农村基础设施多中心治理：理论基础与现实路径

黄红华

(浙江工商大学公共管理学院,杭州 310018)

农村基础设施多中心治理：理论基础与现实路径

黄红华

(浙江工商大学公共管理学院,杭州 310018)

建设资金短缺、物品属性多样和治理主体多元,使农村基础设施的多中心治理成为可能和必要;其治理效果受行政体制因素、经济因素、社会因素和相关激励机制等方面的影响。在当前制度背景下,要改善农村基础设施多中心治理,不但需要明确各主体的职责、建立多元的筹资模式,还要改善农村基础设施治理的表达和供给机制。

基础设施;多中心治理;基础研究

农村基础设施包括基础生产设施与基础生活设施,其内容主要包括农田水利设施,农村交通运输、通讯设施,水电、能源提供设施以及为农村劳动力再生产提供服务的医疗、卫生、保健、文化、娱乐和体育设施等。

农村基础设施是最重要的农村公共物品,它对农业生产、非农生产、农民人均收入以至农村消费和农村现代化进程均具有显著影响[1];基础设施发展在农业生产和非农生产增长中都存在规模经济效益[2],对于改变农村的落后和农民的贫穷境况[3]以及农村可持续发展具有重要意义[4]。有经济学家认为农村基础设施建设还影响到农村对工业产品的消费愿望,主张以基础设施建设作为新农村建设的落脚点,以此带动农村的生产发展和农村市场的开发[5]。

实施统筹城乡发展战略以来,农村基础设施治理受到进一步关注。农村基础设施因为其物品属性的多样性、建设资金来源的多元化、建设和维护主体的多样性等因素,逐步形成了多中心的治理模式,其运行效果直接影响到农村基础设施治理甚至整个新农村建设的成效。

一、农村基础设施建设的多中心治理：问题的提出

在城乡二元经济的背景下,农村基础设施主要由农民自身通过基层政府和自治组织供给。这是对公社时期国家提供农村公共物品的一种替代,它造成相当长时期内农村发展的落后,导致农村基础设施供给的诸多问题。其中,学界对于农村基础设施建设中存在的问题具有普遍一致的认识。即：供给主体错位、供给不足、农民负担过重[6];总体供给不足 (交通、用电、医疗与社会保障)与局部供给过度并存等[7];基础设施地区差异大。

造成上述问题有多种原因。已有研究认为,供给不足主要是因为财力有限;供给与需求不符是由于公共物品供给决策机制、需求表达机制的缺陷[8]与公共资源使用的监督机制缺陷导致[7]12-14;各级政府之间以及政府与村民自治组织之间供给公共产品的权限划分不明、责任不清、交叉重叠严重、事权与财权不统一也妨碍了农村公共产品的有效供给;乡镇管理与村民自治的功能冲突、村民自治组织同时担当政务与村务的角色冲突以及村民自治组织与村党组织的权力冲突妨碍了有效供给[6]72-81;压力型行政体制使得政府向上级政府看齐而忽视农民提出的需求;乡镇财政与事权不统一,政府为单一的投资主体;……。这些原因都导致相当长时间内的农村公共产品体制内供给的缺乏,从而使得农村公共产品主要来自体制外供给。

也就是说,新农村建设和农村税费改革以前,农村的基础设施主要从“乡镇统筹”和“村提留”资金支出,政府公共财政对农村基础设施投资非常有限,使得城镇基础设施建设主体是政府,农村基础设施建设的主体则主要是村级组织和村民。这种状况导致农村集体经济和村民的负担沉重,农村基础设施供给普遍不足。新农村建设和农村税费改革后,国家公共财政加大了对农村基础设施建设的投入,政府被当作新农村建设的主体。但是事实很快证明,单一的公共财政也并不能满足农村基础设施建设的需求。我国城乡二元结构的历史特点、经济社会发展的初级阶段决定了在统筹城乡发展和新农村建设的过程中将长期存在建设资金相对不足的情况,农村基础设施建设需要多种资金来源。

