由一起案例谈水行政执法工作的科学管理

石万宝

（天津市引滦工程潮白河管理处，天津 301800）

水政执法是水行政管理工作的重要组成部分，也是实现科学治水的重要手段。在水利行业全面贯彻落实科学发展观的热潮中，水政执法也要认真总结和反思，如何用科学的理念来指导执法工作，来实现水行政执法的规范、和谐、有效发展。根据多年来的工作经验，就本市发生的一起执法实践谈一些法律法规的适用及案件的处理方法。

1 案情回放:

天津市某地热开发公司于2009年1月私自开挖一眼地热井，并投入使用。执法人员于2009年3月到该单位进行了现场调查，证实其未办理取水许可证取水，依法对其进行了查处。在查处过程中，该单位人员辩称，“我们已经办理了地热采矿许可证，不需要再办理取水许可证”，同时百般阻挠我执法人员进行调查取证，致使执法人员无法开展正常的调查取证工作。之后，天津市水利局依法对其下达了行政处罚决定，罚款10万元，该单位不服，遂向人民法院提起诉讼。经法院审理后，维持了天津市水利局的决定。

2 产生的问题

问题:1、根据有关规定，分析该单位主张的“我们已经办理地热地采矿许可证，不需要再办理取水许可证”的说法是否正确，为什么？并结合天津市水行政处罚自由裁量权的相关内容，分析市水利局作出的10万元罚款的决定是否合理。

分析:

（1）根据《天津市实施〈中华人民共和国水法〉办法》第19条第2款规定:“取用已探明的地热水、矿泉水的单位和个人，应当依法向市水行政主管部门办理取水许可证，按照国家有关规定，凭取水许可证向市地质矿产行政主管部门办理采矿许可证，并按照市水行政主管部门确定的开采限量开采”。故本案中该单位的说法不正确。

（2）市水利局作出的10万元罚款的决定合理。因为《天津市水行政处罚自由量裁权适用办法》第13条第3款第10项规定:“抗拒检查，阻碍执法的，水行政主管部门应当酌情予以从重处罚，本案中该单位人员百般阻挠执法人员调查取证，致使执法人员无法开展正常的调查取证工作”。行为已违反了上述规定，应予以从重处罚。根据《天津市水行政处罚裁量执行标准》，未办理取水许可擅自取水的，依据《天津市实施〈中华人民共和国水法〉办法》第36条第1款规定，情节较重的，处八万元（不含八万元）以上十万元以下罚款，故市水利局作出的十万元罚款决定是合理的。

问题:2、作为该案的办案人员，应当如何对其进行查处（包括适用的法律法规、界定其为哪种违法行为、应当承担何种法律责任、调查取证过程中应当注意收集哪些证据、重点调查哪些内容、按照办案程序应当依次下达哪些执法文书及所应达到的管理目的）

分析:该行为违反了《天津市实施〈中华人民共和国水法〉办法》第19条第2款规定，属于未经批准擅自取水，按照该办法第36条第1款规定，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处五万元以上十万元以下的罚款。

证据收集:（1）当事人陈述（2）知情人陈述（3）现场照相、摄像资料（4）现场勘验笔录

调查:（1）违法单位情况、地点、法人代表职务（2）何时打井（3）井深、井口直径（4）用什么泵取水（5）水管直径（6）井的用途（7）有无取水许可证

下达文书:（1）《责令停止水事违法行为通知书》（2）《行政处罚事先告知书》（3）《行政处罚听证告知书》（4）《行政处罚行政通知书》（5）《行政处罚决定书》

问题:3、根据《天津市行政处罚自由裁量权适用办法》和《天津市水行政处罚自由裁量权参照执行标准》的规定，结合上面的案例分析水行政处罚自由裁量权存在的必要性、适用原则以及如何合理划分行政处罚自由裁量阶次。

分析:

