浅谈新《消防法》及其配套规章实施过程中存在的主要问题

陈 正 周 亮

摘要:文章对新修订的《消防法》及其配套规章实施以来执行过程中存在的问题进行了分析,对消防法在建设工程消防监督管理方面尤其是备案抽查制度方面存在的主要问题进行了探讨,并提出了改进意见。

关键词:消防法;消防设计审核;消防验收;备案抽查

中图分类号:D631文献标识码:A文章编号:1009-2374(2009)21-0091-02

为减少行政许可事项,新修订的《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)对建设工程消防监督管理制度进行了改革,由对所有建设工程实行消防设计审核和验收制度改为对国务院公安部门规定的大型人员密集场所和特殊建设工程实行消防设计审核和验收、其他建设工程实行备案抽查的制度。这样的调整在保证重点工程消防安全的同时,明确了建设、设计、施工、监理单位的责任,既有利于建设单位办理前期手续,又有利于加强社会监管力度。但由于新修订的《消防法》尤其是其配套规章出台比较仓促,没有给相关部门缓冲和适应时间,在执行过程中存在不少问题,现将问题提出,供同行参考。

一、法律法规存在的问题

(一)对劳动密集型企业和营业性室内健身、休闲场馆界定不明确

《百度知道》的解释为:“劳动密集型企业(labour intensive enter- prise)是指生产需要大量的劳动力,也就是说产品成本中活劳动量消耗占比重较大的企业,又称为劳动集约型企业。在劳动密集型企业里平均每个工人的劳动装备不高,比如纺织业、服务企业、食品企业、日用百货等轻工企业以及服务性企业等。”这种解释十分模糊,导致在执法过程中没有统一的标准。同样,对于营业性健身、休闲场所,也只是在2009年公安部、文化部、国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局四部门下发的《关于印发〈开展公众聚集场所易燃可燃装修材料消防安全专项整治工作方案〉的通知》(公通字[2009]7号)中才提到,且仅指洗浴馆、保龄球馆、旱冰场、健身房等营业性健身、休闲场所。笔者认为《建筑工程消防监督管理规定》(公安部令106号,以下简称106号令)应该对其进行明确界定,以杜绝执法的随意性和盲目性。

(二)对部分大型人员密集场所及特殊建设工程的界定范围不合理、界定标准不科学

一是没有将地下建筑、超高层居住建筑纳入审核验收范围。地下建筑火灾和超高层建筑火灾一直以来是灭火救援工作的重点和难点,地下人员密集场发生火灾时由于疏散困难、灭火救援难度大、极易造成人员伤亡甚至是群死群伤,因此应从“防消合一”的理念出发加强地下人员密集场所的审核验收工作,本人认为设置在地下的歌舞娱乐放映游艺场所及面积大于500平方米的其他人员密集场所应纳入审核验收的范围。同样,超高层居住建筑由于其垂直疏散距离大、疏散时间长,火灾发生后人员疏散比较困难,容易造成人员被困甚至造成人员伤亡。本人认为,应考虑将其纳入消防设计审核验收的范围;二是商场、市场的划分标准过大。商场、市场可燃物较多,火灾荷载大,且营业期间特别是节假日人员密集,一旦发生火灾易蔓延扩大,且易造成人员伤亡。因此,按照一个防火分区的面积标准来划分比较合理,即超过5000平方米的商场、市场应纳入消防设计审核验收的范围;三是体育馆、会堂、电影院、剧场等建筑划分标准不科学。对体育馆、会堂、剧场和电影院的界定,规范基本上都是以座位数为标准。如《建筑设计防火规范》第8.5.1条第三款对自动喷水灭火系统的设置要求、《剧场建筑设计规范》(JGJ 57-2000)第1.0.4条对剧场建筑规模的界定、《体育建筑设计规范》(JGJ 31-2003)第6.1.1条对体育馆规模分类均是以观众容量即座位数为标准。为保持规范之间的延续性和科学性,106号令在确定上述场所的审核验收范围时也应以座位数为界定标准。此外,体育场和体育馆也是两个不同的概念,应加以区分,一般情况下体育场会大于体育馆,不加以区分显然是不科学的。

二、备案抽查制度存在的问题

(一)公告内容过于简单

无论是备案受理凭证还是抽查公告均未能对备案范围、建筑物的使用性质、平面布局等建筑物基本情况进行明确。这样可能会导致建设单位以一代十、以部分备案代替整体备案的情况出现,只要工程名称取得合理。如“某某小区住宅建设工程”即能代替一期、二期、三期等所有建设工程。同样,同一单位使用的同一建筑物的局部装修工程可以替代整个装修工程。如装修一层,在填写工程名称时写某某办公楼装修工程,即代替所有的装修备案。

(二)纳入审核验收范围的大型人员密集场所租给不同业主申报装修,且每个业主的装修面积达不到审核验收标准时是否需要审核验收未明确

同样的问题也会造成整体符合验收的工程被拆分成多次备案的情况出现。如高5层的大型商场,每层面积为6000平方米,建设单位将工程分成5次备案,每次对一层、面积6000平方米,从而逃避审核验收。

