与专家资格培训认证。

二、政府采购管理与制度创新的现状与问题

一个多世纪前，张之洞利用招投标方法在武汉创办湖北皮革厂；20世纪80年代，我国建筑市场开展招投标工作；1996年，财政部开始政府采购工作试点。经过不断的实践和探索，政府采购工作已经取得明显成效。采购规模快速稳定增长，规范化管理水平逐步提高。但目前我国政府采购管理制度仍然存在很多问题，需要进一步深化改革，具体表现为：

1.多头管理，各自为战

有利善谋，趋利避责，缺少权威制衡。目前，从中央到地方各级政府采购中心互不隶属，没有统一的主管部门，仅北京市就有17个部门管辖，这还不包括中央直属机关、中央国家机关、全国人大、军队、海关、税务等系统。虽然各级政府采购中心履行完全相同的职责，却互不来往，各自为政。从垂直管理机构来看，至少存在五个以上的超大系统在进行纵向管理，各自为战，形成多头政策以及多种专业术语、程序和制度；从横向执行组织的重复设置来看，至少有17个“执行机构”，8种以上的执行机构组织形式。多头分管，专业力量分散，整体运行成本高，运作程序和手段多样化，导致监督困难，法律制度的权威性受到质疑。另外，国家一级的管理职能缺位或缺“威”。

2.政府采购规模效益不明显，政策功能作用小

政府采购制度的政策功能能否有效发挥，首先取决于政府采购规模的大小。政府采购规模越大、范围越广，就越能够通过运用政府采购特性，科学合理地调整政府采购的规模、频率、方向，其政策功能的发挥也就越直接、迅速、显著。但目前我国采购规模与世界通行比例（占GDP的10～15%）还存在很大差距。此外，政府采购法律制度体系不健全，缺少程序法和实施细则，加之没有专业运作手段和特定组织推动，很难落实到位。

3.政府采购管理与创新能力缺失

受体制、机制以及官本位、关系本位文化传统的影响，专业精神、服务理念、专业技能不足，政府采购管理和创新与服务政府、责任政府、公共政府的目标还有差距。加之很多地方出于各种目的将政府采购一律“简化”，私心、用智、自由裁量抬头，政府采购合法外衣下更严重的权力寻租行为出现。

4.监管缺乏力度，缺位越位现象严重

在政府采购监管过程中，一方面由于政府采购涉及面广，影响程度大，运行机制与体制不顺，牵涉部门较多，财政部门力量难以控制，对采购人员的违法违规行为漠然置之。另一方面，受权力的诱惑，监督管理部门可在关键时刻凭借自己的权力为上级领导服务，从而也为自己的政治前程谋求资本。目前对监管者的监督处于“真空”状态，出现了该作为时不作为、不该作为时却出手的问题。

5.执行机构操作程序不规范

建立一个好的政府采购管理机制，在预算、计划和监管层面主要依靠政府采购监督管理部门，在执行层面主要依靠政府集中采购机构。政府采购项目执行操作方面的不规范突出表现为：（1）程序和手段各异，没有形成便于执行的标准、规范、细则。（2）政府采购信息发布渠道过多，不规范，公开性不高，发布面不广，信息不完整、不及时，局外难以监督。（3）统计工作不够准确，政府采购政策和国际交流不畅。（4）供应商资质审查不规范、不专业。（5）行业评审专家库不全、“以工代经、以经代会”现象严重，有失公允和专业水准。（6）由于没有标准而统一的政府采购文件范本与合同文件范本，各地自行编制和制定的采购文件及合同条款不同程度地存在霸王条款。（7）具体评标、定标程序不规范，逃避公开招标。（8）有关采购标准和企业资质考评过度或缺位。（9）采购人员缺少专业知识、技能。

6.采购人诱导政府采购工作的开展

由于政府采购领域的采购人使用公共资金进行采购，必然存在公共采购领域特有的非理性消费倾向，加之政府采购制度预算和计划机制不完善、政府集中采购职能不到位、监管机构监管缺位和不作为等原因，采购人诱导或躲避政府集中采购等问题较为普遍。

7.政府采购法律救济体系不健全

目前，我国政府采购制度体系还缺少必要的救济制度，现行法律规章有关救济制度的条款缺少具有可操作性的实施细则，履行救济制度的职能部门尚未形成完整的体系，目前只有财政部门负责，在官本位和关系本位的情况下，缺乏有效的作为。

8.社会中介采购代理机构不受任何法律约束，导致“魔幻平台”出现

由于社会中介采购代理机构依附于公权机关，往往享有一种准司法权力，对采购过程中的许多事项享有完全自由的裁量权，严重倾向于采购人，侵害供应商合法权益，破坏政府采购“三公”原则。

9.规避政府集中采购局面的出现

在实际工作中，采购人往往强调部门的特殊性、专业性，以政府集中采购周期长、效率低、买不到自己心目中的产品等为借口，规避政府集中采购。还有的变换采购方式，强调中国特色与国务院认定形式，脱离世界主流采购方式。