（1）结合本案水行政处罚自由裁量权存在的必要性，规范水行政执法自由裁量权，建立水行政处罚裁量基准制度，依法行政，是建立依法治水的重要任务。行政处罚是水行政执法的重要手段，能否正确使用水行政处罚自由裁量权，直接影响到法律、法规和规章的有效实施，关系到能否切实保障水行政管理相对人的合法权益。

（2）适用原则:①行使行政处罚自由裁量权，应当遵循合法性原则，不得超过法定的种类和幅度。

②法律、法规、规章规定的行政处罚为可处的，可以选择实施行政处罚或免于处罚；规定应当给予行政处罚的，必须实施行政处罚。

③行使行政处罚自由裁量权，应当遵循过罚相当原则。水行政主管部门实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。

④行使行政处罚自由裁量权，应当遵循公平、公正、公开原则。水行政主管部门对违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的同类违法行为，适用的处罚种类和幅度应当基本相同。行政处罚的主体、依据、程序和行政处罚自由裁量权结果应当公示。

⑤行使行政处罚自由裁量权，应当遵循教育与处罚相结合的原则。除危害公共安全、生产安全、人身健康及生命财产安全等违法行为外，行使行政处罚自由裁量权应当结合推进“三步式”执法，对情节轻微及社会危害较小的违法行为，以教育为主，处罚为辅。

⑥同一违法行为违反了不同法律规范的，在适用法律、法规、规章时应当遵循以下原则:

a.优先适用效力高的法律规范；b.法律规范效力相同，优先使用特别规定；c.法律规范效力相同，优先使用最新规定；

（3）如何合理划分行使行政处罚自由裁量阶次:

①水行政主管部门在实施行政处罚，行使自由裁量权时，应当根据认定的违法行为，按照《天津市水行政处罚自由裁量执行标准》（以下简称《执行标准》）的规定确定裁量基准。裁量基准确定后，水行政主管部门应当综合考虑违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等因素，按照《执行标准》的规定作出行政处罚。

②水行政主管部门在对违法当事人实施行政处罚时，能够适用“三步式”执法方式的，先进行以教育规范，后责令限期整改，在实施行政处罚。

③当事人违法行为轻微，且主动消除危害后果，并已承担相当经济损失，对违法行为已起到惩戒作用，按照本办法的规定可以选择实施行政处罚的，水行政主管部门可以对其免予行政处罚。其他可以选择实施行政处罚的，其免予行政处罚的，应当按照《执行标准》的规定的情形使用。

④当事人有下列情况之一的，水行政主管部门应当依法免予行政处罚:

a.不满十四周岁；b.精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；c.违法行为在两年内未被发现的，法律另有规定的除外。

当事人有下列情况之一的，水行政主管部门应当依法从轻或者减轻行政处罚:

a.已满十四周岁不满十八周岁；b.主动消除或者减轻违法行为危害后果的；c.受他人胁迫有违法行为的；d.配合行政机关查处违法行为有立功表现的；e.其他依法从轻或者减轻行政处罚。

⑤水行政主管部门在作出行政处罚时，应当酌情考虑当事人违法的手段、时空及环境条件、对象、危害结果、动机及事前的一贯表现、事后改正的态度。

3 注重执法细节

注重加强沟通了解，是水行政执法人员成功执法的关键，主动跟当事人进行沟通。遇到当事人不理解时要耐心解释，用法律法规和利害关系来摆事实讲道理，依法办事。检查时要让当事人陪同，便于发现问题，现场指导问题，说明不良后果，获得当事人的理解。在行政处罚告知书发出以前，先和当事人进行沟通，努力寻求当事人的理解和统一，用法律法规、利害关系来摆事实，讲道理。

[1]《中华人民共和国水法》

[2]《全面推进依法行政实施纲要》

[3]《天津市实施〈中华人名共和国水法〉办法》

[4]《行政处罚法使用手册》汪永清编著（1996.3）

[5]《天津市水政监察培训教材》天津市水务局