辽宁省资源型城市服务型政府角色定位及治理策略研究

牟红霞

辽宁省资源型城市服务型政府角色定位及治理策略研究

牟红霞

在服务型政府成为政府改革目标的前提下，本文从辽宁省资源型城市的经济特点、经济转型面临的问题出发，研究辽宁省资源型城市服务型政府的角色定位，提出资源型城市政府在经济转型中的治理策略，以丰富东北老工业基地政府治理方面的研究。

辽宁;资源型城市;转型;服务型政府;角色定位

辽宁省共有11个资源型城市，其中7个为资源枯竭型城市，经济转型是摆在这些城市面前的艰巨任务，辽宁省资源型城市经济转型绝不只是产业结构、产业格局的调整或再造，而是包括体制、机制、理念在内的全面调整和再造，将经济转型、社会发展与政府改革相结合，是辽宁省资源型城市重新焕发生机的必然选择。辽宁省资源型城市在经济转型中合理进行角色定位，建立服务型政府治理机制，将对全国资源型城市具有典型的示范效应。

一、辽宁省资源型城市简介

(一)辽宁省资源型城市概况

资源型城市是因自然资源的开采而兴起或发展壮大，且资源性产业在工业中占有较大份额的城市。这里所指的自然资源大多为矿产资源，也包括森林资源(由于其再生周期长也视为不可再生资源)，资源性产业既包括资源的开发，也包括资源的初加工，森工城市、冶金城市、矿业城市均属资源型城市。资源枯竭型城市的前身是资源型城市。“枯竭”是指城市依托其建设的主体资源采掘进入后期、晚期或者末期，资源采掘量占已探明的可采储量约60%以上，采掘时间占设计年限3/4以上。就是说，资源枯竭不是所有资源枯竭而是指主体资源枯竭。

辽宁省共有11个资源型城市(区)，这些城市(区)依托煤、铁、石油等资源而兴，形成了鲜明而单一的产业结构。得益于资源开采的同时，辽宁省各资源型城市的生态环境也遭到了严重破坏，资源型企业重开采，轻保护，过分依赖资源的产出，生产方式比较粗放，使主体资源不断衰减，近些年，一些资源型城市已经衰退为资源枯竭型城市。

表1 辽宁省资源型城市统计

目前，资源开采企业陆续破产倒闭，社保群体十分庞大，资源型城市面临严峻的生存与发展挑战，经济转型已经成为辽宁资源型城市发展的必然选择，其经济转型已经成为振兴辽宁、振兴东北老工业基地的重要任务之一。一些学者对辽宁省资源型城市的类型进行了区分，从保有资源储量和资源采掘造成的地质灾害看，将辽宁省资源型城市分为以下三种类型:

表2 辽宁省资源型城市的三种类型

(二)辽宁省资源型城市经济特点

1.经济总量低，增长速度慢

目前，辽宁省资源型城市大部分已经进入老年期，资源型城市经济发展水平普遍偏低，2008年，葫芦岛、朝阳(北票市)、阜新等资源型城市的地区生产总值均在辽宁省14个地级市排名靠后，其中阜新市地区生产总值位于全省末位，且自2000年起阜新市的地区生产总值就位于全省末位。

图1 2008年辽宁省14个地级市地区生产总值分布图

2.经济增长过度依赖自然资源，产业层次低

辽宁省资源型城市产业结构比较单一，资源型产业占主导地位，所依赖的主体资源储量大大降低。这些资源型城市的产品结构中初级产品占绝对优势，资源型产业占地区生产总值的比重很大，第三产业发展弱小。在振兴东北老工业基地的大背景下，辽宁省各资源型城市都积极进行产业结构的调整。以盘锦市为例，其产业结构没有发生根本变化，以采矿业为主的辽河油田在全市的经济发展中仍占据举足轻重的地位。2008年一季度，全市工业增长中油田的贡献达到65%。

3.产业结构不合理

辽宁省资源型城市产业结构不合理主要表现为以下几点:(1)以专业化为基础的合作水平低，缺乏集聚效应。辽宁省资源型城市中的大型企业多为中央所属，这些国有及国有控股的大型企业与地方企业各自为政，特别是和中小企业之间联系松散，没有形成以专业化为基础的网络型生产组织，缺乏集聚效应，生产成本高;(2)这些企业多为资源开采、初级加工型企业，经济效益低，附加值低。(3)传统产业比重大，技术落后，高新技术产业难以立足，高新技术产业的发展需要人才、资本、技术、知识、信息、文化等一系列社会及人文资源，辽宁省各资源型城市在这些生产要素上存在严重不足。