10.政府采购现代化、信息化程度不足

政府采购可借助物流、配送、分拣、调拨、国家战略储备、评估运算、监管和指挥管理系统等开展工作，也可开展电子招标、网络监督。但碍于体制、机制以及专业水准，缺少这方面的操作规范。

11.政府采购教育、培训、资格认定、学术组织等后台支撑不足

受部门特性与实践过程制约，我国后备人员培养、录用尚未提上日程。学会学术组织、社会管理与示范机制还没有建立，制约了政府采购管理与创新的发展。

三、政府采购管理与制度创新的突破和构建

经过2003年以后的法律实践，以及面对加入政府采购协议（以下简称GPA）的机遇和挑战，我国政府采购管理与制度创新的突破涉及各个方面，但要有重点、有系统地开展，首先需要政府采购运行体系、制衡监督机制、世界政府采购市场、政府采购政策功能运行机制、科教学术体系、现代化运行与服务、专家评价机制、供应商指导和服务市场、救助机制的形成，现代运作管理理念、理论和方法的构建与变革。

1.成立国家公共交易与利益管理委员会

（1）组建新机构。政府采购最初由财政部部长牵头，后来降到国库司下属的一个处实现，级别越来越低，既要面对工程、服务、货物和对外投资、技改和扩建项目的分头管理，又要面对人大、中共中央、部队等一系列采购执行机构，很难应对。而且越走越窄，只考虑支出、结算和获取瞬间，忽略了其有效性、经济性、适用性。这些特性不是通过购买的瞬间实现科学管理的，而是通过规划、功能分析与说明、使用效果分析与说明、用户反馈、维护保养管理、逆向物流等来实现的。而且适合这些特性的还有公共资源（土地、矿产、资产等改革利益）拍卖、特许经营与国有资源（产）转让等的实现。采购是获取行为，保证国有资源、资产、利益才是根本，有必要根据我国国情和国外经验，整体推动公共交易行为。建议成立国家公共交易与利益管理委员会，统筹采购的本质——正反向交易事宜。

此外，建立大区域公共交易市场，便于公共利益的管理与交易，便于供应商及潜在供应商进入市场，便于监督管理，便于舆论与示范。只有这样，才能遏制部门、区域所属利益争夺和寻租现象，真正实现采购的目的——保障公共机构的运行，实现阳光采购。这再次说明，采购不是目的，而仅仅是保障机构运行的手段，不要为采购而谈采购，其本质是保障性服务和有效性、经济性实践。建立一个大区域采购中心，如环渤海经济圈政府采购中心，集中人财物，避免关系、所属利益、权利寻租现象出现。并且通过“三金工程”，在现有条件下很好地维护钱账分离、支出分离的本质，真正推行现代化的物流与配送新模式。

还要加强采购前的准备工作，集中规划，加强对设施设备的周期管理、保养维护以及资产管理，通过使用反馈和纪录，为下次采购进行档案分析。将采购瞬间变成系统管理和周期管理，确保其经济性、有效性，以及对政府采购政策功能的指导和监控。

（2）推行新机制。采取区域采购、区域专家评审、市场采购与结算制度、大额采购、电子采购、网上评标等。让质检、专家、舆论、百姓和纪检、审计、监察、检查人员进入市场监督，其本身就具有廉政建设的威慑力。当天结算当天挂牌，对其他用户是一种帮助，对后面的人是一种约束，也便于同行业监督和对本市场的促进。

大额采购采用项目采购跟踪方式，控制采购的进度、成本、质量、功能与价格范围。[2]采购管理人员可直接从有实际管理经验的企业聘用。另外，政府采购市场可直接接受政府采购咨询指导、司法救助、法律援助。小额采购采取采购卡结算、直接结算以及统计政府采购数量和额度的方式，对政府采购市场进行及时预测和宏观管理。具体采购运行工作的开展见图1。[3]

（3）建立GPA指导与管理机构。加入GPA后，需要积极引导境内企业走出国门，争取世界政府采购份额，拓展世界政府采购市场，同时可设置与监测贸易壁垒，帮助企业拓展国际政府采购市场，获取法律与外交援助。[4]对全国企业和相关单位开展培训、认证和国际交流。

（4）实行政府采购使用、配送与管理新制度。面对政府的公共使命和服务社会的责任，政府采购运行机构首先要提供服务保障和示范，最好的办法就是利用现代物流配送理念、方法、设施提供即时精准的保证。建立卫星定位、智能导航、智能监控显示、客服呼叫中心及四小时以内自动配送体系，保证政府工作的安全性、准确性、信誉及社会示范与运行制度的准确性。

