汶川大地震对政府危机公关能力的考量

任姗姗

提要在这次汶川大地震中，政府作为国家机关、公共事务的管理者，其代表公权力的地位结合危机事件的特点共同决定了政府此次危机公关的特征和危机公关策略的有效实施，并提出改进政府危机公关的相关建议。

关键词：汶川大地震；政府危机公关；危机公关策略

中图分类号：F062.6文献标识码：A

随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，政府危机公关越来越受到人们的重视，政府在危机中的一举一动都会受到公众的审视，对危机的公关管理能力显然已经成为现代政府必备的行政能力，是政府职能的一个重要组成部分。

一、问题的提出

2008年5月12日，在四川汶川发生了里氏8.0级大地震。剧烈的地震造成数万人遇难，这也是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震灾害。严重干扰了灾区社会经济秩序，威胁人民生命财产安全，是一场没有硝烟的战争。政府作为公共事务的管理者，在危机管理中处于主体地位，承担着维护社会公众安全的责任，控制由危机引起的连锁反应，降低危机带来的影响，有效承担起危机管理的责任。由此，我们可以把政府危机公关理解为政府面临危机事件时，为了更好地履行行政职能，减少危机震荡，提高公众认知，实现公众利益，保持社会秩序，保障社会安全，促进社会全面和谐发展，而进行的传播沟通、协调关系和树立形象的活动。

二、汶川大地震中政府危机公关策略的实施

危机事件的特点和政府职能与地位的特性共同决定了政府危机公关的特征。而这种特征又是贯穿于整个政府危机公关策略的实施当中的。一方面危机有突发性、模糊性、严重性、波及性的特点；另一方面政府组织属于国家机关，掌握公共权力，是负责社会公共事务的最大的公共组织，它具有公共性、全局性、政治性的特征，所以它担负着国家的经济职能、政治职能和社会职能。基于这两方面的共同作用，因此政府危机公关就具有了自觉性、紧迫性、社会性、复杂性、关联性、国际性的特征。在这次汶川大地震中，这六个特征也始终渗透于政府危机公关之中。主要表现在以下六个方面：

（一）自觉性。当危机发生时，政府作为国家机关、人民利益的忠实代表，自觉地有一种责任感和使命感去开展公关活动。在危机面前，人民群众自然会向政府寻求保护和安全感。向公众提供保护，让公众知情是政府的义务，应尽快通过各种信息传播媒介（报纸、广播、电视、网络、公告等）和渠道（新闻发布会、记者招待会等）向社会各界公众公开发布，并不断向新闻媒体提供公共舆论关注的材料，及时避免了“信息真空”引发的公众怀疑和混乱。

（二）紧迫性。危机的突发性表现在危机突如其来，并以迅速的趋势和较快的速度打破了现有的均衡模式，出乎意料，往往容易造成混乱、骚动，这时就需要政府必须放弃常规的管理法则，在十分紧急的时间内作出科学、合理、及时的新部署和执行新的管理方案。地震发生后不到半个小时，国家领导人、中央各部委、各级政府等马上行动起来，开展抗震救灾工作。

（三）社会性。民主行政理论认为“公共行政的价值在于代表和最大限度地表达公众利益”，因政府危机公关不同于企业危机公关，企业的根本目的是追求利润，而政府危机公关的根本目的则是为人民服务，其目的具有广泛的社会性。中共十七大上明确提出了以人为本的行政理念，而此次抗震救灾正是对这一理念的具体实践。救人第一，救人高于一切，是新中国救灾原则的一个新拐点。而国家哀悼日的设立更是让全世界看到了我国政府对国民生命的尊重，认识到政府为以人为本，构建社会主义和谐社会的目标所进行的不懈努力。

（四）复杂性。这里的复杂性主要是指危机公共内容的复杂性。因为危机本身具有模糊性的特点，在危机发生后容易因为交通、通讯等原因使得受灾区的信息无法清晰明了地显现出来，对真实的灾情缺乏了解，次生危机频繁，导致危机公关难度加大。

（五）关联性。危机的波及性使得政府危机公关的效果具有了关联性、多重性。政府危机公关不仅影响到公众的利益和政府的公信力，而且会关联到灾区乃至国家的社会经济文化等发展状况。这就需要政府在危机恢复期的公关活动更加完善、合理和到位。在这次地震发生近一个月后，6月8日，国务院总理温家宝签署了《汶川地震灾后恢复重建条例》，这是中国首个专门针对一个地方地震灾后恢复重建的条例。政府把灾后重建工作纳入了法制化。对有关联的各部委、各级政府的职责都做了具体安排，并用法律手段来帮助监督实行，以便让灾区尽快摆脱困难，促进社会经济稳定发展。

