城市转型中“城中村”的现状与未来

薛文选

（郑州市绿化工程管理处，河南 郑州 450006）

1 “城中村”的界定

“城中村”是指改革开放以来，在经济发达的地区和城市，由于疾风骤雨式的城市建设和城市化进程加快，城市用地急剧膨胀，将以前城市周边的村落及其耕地纳入城市用地范围。村落集体土地已基本被城市建设所征用，变为国有土地，而在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民住宅用地等则维持集体所有制性质不变，在这些用地上以居住功能为主形成的社区被称作“城中村”。

2 “城中村”的人居现状

2.1 用地与人口性质

在《城市用地分类与规划建设用地标准》中没有对这类用地的性质进行专门的界定。居住在该地区的居民，即能享受到城市居民所得到的服务设施，又能在摆脱传统“日出而作，日落而息”的农村生活方式后，还享有国家赋予农民占地建房等特殊政策。传统的城乡二元结构所带来的农业和非农人口之间的区别在此荡然无存，城市总体规划中计算城市人口时又难以对此加以统计，村镇用地、人口性质和规模难以确定。

2.2 生活在“城中村”的居民

“城中村”的出租屋是在农民的宅基地上建立起来的，本不能用来作商业出租，但农民建房用以出租由来已久，各级政府只能接受这个既成事实。在城市高速发展的过程中，原住民们走上了一条依赖房屋和土地出租的致富之路，村民通过建私房收租金和集体分红，过着衣食无忧的富足日子，形成一个名副其实的“食利阶层”。

第二、三产业的发展和廉价出租屋带来大量外来流动人口，使得村庄内人口构成复杂，相应产生诸多社会问题。

2.3 “城中村”的人居环境

2.3.1 空间形态与内部功能和周边环境反差较大

快速城市化的地区，村庄内部用地凸显功能紊乱现象，居住用地、工业用地、商业用地等相互交织；建筑物及建筑景观杂乱无序，建筑密度高达60-80%，村民建房一般建至3-8层，通风、采光等居住条件差，居住生活的私密性得不到保障。

“城中村”的规划、建设、管理极其混乱，外来人口膨胀，出租屋成为黄赌毒的温床，“超生游击队”的藏身之所。这些和现代城市的整洁与舒适大相径庭。基础设施严重缺乏，道路狭窄曲折、不成系统，无法满足人流、停车和消防的基本要求。楼间污水横流、垃圾遍地，排水设施不合理导致经常内涝。学校、幼儿园、医疗卫生等公共服务设施的数量和质量都严重滞后，难以满足生活的需要。

2.3.2 “城中村”的防灾隐患

“城中村”现有楼房大都没有经过设计，没有加固就随意加高（某些城中村甚至将砖混结构的房子建至12层），极易发生倾覆坍塌。楼与楼之间距离很近，一旦发生火灾、地震，很有可能造成“火烧连营”和“倒一间、砸一片”等群死群伤的严重后果。以郑州市中心区内的“城中村”为例，这些“城中村”大都没有消防通道，消防水源不足，防火间距不够。

3 改造“城中村”，实现其合理城市化

3.1 “城中村”改造的意义

“城中村”已成为我国城市化发展的重要组成部分，也是城市化发展战略顺利实施的关键所在。改造“城中村”不仅有利于合理利用城市土地资源，优化城市空间形态，落实城市总体规划，而且有利于改善人民群众的居住环境，提升城市总体形象，加快城市化进程，保障群众同享城市改革发展和文明进步成果。

3.2 “城中村”改造的思路

“城中村”的改造不仅意味着搬迁和翻建，而且意味着产权的重新界定和村落社会关系网络的重组。另外，“城中村”为大量城市外来劳动力提供了廉价的住所，降低了劳动力成本，从某种意义上说，杂乱的“城中村”支撑着现代都市的繁荣。对“城中村”的改造可能会影响所在城市的经济环境。

“城中村”改造对于城市化管理者而言是一个必须面对的现实问题，但又没有一个现成的可以照搬照抄的模式。从纯粹改造开发的角度看，似乎问题很简单，要改变“城中村”为人们所诟病的建筑“超强密度”和混乱无序状态，无非是开发高度空间来替代低度空间的拥挤。但在“城中村”改造的博弈中，存在着三方对弈者：政府、房地产商和“村民”。最终改造方案，将是使这三方利益达到平衡：“村民”们的要求是在改造中保护他们的租金收益；房地产商的要求是在投资改造中至少获得平均收益；而政府的希求是避免财政的压力和保证市场、社会的稳定。

政府的担忧是，拆迁过程中的利益冲突会成为社会不稳定的因素，政府自己开发因成本过于高昂难以启动；房地产商的担忧是，此种拆迁开发中的利益矛盾重重，不确定的变数很多，高昂的交易成本会消散房地产开发的正常收益，政府对容积率和建筑密度的管制会使开发最终变得无利可图；“村民”们的担忧是，他们既得的房地产租金收益在开发中得不到保护，而且会损失市中心区域房地产升值前景的好处。在这种情况下，“城中村”改造的真正难点，就是改造的资金的来源。

3.3 可供借鉴的三种模式

每个城市都有符合自身实际的改造模式，有三种改造模式比较现实：

开发商投资改造的模式

开发商自筹资金，按有关规定先对所有被拆迁业主进行补偿安置，所开发的商品房进入市场竞争经营。这种模式缓解了政府大规模资金投入的压力，不需村民及村集体再投入改造资金，规避了投资风险。

2006年3月，由河南升龙置业有限公司投资的郑州市燕庄城中村改造拆迁工程正式启动，燕庄改造成的“郑州曼哈顿广场”目前已成为郑州市的新地标。随后，升龙公司相继投资开展了小李庄、岗刘、凤凰台、齐礼阎等几处城中村改造项目。郑州市目前开展的城中村的改造工程均属于开发商投资改造模式。

开发商与村集体、村民合作改造的模式。村集体、村民的积极参与，可以有效地减少拆迁的难度，而开发商的加入，又解决了村民与村集体改造资金的问题，村集体、村民的利益也得到了保障。

集体组织和村民自己改造的模式。深圳市渔民村创造出了独特的“村股份公司自己组织改造、村民自筹资金的改造模式”。由村股份公司组织改造，避免了房地产公司为经营利润而高强度、高密度地开发，违背改造本意和影响村民利益。改造完成的渔民村目前已成为了“城中村”成功改造的榜样之一。

另据《经济时报》报道，“公寓式出租屋亮相广州”。在城中村部分房屋更新时说服屋主联合起来，连片拆建为公寓式出租屋。这种公寓式出租屋的出现，使“集体组织和村民自己改造模式”更具可操作性，可能为“城中村”的改造开辟出一条新路。

4 “城中村”的未来之路

一个由亲缘、地缘、乡规民约等社会网络联结的村落乡土社会，其终结不是农转非和工业化就能解决的。“城中村”改造过程，充满利益的摩擦和文化的碰撞。改造“城中村”，使主体村民最终在文化层面上城市化，以及在“城中村”这个混杂的社区群落中实现文化融合，并最终形成和谐健康的城市文明社区，从而实现合理的城市化，是“城中村”的未来之路。

[1]李培林.改造“城中村”的逻辑：政策和产权置换资金[N].湘声报.2005.7.

[2]王华春,唐任伍,陆劲.“城中村”问题的制度成因及治理思路—城市土地资源优化配置的重要环节[J].宁夏社会科学,2005.06.

[3]杨爽,周晓唯.“城中村”改造中制度安排的选择[J].重庆工商大学学报(西部经济论坛),2006.04.