图1 项目管理运行图

2.整合现有资源，构建我国政府采购新的运行体系

（1）建立大区域公共交易市场和管理机构。首先建立十大区域公共交易市场，打破行政区域、部门、系统等采购行为管辖权，建立公共交易中心市场，实施进一步的阳光监管及舆论与群众监管体制，推行政府采购物流配送与维护保养新体制。结算暂时按照资金来源分立。采购品的功能分析，使用单位的用品用量建议，使用品的周期监测、维护保养指导，报废品的回收与销毁，统一由市场管理。这个机构不是仅仅向具有专业知识和经验的人士开放，而是要建立一支知识和经验十分丰富的采购队伍，未来可调派专业人员到其他各部门管理物品或协助采购。此外，该机构还为各政府部门、辅助机构、非政府机构和公务员提供服务。如通过公开拍卖、公开招标等方式处理剩余物品、废旧物品和罚没物品；提供援助，为各部门提取、购买外地的物品并送交用户，如有物品因更换、维修等原因须退回海外供应商的，也由该机构负责办理。如供应物品出现遗失、损坏或规格不符等问题，该机构还替用户进行索赔；协助各部门采购非标准规格的办公室家具，负责为政府宿舍提供、维修和收回家具。

（2）实行政府采购使用、配送与管理制度。未来的新体制要管住公共利益交换与交易节点，由政府采购、政府车辆管理和政府文印、档案机构合并而成，下设物资与服务采购、工程与修缮维护、供应管理、印务、车辆管理、管理服务、行政与人事培训等七个部门，服务所有公共行为部门及社会机构（财政拨款单位）。该机构的主要职责包括三个方面：首先是集中采购通用物品，配合国家物流业振兴规划的实施。该机构先期建立中央库存及分发方式，实施国家战略储备，平抑物价和经济危机，逐渐推进定期供应与相关服务合约的方式，交由承办商直接供应货品给所需的政府办事处，改变公共部门过于关注自己所经手资金的现状，使之把工作重点放到工作和服务上去，让国家、区域、单位实现组织抱负、对社会的承诺和责任。同时，中央仓库要存储一百多种必需品和紧急事故所需的物品，由供应商直接送到使用地点。再次是协助各部门采购物品。

（3）推行电子化政府采购与评议机制，协议供货、市场准入推行全国评议。推行电子招标和专家评议机制，推行背靠背即时评议，扩充异地专家数量，打破专家同城关系网及预先铺垫与打点习惯，避免额外增加寻租人员和途径，让人们认清自己的位置和能量，努力工作，创造价值，实现诺言，服务社会和他人，回归本质和自然，追求可持续发展，按程序不折不扣地执行项目管理规范，达到预先设定的采购目标和效率。[5]

3.建立科教社会组织平台

开辟政府采购课程与专业研究方向甚至专业，培养专职工作人员。建立政府采购学会，开展学术交流，推动政府采购工作，加强示范、交流与学习，开展对供应的指导与帮助服务，推动政府采购标准化管理规范的制定，研究政府采购政策功能运行机制与规范，推动救助机制的实现。

4.推行公开的监督体系

（1）网络公开。政府采购网络要对纳税范围内的群众或纳税人开放，向舆论开放，向纪检审监等人员开放，并尽可能向所有公民开放。充分利用现代网络与信息技术推动现代化监管体系建设。

（2）档案公开。公共采购是公共利益实现的过程，属阳光下的交易，没有秘密可言（供应商的技术秘密和必要的商业秘密除外），按照国际惯例和公共交易本质开展工作和创新。要放开政府采购档案管理工作，至少允许研究和教学人员进行分析、借鉴。

[1]孙国辉，曲扬.国际商务管理[M].北京：清华大学出版社，2007：202-203.

[2]〔美〕费雷德里克·E·古尔德，南希·E·乔伊斯.工程项目管理[M].北京：清华大学出版社，2006：211-238.

[3]马士华，林鸣.工程项目管理实务[M].北京：电子工业出版社，2003：1-10.

[4]冯之华，何永春，廖仁兴.项目采购管理[M].北京：清华大学出版社，2000：21-22.

[5]Jack R.Meredith ＆ Samuel J.Mantel，Jr..Project Management-A Management Approach-3rd edition[M].John Wiley＆Sons，Inc，1995：47-51.

Opportunities and Challenges for China's Government Procurement Management and System Innovation in Modern Service

NIDong-sheng（Beijing Wuzi University，Beijing101149，China）

In the practice of procurement,we found that government procurement is not only the issues concerning reform,finance,construction,trade and law,but also the issues concerning management.The author puts forward some countermeasures on how to do a better job in building a clean government and give full play to the role of policy.We have already made great achievement in government procurement.But there are still some problems with China’s government procurement system.We have to make reform in this system.To better promote the development of government procurement and system innovation,we should establish a national public transaction and interest management committee,build a new operation system for China’s government procurement by integrating the existing resources,build a platform of the science and teaching organizations and promote the construction of public supervision system.

government procurement；system innovation；public trading；project operation

F253.2

A

1007－8266（2010）10－0037－04

倪东生（1962-），男，山西省朔州市人，北京物资学院商学院教授，财政部与北京市政府采购评审专家，《中国物流年鉴》编委，主要研究方向为采购管理、技术经济、企业管理。

陈静