（六）国际性。全球化时代人们之间的密切联系使得危机可能在地理上的迅速扩散，甚至超越国界，这就要求政府用新的全球化思维方式去应对。政府在现代危机公关中除了要关注事件本身对社会与民众带来的直接危害外，还要注意政策的国际连带效应。重视同国际社会的合作，积极寻求国际支持。在处理危机事件，尤其是像地震这样的自然灾害时，国际上一些国家已具备较丰富的经验，如日本、俄罗斯等国家。还有一些国际救援的专业化队伍的力量也是不容忽视的。在这次抗震救灾中，我们的政府坚持对国外救援队、医疗队、军机开放国门，才使得国际救援力量以最大的规模、最快的速度进入灾区。这与之前刚刚发生的缅甸纳尔吉斯热带风暴形成了鲜明的对比。缅甸军政府对外国援救人员满怀疑虑，却又没有能力去解决伊洛瓦底江三角洲150万灾民所面临的饥饿和疫病问题。

三、我国政府危机公关存在的不足和相关建议

（一）建立政府主导、多种社会力量参与的综合性灾害救助体系。面对重大灾情，政府快速应对固然重要，但多方位的公众参与也是必不可少的。据民政部发布的《2006年民政事业发展统计报告》公布的数据，2006年我国民间组织数量已达到35.4万个，比上年增长10.6%，其中社会团体19.2万个，民办非企业单位16.1万个，基金会1，144个。但是，按照民政部的相关政策，只有中国红十字会、中华慈善总会等少数几家机构才被授权在公众中开展筹款。而此次地震以及所带来的次生灾害都决定了灾民救助需求的多样性和复杂性，事实证明，仅靠这少数几家民间组织是难以满足重大灾情发生时的复杂救助需求的。另一方面，捐款人在捐款后会很关心善款的如何利用等问题。高效使用善款是对捐助者的负责，也是对受灾群众的负责。但在一个垄断的，没有竞争的封闭救助体系中，少数几家慈善机构是缺乏足够的动力和公众的监督压力去考虑上述问题的。随着我国公民社会的兴起，公民主体性意识的加强，公民参与与公共政策范围的扩大，既可以促进政府制定政策质量的提高，同时又可以培养公民对政治体制的归属感和认同感。如果政府从法律法规的层面适度开放，允许更多的社会民间机构加入到救灾工作中，并鼓励适度竞争，将会促进各类民间机构提升公信力和专业水平，更有效地协助政府参与救灾工作，分担政府的重担。

（二）建立双向沟通模式。我国政府掌握着强大的传播工具，包括新闻、报纸、电视、电台等。但政府在利用这些传播工具进行宣传和报道的时候，往往是单向地向公众传播信息，很少对公众开通有效的反应渠道，不能全面了解公众的真实需求。2008年6月2日，四川省政府新闻办举行的第20场新闻发布会上，对于会不会征集普通百姓对灾区重建的意见的问题，回答说：有这个安排，准备开通一个门户网站，让全社会特别是灾区的群众提出他们的意见，提出他们的需求。重建灾区需保障受灾群众“四权”。赈灾重建征集民意不应只局限于政府在网上开设纳言栏目，我们应当有制度化的途径，让公民得以有序参与，有效影响决策。灾后重建是个长期的过程，要保障他们的知情权、参与权、表达权和监督权。因此，政府与公众必须建立一种平等的双向沟通模式。这种模式就是政府与公众之间在平等地位基础上互相讨论、协商，使得双方互相谅解，获得态度与行为的一致。应更好地发挥新闻媒介等渠道的作用，加强政府与公众的联系和沟通，使政府的各种政策法规受到公众的支持和拥护，从而建立良好的政府形象。

（三）提供心理公关平台。政府在进行危机公关时，既要重视物质层面的活动，还要关注心理层面的活动，即心理公关。良好的社会承受危机、适应危机的心理素质可以防止骚乱、流言等不必要的危机扩散。危机中的人在心理上和精神上同样需要管理，进行心理公关，修复无形损害。心理学中有一种现象被称为“创伤后压力症候群”（PTSD），PTSD是人们对威胁自身生命或安全事件的一种深层次的、持续的、极度哀愁的心理，灾难后相当一段时间中，有约80%的成人和90%的儿童会受到生理和心理的影响。对于危机过后的心灵建设，西方国家要比我们做得更全面、更彻底。在“9·11”危机中，美国政府特别注意对救援人员的心理疏导，这对提高营救效率、保护救护人员的心理健康作用很大。此次我国对地震中的灾民也进行了及时有效的心理疏导，但是在对救援人员的心理疏导上显然不够，在这次地震中就频频发生志愿者、救援人员等因为长时间服务在条件恶劣的灾区，对死亡现场的亲身接触等原因而产生忧郁、焦躁等心理压力。目前，我国心理专业的从业人员相比较13亿的人口数据来说是很少的。政府应该建立起专门的心理咨询平台，结合心理行业的相关机构和组织，成立政府心理公关部门，不断建立和完善危机公关中心理干预的理论建设和实践。

（作者单位：济南大学政治与公共管理学院）