(三)规划许可证是消防设计审核的前置条件,但是对于未经过规划部门同意、属于备案范围且设计备案未被抽中的工程能否给予竣工验收备案和消防安全检查未明确

106号令第十五条和第二十一条分别对消防设计审核和消防验收应提供的资料进行了规定,同时在第二十六条明确了备案抽查被抽中的工程应提供与设计审核、验收一样的资料,但对设计备案未抽中、竣工备案抽中的工程,在竣工验收消防备案时是否应该把好设计审核备案时未能把的关未进行明确。如果不把关显然不合理,但把关又不符合第二十一条的规定,严格意义上说是不合法的。

(四)备案执行过程中容易忽略的两个问题

一是竣工验收消防备案不再象消防验收一样,列为到建设行政主管部门进行工程竣工备案的前置条件。根据《中华人民共和国消防法释义》(全国人大常委会法工刑法室、公安部消防局共同编著)第53页对消防法第十三条进行的释义,对于需要进行消防设计备案的工程,其竣工验收工程报告应包括由建设行政主管部门出具的工程竣工验收备案表、工程质量监督机构出具的工程质量监督报告,即竣工验收消防备案应在建设行政主管部门的工程竣工验收备案和工程质量验收之后。与以前的消防验收程序正好相反,即消防验收之后再进行质量验收,最后才到建设行政主管部门进行竣工备案。但由于这些规定只出现在条文释义当中,在执行当中容易被忽视,也很难被建设单位甚至政府其他职能部门如规划部门、建设行政主管部门和质量监督部门接受。二是不需要消防设计备案的工程在实际工作中强制要求进行设计备案。同上著作第53页对消防法第十三条进行的释义:“竣工备案范围不同于消防设计备案范围,包括不需要领取施工许可证的小型建设工程。”以及建设部令第91号第二条第二款:“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程,可以不申请办理施工许可证。”即30万元以下的装修工程是不需要消防设计备案的。但执法部门却因习惯性思维要求这些工程在竣工验收消防备案时一定要先进行设计备案,这显然是不合法的。

三、执法存在的疑问

(一)备案抽查不合格时,能否直接进入处罚程序,即按照第五十九条对相关单位进行处罚

根据《消防法》第九条、第五十九条,备案抽查不合格时,设计、施工、监理或建设单位至少有一个单位没有履行第九条的责任、且存在第五十九条的违法行为,因此,应该可以立即进入处罚程序对有关单位进行处罚。但在106号令第二十八条却没有明确规定,仅要求公安机关消防机构在五日内发出竣工违法通知书,告知建设单位停止使用并组织整改再申请复查。本人认为这一条应明确两个问题:一是对造成工程竣工备案消防验收抽查不合格的单位进行处罚;二是已经投入使用的单位如在接到竣工违法通知书后不停止使用,再按照《消防法》第五十八条对使用单位进行处罚。这样才能真正体现《消防法》修订后的震慑力。

(二)对消防产品使用单位责令改正并复查后出具何种法律文书不明确

按照新《消防法》第六十五条,对人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的,责令限期改正,逾期不改正的进行处罚。由于公安部消防局下发的《监督检查法律文书(式样)》中无复查意见书,因此在执法过程中执法人员无所适从。

(三)人员密集场所内部装修材料是按《消防法》还是按《建筑内部装修设计防火规范》执行的问题

《消防法》第二十六条第二款规定:“人员密集场所室内装修、装饰,应当按照消防技术标准的要求,使用不燃、难燃材料。”但按《建筑内部装修设计防火规范》一些人员密集场所在设置了自动喷水灭火系统和火灾自动报警系统时墙面、地面等部位是可以采用易燃材料装修的。因此,应及时修订规范,避免规范与《消防法》之间的矛盾。

四、结语

文章对新修订的《消防法》及其配套规章实施以来执行过程中存在的问题进行了分析,特别是在建设工程消防监督管理方面存在的问题进行了梳理,造成这些问题的原因既有法律法规不完善的原因,也有实际操作上的原因,同时还有群众消防法纪意识不强的原因,公安部消防局作为消防主管部门应积极开展调研,完善配套规章,消除执行中存在的问题,确保火灾形势持续稳定、全国消防工作更上一层楼。

参考文献

[1]建筑设计防火规范(GB 50016-2006)[S].

[2]剧场建筑设计规范(JGJ 57-2000)[S].

[3]体育建筑设计规范(JGJ 31-2003)[S].

[4]全国人大常委会法工委刑法室,公安部消防局.中华人民共和国消防法释义[M].北京:人民出版社出版,2008.

[5]建筑内部装修设计防火规范(2001年修订版)(GB 50222-95)[S].

作者简介:陈正(1977-),男,湖南武冈人,广东省公安消防总队广州市支队防火监督处技术科副科长,工程师,硕士,研究方向:建筑消防设计审核。