在这种背景下,在农村基础设施治理的多中心治理,亦即在农村基础设施筹资、建设、使用、管理与维护多个环节中,各级地方政府、农村社会组织、企事业单位与村民等主体分别处于什么样的地位,扮演哪些角色,发挥什么作用,形成一个什么样的治理体制,都直接影响到农村基础设施治理的绩效。进一步而言,这一多中心治理体制的绩效受到哪些因素的影响,需要如何改善其绩效,都是需要学者关注的问题。

二、农村基础设施多中心治理的理论基础

农村基础设施多中心治理不仅仅因为基础设施建设的公共财政相对不足,还因为农村基础设施建设物品属性的多样性：有些农村基础设施属于纯公共产品,有些属于准公共产品,还有些属于私人产品。其中纯公共产品中又有全国性的、地方性的和地方外溢性的公共产品;准公共产品中又有拥挤性和排他性的。所以,农村基础设施主体应该包含中央政府、各级地方政府、相关企业、社会组织、村级组织和农户。他们形成了多层次的治理体系 (表格1)。

实际上,也已有研究表明,除了公共部门以外,各种私人部门也可以提供农村基础设施建设[9],农村基础设施治理正在形成一种多中心的治理机制[10],在我国统筹城乡发展与新农村建设中,各级地方政府、村域内外的企事业单位、农村自治组织与村民等多种治理主体之间的互动形成了农村基础设施的多中心治理机制。

从理论基础来看,关于农村基础设施的研究,使用得最多的是布坎南的俱乐部理论、蒂布特的地方公共产品模型、奥尔森的集体行动理论、埃莉诺·奥斯特罗姆的多中心治理体制以及治理理论等。[11]其中多中心治理体制正是由埃莉诺·奥斯特罗姆等人在对农村灌溉工程等基础设施建设的实证研究的基础上创建和发展完善的。

表1 多层次农村基础设施供给体系

按照奥斯特罗姆的说法,多中心体制意味着“把有局限但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位,所有的公共当局具有有限但独立的官方地位,没有任何个人或群体作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上。”[12]多层次农村基础设施供给体系是根据农村基础设施产品不同程度的公共特性,以全面建设与改善农业生产的物质和社会条件为目的,以追求供给效率最大化为原则,将农村基础设施划分为若干个层次,并相应选择合适的供给主体,同时清楚界定各类主体在各层次基础设施供给上的功能作用和主要责任,全面促进新型投融资机制的创新。具体而言,属全国性的农村基础设施,应由中央政府供给;属地方性纯公共产品性质的农村基础设施,应由地方政府供给;具有外溢性的地方性纯公共产品性质的农村基础设施则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供;属于地方性准公共产品性质的农村基础设施,既可以由地方政府供给,也可以由市场供给。

关于基础设施的多中心治理机制的系统、深入的研究主要是由在国外的学者做出的。其中许多成果是通过世界银行对发展中国家资助项目的研究获得的。研究者研究了秘鲁、中国、非洲、东南亚如菲律宾、越南和印度等国,当然也包括一些发达国家如美国本土等。但是,不同国家的政治经济与社会发展模式与制度文化都存在很大的差异,国外的研究不能直接借用于我国农村基础设施建设。在讨论我国农村基础设施建设时,学者们较多的关注是否可以通过“建设—运营—转移 (BOT)模式”、“租赁—建设 —运营 (LBO)模式 ”、“建设 —拥有 —运营 (BOO)模式 ”、“购买 —建设 —运营 (BBO)模式 ”、“建设—转移—运营 (BTO)模式与服务承包模式将农村基础设施民营化与市场化[13],通过各种方式来提升农村基础设施的供给水平。

三、基础设施多中心治理的现状与影响因素

有学者认为农村基础设施治理主体包括筹资主体、建设主体和运营、管理、维护主体。在实际运作中,这些主体都可能包括各级地方政府、村集体、村民和社会各界。也正是因为治理主体具有多元性,所以农村基础设施治理的影响因素也涉及到方方面面的内容。