二、辽宁省资源型城市经济转型面临的问题

(一)辽宁省资源型城市主体资源枯竭

辽宁省11个资源型城市主要以煤、油、铁资源为主体资源。阜新市、抚顺市、本溪市均是因煤而生的资源型城市，阜新市经过上百年的开采，阜矿集团(本埠)煤炭可采储量仅为2.66亿吨，已经进入残采阶段;本溪市煤矿储量仅为4730.5万吨，年产量仅在130万吨左右;抚顺市煤炭可采储量仅剩3700万吨。因油而兴的盘锦市“十一五”期间，辽河油田新增探明的可采储量仅500多万吨，自1996年以后，辽河油田的油气生产进入递减阶段，到2007年，原油及天然气产量已分别比历史最高年份下降23%和53%，年均递减32万吨和0.67亿立方米，现有资源储量仅可维持10年左右时间。因铁而兴的鞍山市目前铁矿保有储量虽有74.5亿吨，但储量的98%为贫矿，含铁量仅为20% ～40%，平均30%左右，品位低、埋藏深，开采成本高，环境破坏严重。总体来看，辽宁省各资源型城市主体资源均已呈现衰减趋势。

(二)资源型城市接替产业建立与发展困难

从社会产业结构来看，辽宁省资源型城市产业层次均处于一、二产业发展阶段，深、精加工的能力较差，科技含量低，生产成本高。同时，与资源型产业相关联的产业较少，整个城市的产业结构单一，产业链条短。近几年，煤炭、有色金属等矿产资源萎缩，开采成本增加，已使辽宁省经济发展受到严重制约。原煤年产量比高峰年下降了26%，原油下降了11%，天然气下降了38%;8个有色金属企业有7个破产关闭，大多非金属矿资源也面临枯竭的威胁。这些城市一旦资源枯竭，很难迅速找到其他产业类别，接替产业的建立与发展步履维艰。

图2 社会产业结构发展模型

(三)资源型城市产业转型资金不足

在市场经济环境下，资源型城市产业转型面临着比较严重的资金短缺问题。首先，地方政府由于财力所限，没有充足的资金用于调整产业结构;其次，辽宁省资源型城市是因煤炭、原油为主体资源而兴，由于矿产资源的特殊性，企业不能以此为抵押获取一般性的信贷资金，由此可见，在资源型产业转型中企业自身吸收资金的能力也很差;第三，企业的生产能力有限，向投资商融资的竞争力不够，企业外源融资能力明显不足，这些均说明资源型城市经济转型资金不足将成为一大难题。

(四)资源型城市经济转型科技、文化支撑力不够

企业进行产业转型意味着企业进入一个崭新的业务领域，从产品、服务、市场营销、管理手段等方面，新的业务领域与原先的业务领域相比需要不同的能力。从产品的角度看，辽宁省资源型产业的科技含量较低，资源产品及其粗加工品属于那种无需升级换代的产品，生产方式比较粗放，产业层次低，科技含量不足;从服务的角度出发，由于资源产品及其粗加工品无需售后服务，致使辽宁省资源型城市缺乏服务的意识;在市场营销与管理手段方面，辽宁省资源型城市受计划经济影响严重，以市场为基础的营销及管理文化仍需进一步发展。

(五)经济转型过程中人员“转型”难度大

从国内外的经验看，资源枯竭型城市产业转型的难点是人员“转型”。辽宁省资源型城市中第二产业的从业人员比重较大，由于资源开采对劳动力大量需求，资源型产业大多数从业人员受教育程度低，技能单一，适应能力差，科技人员、管理人员和专业技术人员所占比重很低，经济转型中第二产业的从业人员转移到其他行业就业的难度较大。同时，辽宁省资源型城市经济转型中，不可避免的将使一部分从业人员面临失业，面对再就业困难的问题。资源型城市中存在着庞大的赤贫群体，阜新、抚顺、本溪及北票、南票、杨家杖子等地城市人均可支配收入比全省平均收入分别低1000元至1660元不等。辽宁省资源型产业从业人员将面临收入低、就业难的困境。

三、辽宁省资源型城市政府在经济转型中的角色定位

(一)优化产业结构的“宏观引导者”

计划经济时期，资源型城市从产业发展战略到企业的生产经营，基本都在政府管辖的范围之内，随着市场经济建立，各级政府在产业发展方面逐渐转变了管理方式。但鉴于辽宁资源型城市的实际情况，其产业发展还必须长期依赖于政府产业发展战略。资源型城市经济转型要以产业的及时更替为基础，产业的更替需要政府战略的长期引导，在产业发展的生命周期中，市场起着基础性作用，而政府则是宏观的引导者，二者结合才能顺利实现产业的更新。辽宁省资源型城市政府应当担当优化产业结构的“宏观引导者”，从城市实际出发，在国家和地方产业政策的指导下，根据国内外市场和产业发展规律制定引导性产业发展战略，寻求资源型城市经济、社会、环境的协调发展。

(二)提供基础援助的“家政服务者”

资源型城市转型是一个体制和机制综合创新的过程，往往会引发经济、社会、环境等多方面的变革，所以单独依靠资源型企业自身的力量是很难实现经济转型的，政府必须制定相应的扶持政策，积极支持资源型企业发展接续产业和替代产业。在辽宁省资源型城市经济转型中，制定衰退产业退出援助政策、接替产业发展扶持政策是各资源型城市政府的工作重点。辽宁资源型城市经济转型中，政府应当在充分尊重市场规律的前提下，做好经济转型的配套服务，不断提高服务意识，不断增强服务能力。

(三)资源型城市环境治理的“纪律班长”

资源型产业多是环境污染严重的产业，辽宁省煤炭开采、石油化工炼制与加工、铁矿开采与加工等产业数量较多，对城市自然景观的破坏，对大气、水质、生物及人类的生产和生活的影响都十分严重，资源型城市面临的环境保护方面的压力远比其他城市要大。因此，在经济转型中辽宁资源型城市要将环境治理与接替产业发展相结合，下大力气治理已被污染的地区，坚决杜绝污染环境的接替产业落户，制定相应的环保规定，有力监督各企业的生产行为。

(四)开放城市建设的“设计师”

辽宁面临黄海、渤海，岸线资源丰富，全省有大陆海岸线2178公里和岛屿海岸线622公里，沿海港口6个，辽宁地处东北亚中心腹地，是东北惟一既沿海又沿边的省份，辽宁省资源型城市应充分利用这一区位优势，积极参与东北亚区域合作，设计开放城市建设的发展规划，吸引资金、技术、人才投身到辽宁省资源型城市经济转型中来，扩大对外贸易，激活辽宁省资源型城市的经济活力。

四、辽宁省资源型城市政府在经济转型中的治理策略

(一)制定经济转型规划，宏观调控接替产业发展

2005年4月，辽宁省政府提出了《辽宁省资源型城市经济转型专项规划》，阜新市作为全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市，于2003年推出了《阜新市经济转型城市总体规划》，盘锦市于2008年12月制订了《盘锦市城乡发展战略暨城市总体规划》，除此之外，辽宁省其他资源型城市还没有经济转型的相关规划。辽宁省资源型城市各有各的发展特点，各资源型城市政府在制定经济转型规划前，应组织有关部门及专家学者对资源型城市进行调查研究，通过综合衡量城市各类资源，以科学发展观为指导，制定资源型城市经济转型规划，将经济转型规划和“可持续发展战略”联系起来，转变经济增长方式，增强自主创新能力，推行绿色GDP核算方式。

在辽宁省11个资源型城市中，阜新市、盘锦市初步建立了接替产业框架。对于这些已经初步建立接替产业框架的资源型城市来说，政府应充分尊重市场规律，通过给予政策支持，促进接替产业格局的完善。对于尚未建立接替产业格局的资源型城市，政府要以可持续发展为宗旨，分两种情况调控接替产业的建立及发展:(1)针对资源储量较大，但矿产品位下降此类资源型城市，政府则可以依据产业链延伸的理论，尽可能地向上下游拓深延展产业链条，改善资源型城市产业结构，比如调兵山市，位于调兵山市的铁法煤田目前精查储量8.78亿吨，占辽宁省总储量的1/3，资源还比较丰富，有通过延伸产业链的方式发展接替产业的潜力;(2)若资源型城市原有产业链濒临“锈蚀”，即对资源衰竭、采矿地质灾害侵袭严重的此类城市，政府则需要帮助资源型企业另辟蹊径，从社会产业结构角度出发，充分挖掘第一、三产业的发展潜力，营造良好的产业发展环境，建立新型产业结构，比如本溪市，其煤炭、铁矿、有色金属资源已相继“告老”，依托原有产业链条发展的潜力很小，必须转而创建其他产业。