第一,行政体制因素。我国乡镇的建制经历了以下变革：1958成立人民公社;1983-1985公社改成乡;新时期的乡镇改革大体可划分为四个阶段,即1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立;1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”;1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系。1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新和“一事一议”改革。这些体制的变革影响到农村基础设施的治理机制。如,我国大部分大型灌溉基础设施是在人民公社时期修建而成的。人民公社超强的政治动员能力,有利于降低灌溉基础设施供给中的协调成本与组织成本,但是在经济效益、适应性和维护责任等方面有明显的弊端。家庭联产承包责任制实施后,分散的农户难以组织起来对灌溉基础设施进行管理,集体行动问题无法得到解决。但同时,与土地集体所有制相匹配的乡镇统筹和村提留也为农村基础设施建设提供了不可或缺的资金来源。全面取消农业税之后,村级基础设施建设的财政资金则主要由县级以上地方政府和中央政府提供了。

第二,经济因素。农村基础设施需求、资金来源和管理方式都受到经济因素的影响。总体而言,这些因素主要包括：政府财政实力、村级组织的经济实力、相关企业的经济实力以及农民收入等。具体而言,各级政府筹资力度受到财税制度的影响。例如,1994年以来的分税制使得越往高层政府的财政实力越强,越低层的政府财政实力越弱。2006年农业税的取消则进一步削弱了基层政府的财力。在这种背景下,低层级政府的相当一部分财力是通过高层级政府的转移支付来获得的,其中又有相当一部分是通过专项资金的形式下拨的。在财力集中在高层政府的同时,职责却在下层,县乡两级政府承担了新农村建设的多数职责。这种状况导致财权和职责的不对等,从而产生更多深层次的问题。问题之一就是,高层政府普遍性的施政规划与农村社会的多元需求不能一一对应,可能导致上级政府有拨款的项目某些农村不需要,而当地农村急需的基础设施却没有上级政府的项目支持,从而导致供需脱节的问题。问题之二是,不少从上至下的财政都是通过各个部门下拨的,较大程度上造成了资金分散,低层政府难以进行统筹安排,也难以实现统一的监督管理与统计,造成有些项目有多个交叉投资来源而另一些项目连一个资金来源也没有,同时造成有些部门的资金没有合适的开支渠道,同时另一些部门的资金却不足。除政府的财政实力外,农村基础设施还受村集体的投资力度影响,而村集体的投资力度又与村集体经济的发展状况或者村集体的筹资能力相关。另外,市场主体的投资力度又与当地市场经济的发展程度、乡镇企业的数量与实力等因素相关。从农村基础设施的所有资金来源来看,当前的问题是村民集资比例普遍太高、农村基础设施的公共化程度太低,造成村民负担加重,所以提高农村基础设施公共化程度、减小城乡投入之间的差距,势在必行。

第三,社会因素。社会各界的捐资力度与当地的社会资本相关。比如华侨较多的福建沿海农村可以通过华侨关系吸收到外来资金,宗族氛围浓厚的内陆乡村则较多利用村庄间同宗族的密切联系吸收部分资金,在外务工经商人口较多的农村则可以通过本村在城市工作以及在政府任职的人员的捐赠吸收资金。此外,在农村基础设施建设中,联村和驻村干部、在村域内的企事业单位甚至部分农村的返乡“知青”都可能成为建设资金的来源。

第四,激励机制。农村基础设施建设的激励机制包括供给过程与生产过程中的激励。前者包括防止搭便车的激励、消费者真实表达偏好的激励、财政平衡的激励以及对基础设施供方进行问责的激励,后者包括获取规模效益的激励以及合作生产的激励等等。但当前农村基础设施治理恰恰存在偏好表达机制扭曲、问责机制不健全、乡镇财权和事权不对称以及建设经营机制不合理等问题。基于此种认识,已有研究认为可以通过建立农民协会、完善“一事一议”、实现乡镇自治以及完善基层人大制度等形式建立多中心偏好表达机制,通过行政监督以及引入有资质的生产方强化需求方对供方以及供方对生产方的监督问责机制等途径来建立与增加农村基础设施建设的激励机制。[14]

此外,农村基础设施治理过程中科学方法与技术的应用也对治理效果产生重要影响。比如,引入基础设施项目管理,引进和推广项目招投标、项目预算、集中支付、政府采购、报账制、公告制,引入专家评估或中介机构评估等科学管理措施在有些项目中是必要的。

四、基础设施多中心治理的改善

在分析农村基础设施多中心治理的理论基础和影响因素的基础上,我们可以归纳出改善这一治理模式的可能路径。它们主要包括：

第一,明确各主体的职责。已有研究普遍认为,政府应当承担起提供农村公共物品的责任,保证各级政府财权、事权与职责的统一,同时提高村级组织的效能和村民的参与程度;合理划分中央与地方各级的税收权限,适度扩大乡镇政府的税收管理权限,在乡镇设置与本级政府事权相应的主体税种,为农村公共产品供给提供充足的财政保证。[6]72-81然而,在进行强镇扩权的同时也在对一般的乡镇进行“乡财县管”制度改革,所以在全国普遍划分县乡之间的财政收入不太可能。因此,在各级政府财税划分和事权划分未能进行系统改革之前,改善高层政府对低层政府的财政转移支付方式,整合从各个部门各种途径下拨的支农资金,并通过县级政府统一协调安排这些资金,才是目前改善村级基础设施治理的当务之急。

第二,建立多元的筹资模式。已有研究主要主张从税费 (目前主要是将土地出让金)、政府债券 (国家和地方政府债权)、转移支付 (垂直转移支付和水平转移支付)、政府补贴 (中央政府补贴与地方政府补贴)以及引导政策性银行或其他金融机构投入 (通过贴息、担保等途径)等多种渠道解决农村公共基础设施的资金问题。[15]实际上,除此之外,还可以充分利用农村的社会资本,从相关企业、社会组织和个人获得资金来源。由于各地经济社会的发展水平、各地各级政府的财政实力、农村集体经济的发展程度以及村民的收入情况都不尽相同,所以各地的筹资模式也必然不尽相同,需要根据当地的实际情况探索多种可行的筹资模式。

第三,改善农村基础设施供给机制。已有研究普遍要求政府转变观念,坚持以农民需求为中心的供给目标;同时要求农民提高文化素质,树立现代公民意识;提出改革现行的农村公共产品供给决策程序;提高农民的组织化程度,维护农民的合法权益;或者通过改善村民代表大会与乡镇人民代表大会制度,反映农民自己表达对公共产品供给的需求;改善村级自治组织决策机制,实行村自治组织以及党支部直选,实行乡镇直选,使他们对村民负责等等[16]。这些建议固然很好,但在全国范围内实现乡镇直选仍会遭遇制度瓶颈。在这种背景下,成都市的改革为我们提供了可供借鉴的模式。其做法是,在合理划分各项基础设施和公共服务供给主体的基础上,给每村每年划拨至少20万元的资金,并通过村级民主的形式由村民自己决定用于哪项公共服务。这种制度安排既改变了原先“自上而下”的公共服务供给模式,使公共服务更贴近村民的需求,又充实了村级民主的实质内容,增强了村民民主参与的热情。

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Multi-centered Governance of Rural Infrastructure in China：Theory and Practice

HUANG Hong-hua
(School of Public Management,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou 310018,China)

Due to the shortage of construction funds,various properties of goods and multiple governance subjects,the multi-centered governance of rural infrastructure has become possible and necessary.The results of the governance will be influenced by a number factors like administrative forms of government,economy,society and relevant excitation mechanism.Under the background the present system,to improve multi-centered governance of rural infrastructure,it is not only necessary to ascertain responsibilities and to multiple modes to raise funds,but also to improve the expression and supply mechanism of governance of rural infrastructure.

infrastructure;multi-centered governance;basic research

(责任编辑 彭何芬)

D035.1

A

1009-1505(2010)05-0084-06

2010-01-25

国家自然科学基金项目“基于多中心体制的农村基础设施治理：政策供给与制度建构”(70673090)

黄红华,男,湖南宜章人,浙江工商大学公共管理学院副教授,管理学博士,主要从事地方治理与政策工具研究。