图3 原油、煤炭、森林三种资源产业链条

(二)扩大城市开放程度，吸引社会资金注入

辽宁省各资源型城市仅凭自身财力根本无法为经济转型埋单，这些城市必须寻找新的投资主体，因此，各资源型城市应加大开放程度，吸引更多的社会资金注入接替产业的创立及发展中来。首先，辽宁省资源型城市政府要建立完善的招商引资制度，充分利用辽宁省乃至东北老工业基地的区位优势，积极引进国内外知名金融机构、风险投资公司将资金注入辽宁省资源型城市，或到辽宁资源型城市安家落户;其次，利用信用融资方式，充分挖掘政策性银行和商业银行的信贷能力，同时，引导商业银行的资金流向，扩大经营范围，将接替产业纳入商业银行支持范围;第三，各资源型城市政府应制定优惠的税收政策，加强对外经济技术交流和合作，吸引国内外有实力的公司与本地企业共建合作项目，通过合作项目引入技术及资金，促进辽宁省资源型城市接替产业的建立与发展。

(三)改善城市综合环境，塑造崭新城市形象

改善辽宁省资源型城市综合环境是一项系统工程，不仅包括完善城市基础设施建设、治理环境问题，还包括文化、制度、法律、思想观念等城市软环境建设。城市基础设施建设不仅仅是简单的建筑项目，而是一项具有长远意义的战略工程。辽宁省各资源型城市在完善城市基础设施建设时，首先要考虑怎样为经济转型而服务。各资源型城市政府要使城市基础设施建设与经济转型战略、接替产业发展规划、城市功能定位相一致。首先，参照经济转型战略和接替产业发展规划明确城市功能定位，其次，再根据城市功能定位制定各资源型城市基础设施改善计划，构造完善的城际和城市内部交通体系，提高城市绿化水平，改善城市生态环境，加强包括交通、供电、供水等在内的产业基础设施的改造。

辽宁省资源型城市在得益于资源开采的同时，生态环境也遭到了严重的破坏，在经济转型的背景下，辽宁省资源型城市在治理生态环境问题上第一要更新环境保护的思想观念，由保护环境让路于发展经济向保护环境与发展经济协调同步进行的思想转变;第二，实施生态恢复工程，本着全面规划、分类治理、抓好示范、逐步实施的原则，针对矿区塌陷地实际，充分考虑矿山固体废物的综合利用，选择具有典型意义矿山，开展矿区生态环境综合整治和生态示范区建设;第三，确立有效的排污制度和排污措施，强化环境执法管理;第四，合理规划经济园区。工业布点的无序必然导致污染源的增多，给环境治理增添困难，辽宁省资源型城市应合理规划经济园区，控制污染源数量。

在不断完善城市硬环境建设的同时，辽宁省资源型城市也应该将城市软环境建设放在突出位置。首先，要尽快健全经营环境，这是城市软环境的基础，辽宁省资源型城市应积极学习先进城市的经验，完善地方法律、法规;其次，在文化软环境营建方面，除应加强教育、文化、体育等事业的发展，另外还应重视提高市民的素质，资源型城市在长期的计划经济条件下，市民往往形成了“小富即安”、“等、靠、要”等思想，因此迫切需要提升创业的精神;第三，在创新环境方面，进一步制定规范、保护和激励创新主体进行科技开发的政策、完善知识产权保护的政策及法规，加强人才引进，建立和完善区域创新体系及其保障措施。

(四)重视科教投入，提高资源型城市自主创新能力

近些年，辽宁省资源型城市出台了一些支持科技创新的政策及措施。鞍山市做出大力实施科技创新战略，全面建设创新型城市的重要战略决策，制定出台《鞍山市增加科技自主创新能力实施方案》以及《鞍山市“十一五”科技发展规划纲要》;阜新市出台了《阜新市中长期科技发展规划纲要》;朝阳市做出“科技创新引领朝阳振兴和发展步入新阶段”的重要战略决策;盘锦市在对企业研发机构建设、民营科技企业发展、科技中介服务机构建设等方面的财政补贴和奖励政策上也有突破。

辽宁省各个资源型城市逐渐认识到，重视科教投入、提高自主创新能力将成为实现资源型城市转型的突破口。辽宁省资源型城市积极构建创新体系，提高城市自主创新能力应从以下几个方面入手:(1)打造科技服务平台。加强辽宁省资源型城市科技咨询与评估机构、技术交易机构、创业投资服务机构建设，促进科技中介机构实现组织网络化、功能社会化、服务产业化;(2)制定支持科技创新的优惠政策。实行优惠的财税政策，增加优惠方式，减轻高新技术企业税负，建立稳定的科技投入增长机制，实施金融扶持政策，设立创业投资风险救助专项基金、产学研合作专项基金等。(3)建立科技创新人才保障机制。人才管理是科技创新的关键，辽宁省资源型城市与南方城市及发达地区相比，招引人才的势头较弱，必须研究制定激励科技人才投身科技创新的政策，建立起强有力的人才保障机制，整合和充分利用现有人才资源，引进人才，培养人才，留住人才，用好人才。(4)积极开展科技合作。辽宁省资源型城市可以通过与科研单位、高校建立产、学、研合作体系，发展高新产业，也可以利用企业优势与区域以外科技力量合作，引进技术成果，提升自主创新能力。(5)应加大对中小企业科技扶持的力度。辽宁省资源型城市中小企业较多，自主创新能力较弱。虽然大企业是技术创新的主要动力，但围绕核心技术所实施的一些配套服务需有中小企业承担，因而，加大对中小企业的科技扶持，是促使辽宁省资源型城市自主创新能力整体提升过程中不可缺少的一步。

(五)恰当处理失业问题，拓宽失业人员转型渠道

辽宁省资源型城市经济转型面临失业人员大量增加这一严峻的社会问题，阜新市作为全国资源枯竭型城市转型试点，在处理失业问题上做出了一定的努力。阜新市累进引进、培育龙头企业70多个。在龙头企业的带动下，安置1.5万人就业，拉动27万农户从事基地建设，在建设现代农业园区等10个方面创造了大量的就业机会。政府鼓励劳动者自谋职业和自主创业，推进普惠制就业培训，共培训下岗失业人员10.5万人，培训就业率达60%以上。

阜新市的经验值得辽宁省其他资源型城市予以借鉴，为较好的解决资源型城市转型中所面临的失业问题，资源型城市各级政府首先应不断完善社会保障制度，保障失业人员的基本生活;其次，建立或者扶持职业介绍和职业培训等中介机构，组织失业人员参与技能培训，提高其就业技能，通过学习促使失业人员实现思想转型;再次，充分发挥市场机制的作用，通过提供创业支持和优惠政策，鼓励劳动者自谋职业，自主转型，树立创业典范，广泛宣传，增强人们创业信心;第四，大力发展第三产业，引进外地企业进驻本城市，创造更多的就业岗位，使失业人员根据市场需求被迫转型。

(六)辽宁省资源型城市建立经济一体化的发展目标

经济一体化是当今经济发展的大潮流，任何城市、任何地区都不可能自己关起门来搞发展，辽宁省资源型城市在经济转型的重要关头，也要放开眼界，寻求经济合作的机会。辽宁省资源型城市应充分利用辽宁省乃至东北老工业基地的区位优势，树立经济一体化的发展观念，制定经济一体化发展战略，整合优势因素，搭建经济一体化发展平台，促使经济转型的顺利实现。首先，资源型城市可以努力寻求与非资源型城市之间的合作，捕捉相互间合作的契机，充分挖掘合作条件;其次，辽宁省各资源型城市之间共赢发展。从各资源型城市接替产业的类型出发，利用接替产业的互补性来制定经济一体化发展战略。辽宁省资源型城市政府间积极倡导，努力创造地区一体化发展平台，将是辽宁资源型城市经济转型成功的有效策略。

［1］许顺才，林纪，许景权等.东北地区资源枯竭型城市的转型问题研究［A］.规划50年——2006中国城市规划年会论文集(上册)［C］，2006:485.

［2］刘建伟，赵闯，李飞.略论东北地区资源型城市政府职能转变［J］，党政干部学刊，2006(12).

［3］金融支持资源型城市经济转型的政策取向及措施，新浪财经，2008.10.20.http://finance.sina.com.cn/g/20081020/01335406436.shtml.

［4］阜新大力提高煤炭回收，辽宁省环保局网，2008.8.6，www.lnepb.gov.cn.

［5］ 本溪的资源，本溪论坛，2006.11.24，http://www.bxlt.net/dp － bbsthread －10239 －1.html.

［6］加强煤矿安全监管 狠抓隐患排查治理 努力构建安全生产长效机制，辽宁省抚顺市人民政府，2008.7.

［7］经济转型已成为辽宁省各资源型城市发展的必然选择，2008.10.20，长春新闻网.

［8］辽宁省资源型城市经济转型专项规划，2005.4.7，辽宁省人民政府网.

［9］鲍振东主编.2006年:中国东北地区发展报告［M］.北京:社会科学文献出版社，2006(11):392.

［10］辽宁振兴五周年——转型:资源型城市在困境中崛起，辽宁振兴网，2008.10.20，http://www.lnzxb.gov.cn/n17823c83.aspx.

［11］中国第一个资源型城市经济转型试点市阜新调查，新华网，2009.3.6.http://news.xinhuanet.com/politics/2009 －03/06/content_10953207.htm.

牟红霞(1986－)，女，东北大学硕士研究生。主要研究方向:公共政策。